擴展信訪工作功能 高效化解涉外矛盾糾紛為建設中國特色自貿港營造公平統一的營商環境

文｜戴青云

今年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。這是在中國特色社會主義進入新時代的大背景下，黨中央賦予海南經濟特區改革開放的新使命，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。隨著海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，海南與世界各國營商交流將日益增多，高效化解隨之而來的各類涉外矛盾糾紛，營造法治化、國際化、便利化的營商環境和公平開放統一高效的市場環境，將是海南建設中國特色自由貿易港高質量發展的重要保障。

司法仲裁在化解涉外矛盾糾紛中面臨的困難和問題

探索建設中國特色自由貿易港是新時代中國特色社會主義現代化建設進程中的新生事物，在化解處理自由貿易港涉外矛盾糾紛工作中，可能存在以下的困難和問題。

我國自貿港相關法律法規體系還處于初步形成階段，司法途徑調解自由貿易港矛盾糾紛機制體制尚不完善。目前，中國特色社會主義法律體系已經基本形成，國家經濟、政治、文化、社會生活的各個方面基本做到有法可依，中國特色社會主義法律體系與我國社會主義初級階段的基本國情、改革發展的進程相適應，總體上是科學的、統一的、和諧的。但我國法律體系中有關自由貿易港的法律條文較為缺乏，還不能很好地適應中國特色自由貿易港建設的需要。因此，在中國特色自由貿易港營商過程中可能產生的各類繁雜矛盾糾紛，難以全部通過司法途徑快速有效地化解。現階段，立足國情，化解涉外矛盾糾紛工作更多地將依賴于由行政機構主導的多方協調機制。要把協商調解作為司法仲裁的前置程序，來化解大部分涉外矛盾糾紛，以彌補司法仲裁的不完善，從而高效快捷地維持便利化及公平統一高效的營商環境。

將來自由貿易港內各類涉外矛盾糾紛的化解，國際上難以有統一的法規依據，司法仲裁訴累極重。建設中國特色自由貿易港，是我國根據自身情況設立的自由貿易特殊區域，不涉及雙邊或多邊協定，而是主動面向全世界開放。因此，在與各國頻繁的交往中，很有可能會因各國法規繁雜不一，使得營商過程中各類涉外矛盾糾紛多發、高發，如果僅僅依托司法仲裁解決，無疑將使海南國際仲裁院處于超負荷仲裁狀態。因此，將協商式快捷處理作為司法仲裁補充性的前置程序，顯得尤為重要。

涉外營商矛盾糾紛具有快速積累擴散性，司法仲裁難以體現時效。首先，司法仲裁解決通常需要較長時間，甚至長達幾年。如《中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則》（2005）年，第四十二條規定：“作出裁決的期限（一）仲裁庭應當在組庭之日起6個月內作出裁決書。（二）在仲裁庭的要求下，仲裁委員會主任認為確有正當理由和必要的，可以延長該期限。”而貿易營商活動具有連續性，如營商糾紛得不到快捷有效的處理，極易影響后續一系列營商活動，造成糾紛快速蔓延和損失倍增式擴大，這無疑將降低自由貿易港內運營流動性，惡化其營商環境和市場環境。其次，涉外矛盾糾紛的協調處理通常涉及多個不同政府職能部門，如我國知識產權糾紛按專利權、商標權和著作權分屬3個不同的行政管理機構管理，這就導致通過司法仲裁處理國際糾紛效率較低，難以協調。而自由貿易港內的政府機構須精練，不可能設置多個獨立行政部門來處理各種涉外矛盾糾紛。因此，海南建設中國特色自由貿易港迫切需要一個綜合性的政府協調機構作為司法仲裁的前置程序，通過溝通協商、利益互換等靈活多樣的方式，迅捷高效地處理和化解各類營商糾紛，提高服務效能，以滿足營商活動對時間效率的極高要求，充分體現海南自由貿易港的特性。

世界各自由貿易港矛盾糾紛協調處理機制

香港、新加坡和迪拜是國際公認發展較為成熟的自由貿易港，均建立起了綜合性的高效率矛盾糾紛協調處理機構。以香港為例，為了營造方便營商的環境，香港專門組建了“方便營商咨詢委員會”，旨在優化本地的規管制度，提供有效的跨部門、跨界別溝通平臺，讓業界就規管事宜向政府表達意見。香港在這方面的工作得到國際廣泛認同，近十年來香港在世界銀行《營商環境報告》的排名一直處于全球前五。香港貿易發展局大中華區首席經濟師黃醒彪認為，自由貿易港作為一個貿易交易平臺，若買賣雙方出現糾紛，快捷、透明、有效的解決機制是一項重要保障。

以信訪為主導，建立“一窗口制”協調處理機構，高效快捷化解涉外糾紛

信訪作為一種權利救濟的方式，并非中國獨有，很多國家也有類似的制度，在協調處理公民投訴反映的各種問題方面發揮著積極作用。習近平總書記指出，信訪工作聯席會議機制是加強黨對信訪工作領導的重要抓手，要用好這一機制。因此，研究如何依托現有信訪聯席會議機制，擴展信訪工作在社會矛盾協調處理中的工作功能，建立“一窗口制”矛盾糾紛協商調解處理機構、補充司法仲裁上的不完善，具有重要的現實意義。

依托現有信訪聯席會議機制，建立“一窗口制”矛盾糾紛協調處理機構。所謂“一窗口制”是指政府優化辦事流程，合并相關聯的工作職能，實現“一張表申請”“一個窗口”完成受理、處理、結論”的工作機制。在同一個窗口完成“統一接收申請材料，統一向申請人送達有關文書”的工作流程，減少申請人多頭反映訴求、辦事程序各不相同的情況，以提高自由貿易港內協調處理矛盾糾紛的工作效能。目前，世界各自由貿易港在管理中大多采用精簡政府機構，將平行多頭部門合并為統一綜合部門的管理模式。如阿聯酋的迪拜自由貿易港于1991年成立迪拜港務局，直屬迪拜政府。它既有地方政府機關的職能，又有企業運作的性質，在港口內對海關、銀行、郵電、交通運輸、公安等職能部門實行統一管理、統一辦公，取消了平行多頭機構，極大提升了管理效能，促進了港區發展。由此可見，在海南推進中國特色自由貿易港建設過程中，將各平行政府部門的協調處理糾紛職能合并，在同一機構框架內實現“一窗口制”統一辦公、統一受理訴求、統一協調處理、統一做出答復或協調意見，具有極大的可行性和必要性。

擴展現有信訪工作功能，發揮聯席會議作用。目前，我國各省均建立了群眾來訪接待中心，由紀委、人大、人社、民政等省直各有關單位派人進駐，受理群眾訴求，形成了一套行之有效的協調化解社會矛盾的工作機制。在未來海南推進中國特色自由貿易港建設中，面對營商過程中所產生的繁雜的涉外矛盾糾紛，可參照世界其它自由貿易港的成功經驗，妥善利用和發展現有的信訪聯席會議制度，擴展信訪工作功能，將涉及涉外糾紛處理的部門如海關、工商、質監、公安等并入聯席會議機制，進駐群眾來訪服務中心，建立綜合性“一窗口制”矛盾糾紛協調處理機構，及時高效處理涉外糾紛，與司法調解互補，形成行政協商調解和司法仲裁調解的雙軌調解渠道，將有利于自由貿易港營商環境的優化。同時，相應擴展信訪工作聯席會議成員單位數量，增強信訪聯席會議辦公室的統籌協調力量。

加快矛盾協調制度建設，完善和健全維權機制。中國特色自由貿易港是新時代中國特色社會主義現代化建設進程中的新生事物，我國當前對自由貿易港管理的立法還比較欠缺，特別是在協調處理涉外矛盾糾紛工作中，沒有現成的經驗和制度可用。隨著海南推進中國特色自由貿易港建設與發展，加快自由貿易港的立法建設，建立健全管理機構，十分迫切與必要。因此，必須加大和提高我省對自由貿易港的立法權，加快研究和完善自由貿易港的各項法律法規，以法律形式從國家的層面來實施統一管理。借鑒世界各自由貿易港的成功經驗，探索適合中國國情的涉外矛盾糾紛化解機制，嘗試依托現有信訪聯席會議機制，擴展信訪工作職能，提高信訪聯席會議辦公室的工作級別，建立綜合性的涉外矛盾糾紛協調處理機構，確保中國特色自由貿易港內的行政高效和營商環境良好，助力全面深化改革開放的新征程。H