新時代社會救助：問題與路徑

◎ 談志林

社會救助是我國民生保障體系的基礎(chǔ)，也是促進國家長治久安的重要治理機制。改革開放以來，社會救助制度經(jīng)過幾十年的發(fā)展變遷，取得了巨大成就。新時代，社會救助正面臨諸多挑戰(zhàn)，需要進一步優(yōu)化完善，為中國未來發(fā)展筑牢保障民生、穩(wěn)定社會的基石。

一、新時代社會救助存在的主要問題

盡管我國社會救助發(fā)展成效顯著，但與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和困難群眾日益增長的救助需求相比，還存在一些突出困難和問題。

第一，社會救助思想較消極。上世紀90年代，伴隨國企改革下崗潮，社會救助制度設(shè)計之初是為了“花錢買穩(wěn)定”，是維護市場經(jīng)濟改革大局穩(wěn)定的被動選擇，其初始出發(fā)點就是消極的。近幾年，受歐美高福利財政壓力的影響，體制內(nèi)的通行認識是，社會救助是花錢的，但錢要細細花，不能陷入西方的福利陷阱?？梢哉f，中國社會救助從頂層設(shè)計到基層實踐，一路走來，20多年的社會救助歷程一直缺少積極社會救助思想引領(lǐng)。究其根源，由于受到特定的制度環(huán)境影響，包括中國在內(nèi)的東亞國家和地區(qū)在社會政策取向上具有“生產(chǎn)主義體制”的特征，帶來了中國社會救助制度雙重疊加的弱勢地位：一方面，在總體公共政策中，社會政策與經(jīng)濟政策相比處于弱勢地位，社會政策僅僅被視為經(jīng)濟發(fā)展的“配套措施”；另一方面，在社會政策內(nèi)部，社會救助往往被視為資源消耗領(lǐng)域，和社會保險等與生產(chǎn)更直接相關(guān)的社會政策相比處于弱勢地位，也更容易受到忽視。

第二，救助目標指向較低?！渡鐣戎鷷盒修k法》規(guī)定我國社會救助的基本目標是堅持托底線、救急難，保障公民的基本生活。這種以貧困人口維持基本生存需求為立足點，僅考量貧困人口需要滿足的最低限度的消費支出，并以此作為救助依據(jù)的制度設(shè)計，實質(zhì)上屬于一種單維度的救助策略。這一目標取向反映了救助政策對“現(xiàn)時貧困”的短期關(guān)注，但缺乏對“未來脫貧”的長遠關(guān)切。雖然解決了救助對象的生存危機，使其生活得到最低限度的保障，但忽略了幫助救助對象改善生存環(huán)境和獲得社會發(fā)展權(quán)益的機會。社會救助目標的低度性必然催生較低的救助標準。以低保為例，當前平均低保標準僅占一般居民家庭人均可支配收入的28.2%。特別是與大病患者高額醫(yī)療費用相比，醫(yī)療救助的支出水平更低。單一臨時救助對象一般僅救助兩三千元，也是杯水車薪，解決不了家計陷入困頓的救助對象的根本問題。

第三，救助對象識別偏差較高。新時代社會救助的難點在于精準，如何消除對象識別偏差，精準定位需要救助的對象是首要問題。全球社會救助的實踐表明，完全無偏差的社會救助是難以實現(xiàn)的。當前，各地基層救助對象瞄定存在直觀化與簡單化傾向，以戶籍、收入和財產(chǎn)作為貧困測量工具而進行轉(zhuǎn)移支付的救助扶貧策略飽受詬病。人口流動性增強，就業(yè)多樣性明顯，家庭收入和財產(chǎn)多元化、隱性化突出，居民家庭經(jīng)濟狀況核對工作發(fā)展不平衡、標準不統(tǒng)一，信息共享不完整不及時，專業(yè)技術(shù)人才缺乏，如此種種原因的聚合，導致對申請對象的經(jīng)濟狀況核查難以做到準確、全面，各項社會救助制度也存在不同程度的貧困對象識別偏差。瞄準偏差的產(chǎn)生既有“制度設(shè)計”的原因，更有“制度執(zhí)行”等多維影響。

第四，救助功能的“泛政治化”。一方面，社會救助作為黨和政府溫暖的體現(xiàn)，在社會政策本身的原始功能之外，被更多賦予了政治意識形態(tài)的功能，背負了太多的政治色彩。另一方面，近年最低生活保障對象特別是農(nóng)村低保對象的大幅縮減，既有監(jiān)管從嚴的原因，也有背后政治正確的選擇：一是在扶貧攻堅戰(zhàn)略的推進過程中，地方官員出于年度脫貧指標這一剛性政治任務的需要，促使大量農(nóng)村低保戶被動脫貧脫保，將農(nóng)村低保覆蓋面硬性降低到2%至3%；二是面對近年地方的廉政追責行動，部分地方干部產(chǎn)生了“寧可少保，也別錯?！钡奶颖軗熕枷?，導致有些地方農(nóng)村低保對象數(shù)量出現(xiàn)大幅下降。綜觀近年社會救助制度對象的明顯下降態(tài)勢，確實可以看出我國社會救助制度已出現(xiàn)“內(nèi)卷化”的趨勢。具體表現(xiàn)為社會救助政策出臺越來越多，越來越精細漂亮，社會救助資源投入越來越多，但是社會救助反貧困的效率并沒有得到相應的提高。且由于應保未保對象相繼被剔除，困難群體的總體獲得感也未提高。

第五，救助政策執(zhí)行能力較弱。一是社會救助層級發(fā)展不平衡，突出表現(xiàn)為自上而下“倒三角”的組織機構(gòu)和人力配備、人員素質(zhì)、編制分配、經(jīng)費保障等方面的“強冠弱足”，以及基層救助的“責能倒掛”。目前，基層低保工作力量薄弱，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅配備一名民政工作人員，要面對數(shù)百上千低保對象，往往顧此失彼、窮于應付，只能依靠基層村或社區(qū)工作人員兼職從事社會救助工作。而且基層低保工作人員普遍文化水平不高，年齡偏大，有的甚至連電腦都不會操作，也缺乏低保相關(guān)政策培訓，專業(yè)服務水平總體較低。二是經(jīng)辦工作人員待遇低，工作隊伍穩(wěn)定性差。三是基層網(wǎng)絡(luò)平臺薄弱，工作設(shè)備和手段落后，工作經(jīng)費保障缺乏制度化的量化機制，導致低保政策在基層難以落實到位。

第六，救助服務短缺?，F(xiàn)行社會救助是一種消極的維持性保障，缺少積極性的服務介入。我國社會救助還停留在以物質(zhì)救助為主的消極保障階段，物質(zhì)救助又主要以現(xiàn)金給付等為主，低保對象社會服務嚴重不足。從更深層面分析，導致貧困的原因很可能是社會排斥、心理失衡、社會參與機會缺乏、權(quán)利匱乏、可行能力被剝奪、人力資本低下以及社會資本不足等非物質(zhì)性因素，救助對象最欠缺的不僅僅是錢等物質(zhì)保障，更缺乏的是擺脫貧困的手段、能力和機會，特別是社會服務，包括衣食住行的基本生活服務、文化娛樂服務與精神慰籍服務等日常生活所需要的綜合服務無法滿足。盡管隨著中國內(nèi)地社會工作隊伍的發(fā)展和志愿服務的進步，針對救助對象的服務也得到了一定的強化，但目前的服務尚不能夠滿足廣大低保對象的基本需要。

二、新時代社會救助的發(fā)展路徑

中共十九大提出“中國特色社會主義進入了新時代”，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在此大背景下，中國貧困形勢正在發(fā)生新的變化，社會救助體系面臨轉(zhuǎn)型升級的新挑戰(zhàn)：絕對貧困正在縮小，但相對貧困和支出型貧困等新問題逐漸凸顯；社會救助體系建設(shè)進入了轉(zhuǎn)型升級新階段，制度功能需要從偏重事后救助向事前預防轉(zhuǎn)變；覆蓋對象要從絕對貧困人群向相對貧困人群擴展；救助體系的完善要突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。新時代社會救助，必須根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，突出責任政府意識，走中國特色的社會救助發(fā)展之路。

第一，確立發(fā)展型社會救助思想。與發(fā)展型社會政策相契合，發(fā)展社會救助本身就是一項社會投資，具有發(fā)展型社會政策的特點和功能。一方面，作為社會保障體系的重要組成部分，社會救助為貧困群體提供基本生活保障，是國家通過配置財政資源進行宏觀調(diào)控，實現(xiàn)國民收入二次分配、縮小收入差距、矯正“市場失靈”的重要手段，在經(jīng)濟社會發(fā)展中起到重要的社會穩(wěn)定器作用。另一方面，社會救助將財政資金分配給困難群眾，可以直接轉(zhuǎn)化為消費，成為擴大內(nèi)需、拉動消費的重要手段。新常態(tài)下，發(fā)展社會救助使市場競爭的失敗者生活有保障，解除他們的后顧之憂，有利于鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進經(jīng)濟高質(zhì)量增長。構(gòu)建發(fā)展型社會救助，一是確定更加積極的社會救助政策目標，重視社會救助在貧困者人力資本建設(shè)和經(jīng)濟與社會發(fā)展中的積極作用，注重人力資本投資、社會資本投資和市場機會開發(fā)，將傳統(tǒng)的“再分配型社會救助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣顿Y型社會救助”。二是注重預防和減少致貧因素。在發(fā)展型社會政策視角下，社會救助調(diào)整側(cè)重點，由收入補償轉(zhuǎn)向著眼于消除或減少致貧因素。可通過開展健康知識講座、提供圍產(chǎn)期護理、開展殘疾預防等措施，發(fā)揮救助對象自身積極預防、應對貧困的主觀能動性。三是通過擴大人力資本投資，注重貧困家庭中的兒童和未成年人教育，發(fā)展就業(yè)培訓，增強救助對象擺脫貧困的能力，促使其自力更生解決貧困問題。四是引入就業(yè)激勵機制。對于約占1/3有勞動能力的低保對象，社會救助應充分激發(fā)這部分救助對象的就業(yè)積極性，通過就業(yè)提高其所在家庭的收入水平，從而擺脫貧困。

第二，加快救助系統(tǒng)的整合統(tǒng)籌，構(gòu)建梯度遞進的綜合救助格局。按照中國全面深化改革的戰(zhàn)略部署，社會救助制度需要適應新形勢，密切部門協(xié)作，明確職責任務，加強制度統(tǒng)籌，進一步轉(zhuǎn)型升級，向體系化方向發(fā)展。首先，推進制度建設(shè)的一體化。在社會救助制度建設(shè)的頂層設(shè)計上，要依法破解社會救助“碎片化”困局，按照整體規(guī)劃、全面推進的思路，綜合構(gòu)建包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助，以及社會力量參與在內(nèi)的社會救助制度體系，實現(xiàn)各項制度之間的有效銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，推進機制建設(shè)的體系化。健全完善困難群眾基本生活保障工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌各部門救助資源，形成民政一門受理、部門協(xié)同辦理、資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、信息互通共享的綜合救助格局。以全國社會救助部際聯(lián)席會議制度和地方政府建立的相應協(xié)調(diào)機制為依托，探索各種跨部門的協(xié)同協(xié)作形式，用體系化的機制強化救助制度的實施和規(guī)范管理，形成社會救助的合力。再次，推進社會救助體系與社會保險、社會福利等各項社會保障制度之間的銜接配套，形成梯次遞進的保障結(jié)構(gòu)，以滿足公民多元化的社會保障需求。

第三，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系。一方面，要大力發(fā)展農(nóng)村社會救助。農(nóng)村低保制度是農(nóng)村社會救助體系的基礎(chǔ)，要以健全農(nóng)村最低生活保障制度為重點，循序漸進提高農(nóng)村救助標準，加強農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)的有效銜接，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，提升救助水平。同時，進一步健全農(nóng)村醫(yī)療救助、教育救助等專項救助制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)村救助政策和救助資源的有效整合。要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的水平，逐步提高農(nóng)村救助標準，特別是醫(yī)療救助標準，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)救助標準的相互銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，要加強城鄉(xiāng)社會救助工作的協(xié)作。切實做好農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和困難群眾的救助工作，避免其到城市乞討，有效緩解城市流動人口救助工作壓力；加強城市對農(nóng)村的反哺，發(fā)展慈善救助，倡導城鄉(xiāng)居民之間的結(jié)對互助；建立城鄉(xiāng)救助對象的基本信息庫，逐步實現(xiàn)全國城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，建好開展城鄉(xiāng)救助協(xié)作的基礎(chǔ)性工程。

第四，創(chuàng)新救助技術(shù)，發(fā)展精準救助。就救助技術(shù)而言，主要表現(xiàn)在精準救助的測量上。加強貧困精準瞄準的指標化、科學化和數(shù)據(jù)化建設(shè)，構(gòu)建科學、合理且簡單易行的貧困測量指數(shù)十分重要。但在中國當前的具體救助中，實際操作的可行性并不大。這里面既有此類貧困測量方法的成本過高、技術(shù)過于復雜等因素，更主要的是基層人手不足，再科學的方法也無法施行。在城市，可堅持以核對信息系統(tǒng)為主，準家計調(diào)查和社區(qū)民主評議為輔。在農(nóng)村，可參考當?shù)剞r(nóng)民人均純收入或人均消費支出的百分比確定。可逐步以省為單位分區(qū)域制定相對統(tǒng)一的低保標準，促進區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?？蓞⒄盏捅藴实囊欢ū稊?shù)制定低收入家庭認定標準，將救助對象逐步向低保邊緣戶擴展。對于具體救助對象的甄別核算，在農(nóng)村可根據(jù)基層社會救助人手少、技術(shù)條件差的實情，采用“民主評窮+家計抽查”相結(jié)合的方法。所謂民主評窮就是由村居委會組織村民代表民主評選救助對象。民主評窮方法借鑒了參與式貧富排序方法，民主評窮可以動員基層村社力量，有利于及時就地確定救助對象。但考慮到中國農(nóng)村宗族勢力、人情關(guān)系和村社干部的操作適當?shù)葐栴}，對于民主評窮的結(jié)果可以采用準家計調(diào)查方法予以抽查矯正。與家計調(diào)查相比，準家計調(diào)查的成本低廉、方法簡單、易于理解和操作，比較省時省力。在補差測算上，可以對現(xiàn)有的分檔給付方式予以精細化測算，并適度考慮救助家庭中老年人、未成年人與殘疾人等家庭成員的情況，分門別類給予一定的計算權(quán)重，將待遇水平與救助家庭實際困難掛鉤。

第五，發(fā)展救助服務，逐步建立覆蓋基層的社會救助服務網(wǎng)絡(luò)。一是大力建設(shè)專業(yè)化的社會救助服務隊伍。可在城鄉(xiāng)基層社區(qū)設(shè)置社會救助服務崗位，由社會工作者應聘上崗，政府按崗位需要購買服務。同時，應大力培育基層社會救助工作骨干，逐步建立持證上崗制度，切實提高基層社會救助工作者的素質(zhì)和工作能力。二是建立延伸到基層的全國性社會救助信息服務網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展智慧救助服務。以民政部門的居民家庭經(jīng)濟狀況核對機制為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一全國的貧困人口動態(tài)數(shù)據(jù)庫、救助對象識別機制和多層次救助對象認定體系，以基本生活、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、急難等救助為重點，根據(jù)對象的困難類型有針對性地提供類別化和個性化救助，形成分層次、分類別的社會救助服務。三是建立政府購買社會救助服務機制。將社會救助中的事務性、服務性工作委托給市場力量承擔，運用市場機制配置服務資源，提高服務效率和群眾滿意度。同時，引入社會力量參與救助服務。鼓勵、引導社會組織通過公開募捐、設(shè)立救助項目、創(chuàng)辦服務機構(gòu)、提供志愿服務等方式，為救助對象提供幫扶服務，著力解決基層救助服務能力薄弱問題，幫助社會救助對象改善生活、融入社會。充分發(fā)揮專業(yè)社會工作者和志愿者在社會救助中的作用，為救助對象提供能力提升、心理疏導等專業(yè)服務，形成更加科學的社會救助服務供給體系。

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