農村“三塊地”抵押：政策與實施

◎王瑞民 劉守英

長期以來，由于缺乏有效的抵押品，農戶的融資需求一直得不到滿足。以農村三塊地（承包地、宅基地與農村集體經營性建設用地）進行抵押擔保，尚存在較大爭議，不少學者認為此舉會導致農民大量失地。農村“三塊地”抵押、擔保，牽一發而動全身，既需要頂層設計，更需要通過有效的試點發現問題并及時修正。

為了解中國農村“三塊地”抵押政策進展與地方實施情況，我們對中共十八屆三中全會以來的相關政策文件進行了系統梳理，先后赴云南文山（承包經營權、宅基地）、浙江德清（集體建設用地）進行了調研。

一、政策進展

中共十八屆三中全會提出，要賦予農民更多財產權利。首先，將土地的承包權與經營權進行政策上的分離，允許經營權單獨進行抵押；其次，保障農民對宅基地的用益物權，提出在試點基礎上審慎穩妥推進農民住房財產權的抵押；更重要的是，首次確立“同地同權”理念，允許集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制的前提下，與國有土地一樣平等進入市場。

隨后，2014年中央一號文件進一步提出，盡快制定試點方案，并推動相關法律法規的修改。2015年2月，全國人大常務委員會通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》。2015年3月，國土資源部在全國選取15個市（縣），開展農村集體經營性建設用地入市試點工作。2015年8月，國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，提出在依法有序、自愿自主、穩妥推進及風險可控的基本原則下開展“兩權”抵押試點。2015年11月，中央印發《深化農村改革綜合性實施方案》。2016年3月，央行聯合財政部、農業部等多部委印發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，并在全國選取了278個試點地區。2016年6月初，中國銀監會、國土資源部聯合印發了《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》。至此，中國農村“三塊地”的抵押試點均有了正式的指導文件。2017年10月31日，經全國人大常委會決定，將“三塊地”改革試點期限延長一年。

二、實施與問題

1.承包經營權抵押進展與問題

承包經營權是農村土地制度最基礎的制度安排。隨著農村人口與勞動力非農化加快，承包權與經營權發生事實上的分離。2014年，農地流轉的總面積已占家庭承包經營耕地面積的30.32%。《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》規定，通過家庭承包方式依法取得土地承包經營權，和通過合法流轉方式獲得承包土地的經營權的農戶及農業經營主體都可以經營權申請抵押貸款。

云南省文山州2013年就在確權基礎上推行土地承包經營權抵押，并制定了相關細則。首先，用于抵押的承包土地不能存在權屬爭議；其次，土地承包經營權抵押期限不得超過承包期內剩余期限，流轉土地承包經營權抵押期限不得超過流轉期限，轉出土地的農戶不得將已流轉的承包經營權用于抵押。

針對承包經營權抵押融資風險問題，文山州設立了州、縣（市）抵押融資風險補償專項資金，由政府全額補貼利息，并承擔80%的本金風險。與此同時，文山州積極推進信用村建設，對農戶進行信用評級建檔。為防范風險，金融機構內部也在開展農戶信用評級工作。

對于資金需求方的農戶，土地抵押提供了有效的融資工具。2013年底，土地承包經營權抵押的貸款余額只有114萬元，2015年底已經達到46879萬元，兩年間增長400多倍。

調研了解，農戶視承包地為最重要的財產之一，并不會輕易拿去抵押貸款。在申請抵押貸款時，農戶一般會充分評估自身的還款能力，不會因此而惡意騙貸。由于申請貸款的農戶需要將農村土地承包權證書、土地承包合同書、農房所有權證和宅基地使用權證等相關權屬證書提交給信用社，而這些權證在農民的經濟生活中各有各的用途。因此，愿意將經營權抵押實際上向銀行傳遞了愿意且能夠還款的積極信號。即，承包地抵押可將有貸款意愿與還款能力的農戶識別出來，同時對貸款農戶按時還款也形成了有效的約束。

對于貸款方的信用社，承包經營權抵押貸款要優于信用貸款，承包經營權抵押使其更加愿意向農民貸款。調研了解，信用社認為農民沒有固定的工資收入，信用貸款的風險較大。但辦理承包土地的經營權抵押貸款，信用社到現場對抵押物進行評估，以土地流轉租金、經營期限、農作物收益、農房價值等為依據確定抵押物的價值，并以抵押物價值的一定比例確定貸款數額。土地抵押使得信用社對農戶的還款能力和潛在的風險有更好的掌控能力。信用評級與土地抵押相結合，可以有效地降低貸款的風險，權證起到了兜底的作用。萬一出現風險，政府設立的土地抵押貸款風險補償專項基金將承擔80%的本金風險，信用社僅需要承擔20%的本金損失。

從文山州的實踐來看，承包經營權抵押取得了積極的進展，同時也還存在價值評估與法律制約等問題需要解決。

首先是抵押物的價值評估問題。承包土地的經營權抵押，其價值評估的依據主要是經營權的收益，即農業生產經營的直接收益與國家農業補貼之和。專業合作社和農戶反映，土地承包經營權評估價值很低，評估的主要是作物的價值，獲得的貸款也只有評估價值的50%左右。因為農業生產同標準化的工業生產不同，面臨自然風險、政策風險與市場風險，作物價值波動較大。尤其是對于通過家庭承包獲得的原始經營權而言，面積不大、地塊分散，不同地塊所種作物也不同，收益有限但評估成本較高。

其次，承包地抵押存在法律制約。試點中，雖允許承包地的經營權進行抵押，但經營權實際上是承包權的子權利，在母權利無法抵押的情況下允許子權利抵押，不僅與現有法律法規沖突，更為嚴重的是，在發生風險的時候，銀行方面難以將抵押物變現以真正實現債權。承包經營權的資產價值并沒有得到體現，實際操作中信用社更多的是考慮土地的收益權。如前所述，低收益與高評估成本成為制約經營權抵押的重要因素。

2.住房財產權抵押進展與問題

住房財產權包括農民住房所有權與所占宅基地使用權。截至2013年底，全國農村宅基地面積為1.7億畝，占農村集體建設用地的54%。農民對宅基地的使用權是基于集體成員權而無償取得的。從法律法規來看，只能居住，而不能轉讓、抵押、收益。與此同時，宅基地使用權也是受到管制的權利，即每個農戶只允許有一處。而農村房屋一直為農民私有，農民對房屋的買賣、租賃、抵押、轉讓等享有充分的權利。但由于對農房所占的宅基地賦權不充分，加上住房與其下的宅基地不可分割，影響了住房所有權權能的實現。本輪試點突破了既有法律限制，允許宅基地使用權進行抵押，但必須與住房所有權一并抵押。

文山州在對宅基地和農房確權頒證的基礎上開展住房財產權抵押。農村居民房屋所有權登記，按“先地后房”的程序實施。即，只要確定了宅基地的使用權，且房屋取得合法、產權清晰無爭議，即可按相關規定辦理房屋所有權登記。農村居民房屋所有權和宅基地使用權的抵押須經本人所在農村集體經濟組織同意。沒有房產的宅基地使用權不得單獨抵押。在抵押物價值評估方面，農村居民房屋及宅基地價值在30萬元（含）以下的，可不需進行評估，由抵押雙方協商確定其價值；價值在30萬元以上的，須進行房地產價值評估。與承包土地的經營權抵押相比，住房財產權抵押貸款數量更為可觀，2013年底貸款余額即達到30496萬元，2015年底高達206458萬元。

調研了解，農民住房財產權抵押主要存在以下兩個問題。首先，仍然是價值評估問題。文山州的農房多處邊遠地區，價值低，但評估成本高、處置難。如，廣南縣那灑鎮符合確權頒證的5072戶農房，均為1987年以前建成的土木結構房屋，價值極低，難以抵押。目前，文山還沒有完善的農村宅基地和農房收儲管理中心，缺乏相應的管理機構與權屬評估機構，保險公司亦未開展相關保險業務。其次，抵押條件中要求除了所抵押的農房外，還有其他穩定住所。這與“一戶一宅”的政策是有所矛盾的。設置這一前提的政策初衷，是為避免貸款不能償還后農民流離失所，但農房及宅基地的確權頒證是按照“一戶一宅”的原則進行的。最后符合抵押貸款條件的只有兩類人：一是在城鎮購買了商品房的，二是違反一戶一宅規定，建有多處農房的農戶。普通農戶反而難以通過住房財產權抵押獲得貸款。在抵押實踐中，我們發現有不少是外出打工農戶掙錢后翻建新房，雖然新房子尚未建起來，仍可以農房所有權與所占宅基地的使用權進行抵押，此時信用社等金融機構更多考慮的是農戶的第一還款來源，本質上更接近信用貸款。

3.集體經營性建設用地抵押進展

對于集體經營性建設用地抵押，試點辦法規定，以出讓、租賃、作價出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農村集體經營性建設用地使用權都可以辦理抵押貸款。農村集體經營性建設用地使用權抵押的，地上的建筑物應一并抵押。

浙江省德清縣是全國33個農村土地制度改革試點縣（市、區）之一。2015年8月完成了全國首宗集體經營性建設用地入市。截至2015年底，共入市41宗。其中，工業用途33宗，商服用途8宗。

集體經營性建設用地入市后，可以與國有土地一樣同權同價、同等抵押。抵押人既可以是個人，也可以是企業。為規范集體經營性建設用地使用權的抵押試點，德清縣專門出臺了《關于鼓勵金融機構開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款的指導意見》，將集體土地抵押貸款視同中小微企業貸款，納入到對金融機構的年度考核。

2015年9月，獲得首宗入市集體經營性建設用地使用權的莫干山醉清風酒店，以4040.88平方米的集體經營性建設用地使用權抵押，獲得了307萬元貸款。需要說明的是，醉清風酒店的抵押貸款具有一定的試探性質，不久便還款。其主要是想試一試，看集體經營性建設用地使用權是否真的可以抵押。

截至2016年4月底，德清縣集體經營性建設用地使用權抵押共13宗，抵押總面積99188.45平方米，抵押總金額3863萬元。從所抵押土地的用途來看，僅第一宗為商服用途（住宿餐飲），其余12宗均為工業用途。有5宗土地的抵押人為個人，8宗為公司。德清農行與農商銀行為開展集體土地抵押貸款的主要金融機構，分別辦理4宗、5宗抵押貸款。

從調研情況來看，集體經營性建設用地使用權抵押，一般最多可以獲得入市成交價60%左右的授信。作為抵押權人的銀行，最關心的是抵押物的變現能力，即當抵押人不能還款時，用以抵押的集體經營性建設用地使用權是否可以順利變現。與此同時，銀行也關注貸款人的第一還款來源，在發放土地抵押貸款時，仍會詳細考察其經營能力與業績，畢竟處置抵押物是無法正常還款時才會進行的手段。

與承包地的經營權及住房財產權相比，集體經營性建設用地抵押貸款更加容易。一是集體經營性建設用地本身價值較高，一畝平均18萬元，遠高于承包地經營權的抵押價值，由于有入市價格作為參考，評估成本低；二是變現能力強，一旦出現問題，銀行的債權更容易實現。

三、延伸探討

從試點情況來看，農村“三塊地”抵押對于完善農村土地與住房財產權利，提高農戶與農村小微企業金融可得性具有重要意義。目前，尚有幾個重要問題需要進一步明確。

首先，農村信貸需求得不到滿足，是否僅僅是因為抵押物不足？根據融資需求的不同，可將農戶分為生計型的小規模農戶和適度規模農戶。生計型的小農戶在數量上占有絕對比例，一般擁有土地承包經營權，這類型的農戶金融需求額度比較小、對金融機構來講信貸成本比較高。實地調研了解，這類農戶的金融需求不能得到滿足的原因，不完全是因為缺乏抵押物造成的，而是因為制度化成本過高。因為，對銀行來說，這類小規模農戶的金融需求一般是生活性的、即時性的金融需求，額度小，還貸受經濟狀況影響較大，為了發放一筆貸款，銀行同樣需要對農戶進行信用評級和信用甄別，因此具有金融風險高、制度成本高的特點。

為此，對于小規模農戶的金融需求，需要解決的問題應該是如何降低金融機構的交易成本、解決貸款風險。這就需要政府或金融機構來提供信用體系建設的公共品，來提高金融機構對小農信用信息的可獲得性，降低金融機構為小農提供金融服務的風險性，方便金融機構對小農的貸款發放。信用公共品包括農戶的信用評級、農戶資產信息大數據及農民信用體系的建設等。

針對種植經濟作物的專業農戶的金融貸款需求，銀行一般是靠對經濟作物的收益評估為基礎給農戶發放貸款，這種方式面臨的問題是貸款時限太短，影響這類主體對土地、大型機械、灌溉設施等中長期投資的積極性。目前試點地區面對的問題是：農民承包土地的經營權流轉給適度規模經營的主體以后，新的經營主體也只能用土地的經營權和收益權做擔保抵押，擔保的額度、抵押的價值十分有限，權屬也不穩定，并且土地發包方與承包方之間一旦出現風險也很容易產生爭議。而銀行對具有土地經營權的新型經營主體的放貸是以一定期限的收益權為基礎進行評估，因此面臨很大的風險，同時評估難度也比較大，土地經營者獲得的貸款額度也很有限，影響大規模經營主體的投資積極性和生產投入，這將與政策的預期產生很大差距。

其次，我國農村實行“一戶一宅”的制度，如果以農房作為抵押物，當投資出現風險的時候，在理論上和法理上銀行可以收回農戶的房屋，可現實情況是因為農民只有一處宅基地或一處房屋，銀行如果把房屋收走，農民就無處棲身，這就成了一個社會問題。因此，我們在基層調研看到的情況是，盡管各地名義上是以房屋和宅基地作為抵押物進行抵押貸款，但事實上還是以農戶的信用為基礎的。

再次，集體經營性建設用地抵押相對承包地的經營權和農村住房財產權容易一些，但集體經營性建設用地地塊小而分散，難以整合，難以與工業園區的國有土地競爭，抵押價值低與評估成本高的問題仍然存在。盡管如此，對于缺乏有效抵押品的小微企業而言，這仍然增加了一種抵押貸款的渠道。農村的小微企業，由于規模較小，一般難以進駐工業園區并享受政府的相關優惠政策，尤其是金融扶持政策。農村集體經營性建設用地入市后，拿地的小微企業不僅獲得了土地的穩定使用權，可以放心投資，同時可以集體土地的使用權進行抵押貸款，一定程度上緩解了其融資難問題。