打造良好營商環境的關鍵節點：深化行政審批制度改革

摘 要：行政審批制度改革是打造良好營商環境的重要抓手，其主要致力于通過簡政放權來提升市場和社會活力。本文從企業最關心的問題入手，對新一輪行政審批制度改革的重大探索進行梳理和分析后認為，從強化整體改革思維、持續不斷減量提速、優化流程并倡導技術與組織的雙重變革等方面進行有針對性的改革，是當前各級政府打造良好營商環境應做出的共同選擇。而進一步轉變思維方式，系統推進“放管服”改革并鞏固其成果，為企業發展創造優質的政務環境，則應成為下一步改革的重點。

關 鍵 詞：行政審批制度改革；打造良好營商環境；政務環境；“放管服”

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）10-0001-07

收稿日期：2018-07-12

作者簡介：萬玲（1980—），女，湖北公安人，中共廣州市委黨校副教授，研究方向為地方治理與公共政策。

基金項目：本文系2017年廣東省“十三五”規劃學科共建項目“放管服背景下廣州市進一步深化行政審批服務的對策研究”的階段性成果，項目編號：GD17XGL41。

近年來，隨著全球化進程的加快和我國經濟結構的不斷調整，我國對營商環境的關注開始不斷升溫。所謂營商環境，是指伴隨企業活動整個過程（包括從開辦、營運到結束的各環節）的各種周圍境況和條件的總和，它是一項涉及經濟社會改革和對外開放眾多領域的系統工程。據世界銀行發布的《2018年全球營商環境報告》顯示，在全球190個經濟體中，我國的營商環境目前排在第78位，與排在前十位的國家相比仍存在較大差距。2017年7月17日，習近平總書記在主持召開中央財經領導小組第十六次會議時特別強調，北京、上海、廣州、深圳等特大城市要率先加大營商環境改革力度。[1]因此，如何打造良好營商環境，成為了當下各級政府工作當中一項非常緊迫的議題。我國“十三五”規劃綱要明確指出，要打造優良的營商環境應著眼四個方面的內容，具體包括“營造公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、公正透明的法律政策環境和開放包容的人文環境”。因此，行政審批制度改革是打造良好營商環境的一項重要任務。

一、行政審批制度改革是打造良好營商環境的重要突破口

行政審批制度始于計劃經濟年代，其作為一種管理和維護經濟社會秩序的手段和方式發揮了重要作用。但是，隨著社會的不斷發展尤其是改革開放的深入以及市場經濟的建立，傳統的審批思維、審批制度、審批手段和審批方式與經濟社會發展越來越不適應。2001年，國務院正式啟動的行政審批制度改革的初衷就是政府行政方式要為適應經濟社會發展要求而進行一場變革。所以，有人認為：“行政審批制度改革，就其本質層面而言，就是對行政權力與市場或社會機制作用的重新界定。”[2]其實質就是解放和發展生產力。可見，行政審批制度改革的實質意義與打造良好營商環境的目標要求相一致，也是打造良好營商環境的題中應有之義。

如前所述，打造良好營商環境固然需要諸多要素支撐，但行政審批制度改革無疑是一個重要的抓手。世界銀行高級副行長兼首席經濟學家考什克·巴蘇曾經說過：“一個經濟體的成敗往往取決于多種變數，其中最容易被忽視的則是那些方便企業和營商的具體細節。我指的是那些決定開辦企業的難易度、執行合同的速度與效率、貿易所需要的文件等等的程序與法規。”[3]他這里所說的程序與法規在很大程度上指的就是行政審批的程序和規則。所以，為了更好地對各國營商環境進行比較，世界銀行選取了企業活動整個過程中的十個關鍵要素作為觀察指標（見下表），其目的就是用這些指標來反映企業經營過程中的每個相關環節與政府互動時所需的時間和成本，由此來衡量政府規制是如何對商業活動產生促進或阻礙作用的。結果顯示，在我國開辦一個企業，至少需要履行9個程序，28.9天，而開辦企業便利度排名第一的新西蘭，開辦企業只需1個程序，0.5天。在全球190個經濟體中，我國在開辦企業和辦理施工許可證這兩項上所花費的審批程序、時間和成本都要遠遠高于其他國家，排名分別為127和177位。[4]可見，我國仍然是全球創業行政審批程序最繁冗、效率最低的經濟體之一。這也是影響中國整體營商環境排名的重要原因。

全球營商環境報告評比指標

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正是因為這個原因，當前，我國許多城市在打造良好營商環境的過程中都把行政審批制度改革作為重要的抓手和突破口。如深圳市率先提出“時間就是金錢，效率就是生命”，著力打造高效便利的營商環境。其主要做法是：通過優化業務流程，簡化審批程序，促成審批業務的無縫銜接，提升審批效率，為企業發展創造條件。天津市濱海新區則以投資便利、監管高效等為核心和方向，探索有效的政策措施，打造良好營商環境，如通過成立行政審批局和綜合執法局，加快推動政府職能轉變，促進政務服務便利化，取得了良好效果。2015年，在《廣州市建設市場化法治化國際化營商環境三年行動方案》中，廣州市對如何打造良好營商環境作出了總體部署，其中，建設法治高效的政務環境成為首要任務。

二、為打造良好營商環境所進行的行政審批制度改革實踐

近年來，在打造良好營商環境目標指引下，政府從企業最關心的問題入手，在行政審批制度改革過程中開展了許多有針對性的探索，取得了較好的成效。具體表現如下：

（一）以減量為核心，持續加大簡政放權力度，不斷為企業松綁減負

李克強總理多次強調，只有把束縛老百姓手腳的繩索都解開了，才能真正發揮13億人的聰明才智和創造力。[5]因此，簡政放權一直是我國行政審批制度改革的核心議題。自2001年國務院成立行政審批改革領導工作小組至今，國務院分七批共取消和調整行政審批項目2630項，占原有總數的70%多。[6]據相關數據顯示，截至2016年底，2013年以來國務院分九批審議通過取消和下放的國務院部門行政審批事項共618項，其中，取消491項、下放127項，徹底終結了“非行政許可審批”。與此同時，各地在承接上級下放權限的同時，也積極推進本層級的“放管服”改革，多數省份行政審批事項減少50%左右，有的甚至減少了70%。政府對經濟和社會領域的整體干涉正在逐步減少，對企業內部行為則不再干預，政府與市場、政府與社會的邊界正在逐步厘清，“管理就是審批”的觀念已成為歷史。這既反映了我國行政審批正在不斷走向規范化和法治化，也反映了通過減政放權為市場和社會讓渡出了前所未有的發展空間。

（二）以提升審批速度為目標，積極探索重點領域的集中審批和流程再造

黨的十八大以來，各地政府紛紛采取相對集中的審批模式和創新審批流程來提升審批速度。從早期的“兩集中、兩到位”“三集中、三到位”（即部門行政審批職能向一個科室集中、承擔審批職能的科室向行政審批服務中心集中、行政審批事項向電子政務平臺集中，切實做到審批事項進駐落實到位、授權到位、電子監察到位）等行政審批標準化建設，到現在的一個窗口受理（一個窗口收件、一個窗口出件），無不實現了審批層次和審批環節的大幅精簡，極大地提升了行政相對人的辦事效率。2016年，廣州開發區開始進行企業投資項目相對集中行政許可的探索，將涉及企業投資建設全鏈條的行政審批事項納入“集中清單 ”，通過全流程統籌，打破部門條塊劃分模式，實現了部分事項跨階段辦理。同時探索的信任審批、為企業提供“私人訂制”服務等，獲得了轄區內企業的一致好評。2017年，浙江省推出的“最多跑一次”的行政審批制度改革，是政府為適應群眾和企業對政務服務需求所做的一次積極探索。通過這一系列行政審批制度改革，在很大程度上為企業“松了綁”、為群眾“解了絆”、為市場“騰了位”，也為廉政“強了身”，極大地激發了市場活力和社會創造力。

（三）以“互聯網+”為手段，大力推進技術與組織的雙重變革

一方面，在《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》及國務院辦公廳印發的《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》的指引下，各地紛紛在原有政務服務平臺的基礎上，進行組織重塑和更新，以“互聯網+”為供給方式，以多渠道通辦為特點，以大數據云平臺為技術支撐的第四代政務中心日漸興起，如廣州市琶洲政務客廳就是第四代政務中心的典型。其通過采取線上一網式辦理和線下一窗式辦結的政務服務模式，變“群眾跑腿”為“信息跑路”，變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，變“被動服務”為“主動服務”，不斷提升政務服務水平和群眾滿意度，獲得了區域內企業的一致好評。另一方面，隨著改革的日漸深入，2008年，成都市武侯區首創“行政審批局”模式，隨后，這種新的組織形態在許多城市開始實施。其中，尤以2014年5月天津市濱海新區成立的行政審批局最為典型。天津市濱海新區將發改委等18個部門109顆印章管理的216項審批職責全部劃轉到新成立的行政審批局，通過“一顆印章管審批”，實現了審管分離，杜絕了“以審代管”“重審輕管”現象的發生。

三、行政審批制度改革在打造良好營商環境過程中面臨的困境

（一）碎片化的改革思維影響整體效率

從總體上看，新一輪行政審批制度改革雖然以放管服即簡政放權、放管結合、優化服務三位一體改革思路為指引，力求實現審批——監管——服務的協同創新，但由于新一輪行政審批制度改革時間不長，思路也只是初步體現效果，因此，真正從根本上取得成效，還需要時間。原因就在于：首先，長期以來，各自為政的部門式行政審批方式對行政審批效率的鉗制。各個部門之間各有標準，各有流程，“審批互為前置”，甚至同一部門之間也互不統一，這種現象無疑為行政審批權的整合和行政審批信息共享以及行政審批效率的提升造成了極大的阻礙。如2013年廣州市為回應項目審批流程“萬里長征圖”，將“萬里長征圖”所列799個審批工作日縮短為整個審批流程的時限總共為37個工作日。如果再加上審批前期工作、專家咨詢、技術評審、公示、公告等時間，總共不超過145個工作日，其中，所面臨的最大的障礙就是來自部門間的挑戰。因此，只有打破部門壁壘，變過去的單打獨斗為部門協同，才能真正解決行政審批中的深層問題。其次，依然采取單兵突進的改革方式，什么問題突出就解決什么問題，特別是不少地方仍以“減”字當頭，專注在數字變化上下功夫、做文章，“重審批、輕監管；重管制、輕服務；重下放，輕銜接”等現象仍然存在。

（二）審批周期長的問題沒有從根本上得到解決

取消和下放一批行政審批項目一直是以簡政放權為核心的行政審批制度改革的重中之重，從2013年至2017年間的國務院常務會議都是將簡政放權作為“先手棋”，但行政審批項目依然過多。如經過前六輪清理之后，中央級的審批項目還有一千多項，地方級的則接近兩萬項，數字仍蔚為大觀。[7]新一輪的行政審批制度改革啟動了相對集中行政許可權試點，為了適應新的改革要求，近年來，雖然各地在提高審批效率尤其是簡化建設投資項目審批方面下了不少功夫，特別是如上所述，廣州市將建設項目審批時間縮短至了37天，但這只是限于政府內部，還有更多的流程則需要在政府以外的事業單位或社會中介組織完成，事實上，建設投資項目審批只是由“萬里長征”變成了“千里長征”甚或“百里長征”，其審批周期長仍然是個“老大難”問題。

（三）事中事后監管體系還有待進一步完善

新一輪行政審批制度改革雖然在一定程度上實現了市場主體的“寬進”，但政府“嚴管”卻似乎并不如人意。由于事中事后監管的缺失，在某些行業和領域，仍存在管理失控和運營失序的狀況。[8]如天津、銀川、邯鄲等城市都紛紛通過成立行政審批服務局這一新的組織模式來實現審批與監管的分離，這無疑對職能部門履行更加專業的監管職能提出了更高的要求。但是，從目前運作的情況來看，由于審批權和審批流程的復雜性，很難將審批與監管進行徹底的剝離，對審批部門與監管部門的職責、權限也難以進行精準設定，因此，改革實效與改革初衷之間還存在一定的距離。再加上一些新興業態，如共享單車和滴滴打車等行業的興起，也為政府監管提出了新的挑戰。因此，政府如何創新監管方式，探索適度審慎而又有效的監管，確實也是一個難題。

（四）“互聯網+政務服務”改革的內涵還有待進一步拓展

近年來，國務院陸續出臺了多份關于推進“互聯網+政務服務”改革的政策性文件，各地也紛紛依托現代化信息技術，積極探索“互聯網+政務服務”改革，推動政務服務的虛擬大廳與物理大廳的有機結合，并取得了明顯的成效。如廣州市琶洲打造的有溫度的政務客廳，就是通過網絡平臺為公眾和企業提供二十四小時不間斷的服務。廣州開發區還首創二維碼墻，將與企業辦事密切相關的事項分門別類在墻上展示出來，公眾根據需要辦理的事項掃描相應的二維碼，即可了解相關情況，按照指引辦理業務；同時，二維碼還能讓線下大廳提供的辦事指南與開發區網上辦事大廳實時連接，既保證了信息的準確性，也極大地方便了企業和公眾。通過互聯網手段的運用，使無紙化審批、零見面審批等行政審批方式逐步成為可能。盡管行政審批體制改革取得了一定成績，但從總體上看，行政審批服務信息化的運用程度仍然不高，還難以滿足公眾和企業對政務服務日益增長的多樣化期望和需求。主要表現為：網上辦理的事項仍然較少，僅限于一般的便民事項；網上服務能力偏低，很多事項還是需要到現場辦理。而且，由于存在信息壁壘，政府間信息的互聯互通還遠未實現，也嚴重影響了行政審批制度改革的實效。

四、通過深化行政審批制度改革來打造良好營商環境的相關建議

（一）強化行政審批制度改革的整體協作意識

無論是中央還是地方各級政府職能部門，都應該把整體協作思維貫穿到行政審批制度改革的整個過程當中。整體協作思維是在全球化、多元化、信息化和網絡化時代形成的一種新的政府治理理念，其旨在通過協調、整合等手段促進公共服務主體之間的協同合作，在廣泛應用信息和網絡技術的基礎上，建立起跨組織、跨部門、跨機構的治理結構，最大可能地避免職能交叉或利益沖突。[9]行政審批制度改革不是一個單位、一個部門或是某個程序和某個環節的事情，而是一項涉及上下銜接、前后相續的系統性工程，任何一方面的突進都會影響改革的整體成效。因此，改革的實踐既不能簡單地以取消審批事項的數量為衡量依據，也不能把行政審批制度改革與其他領域的改革人為割裂開來，[10]必須統籌推進、一體謀劃。這就要求應進一步把握行政審批制度改革的全面性、系統性和協調性，在加快推進行政審批制度改革頂層設計的基礎上，實現區域之間、層級之間、部門之間以及公私之間更廣泛和深度的合作，使得提供無縫隙的審批服務成為可能。

（二）進一步優化審批流程，簡化審批程序

審批程序繁瑣、審批周期過長是影響企業投資動力和營商環境的重要因素，因此，行政審批制度改革，應著眼于企業投資項目，堅持以企業需求為導向，最大限度地減少對生產經營活動的許可，在相對集中行政許可權試點改革的基礎上，加大力度推進企業投資項目審批流程改革。一方面，在企業投資、生產、經營等審批事項上，應對相關行政審批機構的職權進行合理劃分，適度整合或整體取消、下放；另一方面，進一步發揮行政審批局的組織優勢和“互聯網+”的技術優勢，對跨部門、跨領域的全鏈條審批事項實現統籌設計和再造。如銀川市在2015年設立行政審批服務局后，就將工商、質監、食藥監等各個行政部門的行政審批事項全部歸集起來，借助大數據、云計算、物聯網等新技術打破部門壁壘，實現審批流程再造與優化，從“一站式審批”到“網上審批”，再到“審批改備案”，徹底改變了傳統審批模式，讓企業和公眾切實感受到便捷的政務服務。此外，實現中介服務清單管理，規范中介服務行為，堅決杜絕“上面瘦身、下面增肥”的現象，通過對政府以外的延伸機構和事項進行監督管理，切實提升行政審批制度改革的整體實效。

（三）創新監管方式，完善監管體系

黨的十九大報告明確指出，要創新監管方式，提升政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。營商環境建設的核心就是政府和社會對企業創辦與企業運營實行監管的制度設計和實施。[11]事實上，在國際營商環境中名列前茅的恰恰不是那些放棄監管的經濟體。可見，隨著簡政放權的不斷深化，創新監管方式已成為新一輪行政審批制度改革的重中之重。為此，應消除“誰審批誰監管”的認識誤區，加快構建“企業自治、行業自律、社會監督、政府監管”的綜合監管體系，逐步建立橫向到邊、縱向到底的監管網絡和科學有效的監管機制。同時，積極打造企業信用監管平臺，探索對新產業新業態新模式審慎監管方式，切實提高事中事后監管的專業性、針對性和有效性，以促進經濟社會持續健康發展。

（四）實現網上辦事大廳與實體大廳的深度融合

隨著互聯網等技術手段的廣泛應用，行政審批服務的內涵和空間將會得到極大的拓展和延伸，如何實現虛擬大廳與實體大廳的深度融合無疑是一個新的難題。為此，應針對當前虛擬平臺的短板，一方面，進一步打通數據壁壘，整合部門信息，建立統一的大數據平臺，實現部門間數據的交互共享和線上線下的無縫銜接，讓公眾和企業少跑腿、好辦事、不添堵；另一方面，進一步強化用戶思維，優化用戶體驗，通過更新技術手段不斷拓展網上審批項目的范圍，暢通網上服務渠道，提升政務服務的智慧化水平。此外，要進一步創新實體大廳的服務手段和方式，如積極探索并逐步推行信任審批、提供代辦服務和“私人訂制”服務等，實現實體大廳政務服務的精細化和品質化，真正構建以行政相對人為中心的服務型政府。

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[5]李克強為何連續5年把簡政放權作為“當頭炮”？[EB/OL].http：//politics. people.com.cn/n1/2017/0104/c1001-28999289.html.

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[9]孫迎春.現代政府治理新趨勢：整體政府跨界協同治理[J].中國發展觀察，2014，（09）.

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[11]董小麟.營商環境關注的是如何進行“聰明的監管”[N].南方日報，2014-06-03.

（責任編輯：牟春野）

Approval System to Build a Good Business Environment：

Deepening the Reform of Administrative Examination

Wan Ling

Abstract：The reform of the administrative examination and approval system focuses on the adjustment of the relationship between the government and the market and society.It is an important grasp to create a good business environment by simplifying government and decentralizing power to enhance the market and social vitality.Taking the reform of the administrative examination and approval system as the breakthrough point，this paper combs and analyzes the major exploration of the new round of the reform of the administrative examination and approval system，and holds that starting from the problems that enterprises are most concerned about，through strengthening the overall reform thinking，continuously reducing and accelerating the speed，optimizing the process and advocating the dual transformation of technology and organization are the common choices made by governments at all levels to create a good business environment.How to further transform thinking，systematically promote the reform of the release uniform and consolidate the reform results，and create a high-quality government environment for the development of enterprises should be the focus of the next reform.

Key words：the reform of administrative examination and approval system；to build a good business environment；government environment；“streamlining administration，delegating power，integrating control and optimizing service”