完善環境行政公益訴訟制度之探究

摘 要：環境行政公益訴訟是時代發展的產物。法律賦予檢察機關提起環境行政公益訴訟的原告資格不論是理論上還是實踐中都有其合理性，在正當當事人理論的內涵不斷發展，“私權制約”暴露出的弊端越來越明顯的當下，檢察機關憑借其自身的訴訟優勢，充分發揮其法律監督作用，在為期兩年的試點工作中取得了一定成效。但同時也存在諸如司法地方化、案件來源單一、證明責任缺失和訴訟成本負擔不合理等一系列問題，為了促進這一制度更好地發展，必須有針對性地規劃出完善路徑。

關 鍵 詞：環境行政公益訴訟；檢察機關；檢察建議

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）10-0090-06

收稿日期：2018-04-20

作者簡介：徐英蘭（1981—），女，吉林遼源人，中共遼源市委黨校副教授，研究方向為法理學、行政法學。

隨著人們環境保護意識的提高，環境侵權問題愈來愈受到廣泛關注。行政主體在環境保護方面發揮著重要作用，但同時公權力也存在執法理性有限、執法能力參差不齊、權力配置不合理等弊端。有的片面追求政績而對環境侵害行為保持沉默，甚至做出不合理、不合法的行政審批和行政許可，成為環境侵權人的保護傘。凡此種種情形急需一種外部力量對其進行監督和制約，環境行政公益訴訟應運而生。

一、檢察機關原告資格的合理性

法律賦予檢察機關環境行政公益訴訟原告資格，標志著我國檢察機關可以作為國家及社會公共利益的代表，啟動一場特殊的行政訴訟。但是鑒于環境行政公益訴訟剛剛渡過試點期，在我國尚未發展成熟，相關法律法規都比較籠統、缺乏具體化的條文規定，因此實踐中對于賦予檢察機關環境行政公益訴訟原告資格一直存在著質疑聲音。但筆者認為，法律賦予檢察機關環境行政公益訴訟原告資格的做法是值得肯定的，下文將從理論和實踐兩方面展開簡要分析。

（一）對“私權制約”模式的補充

傳統理論中訴訟主體資格的認定標準是正當當事人理論，即在一個具體的訴訟活動中，可以作為訴訟當事人參加具體訴訟利益維護的活動必須與該爭議的訴訟權利義務有著直接的利害關系，只有具備這一直接利害條件，主體才可以作為原告來啟動訴訟程序并開展訴訟活動，爭取訴訟利益的最大化。[1]而在公益維權發展迅速的今天，傳統的正當當事人理論也被不斷注入新鮮血液，法律在環境行政公益訴訟中賦予檢察機關原告資格的法理依據也正是基于正當當事人理論的拓展。簡言之，為了達到訴訟利益的最大化，訴訟當事人已經不再局限于與案件存在直接利害關系。在此背景下，原先實踐中“私權制約”不足以發揮作用的地方可由“公權救濟”對其補充。顧名思義，“私權制約”模式即私權利通過制度途徑對公權力的運行進行監督制約。從公益維權的層面來看，其存在的弊端是顯而易見的：一方面，私權制約多是基于對自身私益的維護，其一系列訴訟行為都依賴于謀取自身利益這一原動力的推行，然而就環境行政公益訴訟來說，在監督制約公權方面，它失去了這一原動力；另一方面，公益維權的成本高昂，普通主體可能會因為缺少訴訟技巧或是不能承擔訴訟成本等各種因素的阻礙而無法將訴訟流程走完，既浪費了社會各方的資源，又未能從根本上解決環境侵害問題。另外，現實狀況又是令人擔憂的：即使是在大力倡導“綠色發展”的今天，某些地區依然以犧牲生態環境為代價謀求經濟發展。一些地方政府盲目追求經濟指標，追求顯著政績，對環境侵權行為置之不理，采取放任甚至包庇的態度。加之如果違法主體是環保部門，僅憑個人和社會組織的單薄力量又無法對抗。因此，充分發揮檢察機關的監督制約職能，借助檢察機關的公權力與違法行政機關對抗，從而使得環境侵權行為受到應有的制裁，這便是“公權救濟”對傳統“私權制約”模式的補充和發展。

（二）檢察機關本身的訴訟優勢

環境行政公益訴訟與普通私益訴訟相比更為復雜。環境行政公益訴訟所要維護的法益是環境公共利益，涉及人數多、范圍廣，訴訟成本較之普通私益訴訟高，并且通常情況下被告方為環保行政機關，這就對原告方的訴訟經驗提出更高要求，在此情形下檢察機關作為原告的訴訟優勢顯得更為突出。首先，檢察機關訴訟經驗豐富。一直以來檢察機關都承擔著刑事公訴的職能，盡管環境行政公益訴訟與普通的刑事訴訟有所不同，但相較普通訴訟主體而言，檢察機關在證據收集、保存以及法庭辯論技巧等訴訟中的各個流程都能體現出其自身優勢。此外，檢察機關的國家公權力身份也使得其能夠和作為被告的環保部門平等對話，彰顯控辯平等，保障司法公正。其次，檢察機關訴訟成本有保障。如前文所述，環境行政公益訴訟具有分散性和高成本性，普通訴訟主體難以承擔，而檢察機關作為環境行政公益訴訟的原告，行使的是國家公權力，背后有國家財力作支撐，與普通訴訟主體相比，能更有質量地開展訴訟工作。對于檢察機關的敗訴風險，可以參考檢察機關提起刑事公訴，由國家賠償給予保障，能夠在督促檢察機關充分發揮環境行政公益訴訟原告職能的前提下更好地保障訴訟各方的合法利益。

二、檢察機關提起環境行政公益訴訟存在的問題

2015年7月1日十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定，賦予檢察機關提起環境行政公益訴訟的原告資格，以法律方式保障了其原告身份。并且從兩年來的試點情況看，檢察機關提起環境行政公益訴訟取得了比較好的成效，但同時，我們也不能忽略在試點工作中暴露出的一系列問題。

（一）司法地方化

對于環境行政公益訴訟的地域管轄，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《檢察院實施辦法》）第二十九條和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《法院實施辦法》）第十五條都做出了規定，即由違法的環保部門所在地的基層檢察機關向同級法院提起訴訟，以此便于各地檢察機關及時發現環保部門的違法行為，加大監督力度。然而在實踐中由于地方各級人民法院、人民檢察院的經費依靠地方政府供給；人員編制由地方政府決定；工作條件的改善、裝備的更新依賴地方政府及有關部門的批準等，司法機關在適用法律解決案件時經常受到地方政府的干涉或者潛在的威脅，這一現象被稱為“司法地方化”。其后果是使地方各級人民法院、人民檢察院成為保護地方利益和部門利益的司法工具。

（二）案件來源單一

從《檢察院實施辦法》第二十八條可以看出，檢察機關提起環境行政公益訴訟的案源要在檢察機關履職過程中發現，同時還對“履職過程”這一前提進行了界定，①這大大限制了環境行政公益訴訟的來源。在環境行政公益訴訟的試點期間，由于這一制度尚處于探索期，為了在一定程度上降低檢察機關的工作強度而適當縮小受案來源也在情理之中，而現如今這一制度已在全國推廣，依然保持原先單一的案件來源已經不恰當。

（三）證明責任缺失

在環境行政公益訴訟制度立法籠統的前提下，為了更好地指導訴訟工作的開展，法院和檢察院都相繼出臺了實施辦法，進行了條文規定的細化，但遺憾的是對于舉證責任并未規定。訴訟中舉證責任分配的重要性不言而喻，在民事訴訟中更是有“舉證之所在，敗訴之所在”這樣一句法律諺語。鑒于環境行政公益訴訟自身的性質和特點，在證明責任缺失的情形下，被告方環保部門很可能會鉆法律的空子，怠于舉證，導致原告方檢察機關的訴訟難度驟增，同時也降低了訴訟效率、浪費了司法資源。

（四）訴訟成本負擔不合理

在環境行政公益訴訟中，訴訟成本既包括檢察機關的調查取證等基本費用（尤其是委托鑒定、評估、審計等數額較大的專業費用），也包括檢察機關敗訴所要支付的訴訟費用。[2]《檢察院實施辦法》規定了檢察機關調查取證的方式等問題，但并未明確取證過程中產生的費用如何承擔，甚至對于檢察機關敗訴費用的承擔也沒有規定。與普通訴訟主體相比，檢察機關確實在訴訟成本負擔方面具有優勢，尤其是面臨環境行政公益訴訟這種專業性強、涉及范圍廣的訴訟類型，但檢察機關提起的環境行政公益訴訟是為了維護國家和社會公共利益，并非一己之私，因此將訴訟成本一概歸于檢察機關顯得不合情理。

三、完善環境公益訴訟制度的對策

針對實踐操作層面存在的若干問題，筆者認為其完善路徑可以從以下幾方面展開：

（一）強化檢查機關的公益訴訟權

在我國，司法權威性和公正性最大的挑戰就是“司法地方化”，針對現如今尚處于發展不成熟階段的環境行政公益訴訟而言，為了避免司法地方化的干擾，筆者認為可以在管轄方面進行制度創新。

就環境行政公益訴訟而言，在實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度后，地方檢察機關的環保監督制約功能已經降低。①鑒于環境問題的潛在性、分散性以及不易恢復性等特點，單一的屬地管轄已經暴露出其弊端，雖然檢察機關能夠做到及時發現問題，但發現之后是否具有足夠的打擊力度卻要畫一個大大的問號。基于檢察機關是通過發出檢察建議和提起環境行政公益訴訟兩種方式來遏制環保行政機關的違法行為，[3]因此可以將以上兩種方式分離，使二者都得到充分利用。基層檢察機關畢竟對本地域的情況掌握程度較高，因此可以保留其檢察建議權，及時向本地區違法環保行政機關發出檢察建議并督促糾正違法行為。如若環保行政機關收到檢察建議置若罔聞，違法行為仍然存在，則與環保行政機關同屬一地的檢察機關可以將發出的檢察建議和先前收集的關于違法環保行政機關的初步證明材料移送給其他較為方便管理的檢察機關，接受移送材料的檢察機關審查后認為有必要提起環境行政公益訴訟的，則向其同級法院提起訴訟。將檢察建議和提起訴訟的權力分離能夠增強檢察建議的影響力，本著節約司法資源的態度將訴訟成本降到最低，同時被移送材料的檢察機關對材料的二次審閱也能夠降低檢察工作的錯誤率，彰顯司法的公正性。若是在移送的過程中遇到阻力，可以請求上級檢察院進行指定管轄，最大限度地規避司法地方化或其他因素導致的起訴難、立案難、審理難和執行難等問題。

（二）拓展受案來源

受案來源的渠道多少關乎一項訴訟制度的發展快慢，法律賦予檢察機關提起環境行政公益訴訟的原告資格并不意味著此項訴訟是檢察機關專屬。

環境行政公益訴訟本身所涉及的是國家和社會公共利益，我國每一位民眾都享有環境權、監督權、批評建議權，對于環保行政機關的違法行為，即使無關乎自身利益，也有檢舉控告的權利。檢察機關的職責有很多，工作任務也很艱巨，不能把所有的時間和精力都投入到環境行政公益訴訟之中，在此情況下，將受案來源局限于檢察機關履行職責過程中，無疑給檢察機關增添了負擔。面臨嚴峻的環境問題，結合現如今民眾社會責任感愈發強烈和大眾傳媒愈發便捷的背景，應當拓展環境行政公益訴訟的受案來源。特別是在環境法領域，由于我國環境法對檢舉權作了規定，使得本應由客觀訴訟即行政公益訴訟加以保護的環境公共利益，在主觀訴訟制度中獲得了救濟。[4]因此對于公民個人、法人和社會組織的舉報或是控告，有確鑿證據的，檢察機關應當充分重視；提供可靠線索的，檢察機關也應當認真核實。在確認舉報控告屬實之后，應該立即受理案件，準備向法院提起訴訟，這也是檢察機關的職責之所在。除此之外，由于新聞傳媒業的發展，現如今已是足不出戶就可知曉天下事，為了更好地加大環境保護力度，筆者認為檢察機關的受案渠道也可以擴寬至大眾傳媒領域，通過新聞媒體甚至是網絡互動平臺等方式獲取案件線索。如此一來不僅能夠有效的發揮和保障公民的監督建議權，也能夠減少檢察機關“為了完成任務而完成任務”的心理壓力，同時從側面提升檢察機關的工作能力，展現其與時俱進的工作方式。

（三）完善證明責任分配

舉證責任是指對自己提出的主張有收集或提供證據的義務，若是當事人舉證不能，則可能會面臨敗訴的風險，需要承擔不利后果。

筆者認為，與民事公益訴訟不同，環境行政公益訴訟可能并不適宜完全采取“誰主張誰舉證”的方式，因為檢察機關無法對環保行政機關行為的合法性做出舉證，而相反由被告方的環保行政機關來舉證證明自身行為的合法性較為恰當。假如被告方能夠證明自身行為與損害結果之間不存在因果關系，則可免于承擔敗訴的不利后果。因此，筆者認為在環境行政公益訴訟中采取“舉證責任倒置”的方式較為合理，但也并非是將舉證責任完全加之于被告一方，而完全忽略原告方。在“舉證責任倒置”的情形下，被告最主要的任務是對被訴行為的合法性進行證明。只要被告方能夠證明自身行為與損害結果之間不存在因果關系，就能夠免于承擔敗訴的不利后果。鑒于環境行政公益訴訟本身的特點和性質，環保行政機關作為被告方在承擔舉證責任時要遵循“先取證，后裁決”的原則。環保行政機關只能就檢察機關提起環境行政公益訴訟之前所收集的證據來證明自身行為的合法性，之所以做出此種規定是為了防止被訴方在檢察機關提起訴訟后對之前的違法行為進行糾正，其之后收集的證據很可能會明顯對自身有利，這樣一來也就使得環境行政公益訴訟失去了其原本的價值。正如前文所述，檢察機關對于環保行政機關而言處于外部監督的地位，對于環保行政機關的日常工作情況以及內部運行方式都不甚了解，因此很難對環保行政機關行為的合法性做出舉證。但這并不排除檢察機關作為原告方需要承擔的初始舉證責任，如案件的來源如何、原告的適格、有明確被告、檢察機關收集的證據材料以及曾經向違法環保行政機關發出的檢察建議等。在實行“舉證責任倒置”的方式下適當減弱檢察機關的舉證責任，能夠減輕檢察機關的起訴負擔，使得檢察機關更好地履行自己的職責。

（四）降低訴訟成本

有訴訟就會有成本，環境行政公益訴訟的成本較之普通訴訟更為高昂，因此要想積極推進環境行政公益訴訟在我國的開展，必然要對訴訟成本做出合理分配。

鑒于檢察機關在大多數環境行政公益訴訟中充當原告，因此承擔敗訴費用是必然結果，其一方面遵循了訴訟法的原則、維護了法制統一，另一方面也能使檢察機關在履行職務時更加的盡職盡責。但由于環境問題的復雜性和專業性，在鑒定、評估等各個環節都勢必有大量的費用支出，將以上全部的訴訟成本加之檢察機關在很大程度上會削減檢察機關提起環境行政公益訴訟的熱情。因此，筆者認為適當吸納社會公眾的力量不失為一種解決辦法。社會中存在著不少環保組織，其成員是來自于社會各個階層與領域的志愿者，從某種程度上而言，環保社會組織更像是一個巨大的社會資源整合器，把眾多具有專業技能的人才匯集在一起。[5]基于此，可以環保社會組織為依托，加之適當的財政撥款和公益捐助，成立各地的專門環境公益組織，承擔環境行政公益訴訟的鑒定、評審等工作，以此對檢察機關提起環境行政公益訴訟形成保障。這種保障不僅僅體現在物質方面，更為重要的是可以充分利用環保社會組織的人才技術資源，彌補檢察機關環境問題專業性的不足，一方面緩解了檢察機關訴訟成本的負擔，另一方面也將環保社會組織的力量吸納，使得環境行政公益更加貼近民眾，拉近二者的距離。

總之，與過去一味追求經濟高速發展不同，現如今更加強調“綠色發展”理念，“綠水青山就是金山銀山”。環保行政機關作為國家行政機關的一部分，在維護生態平衡、保護環境資源等方面扮演著極為重要的角色。但實踐中環保行政機關卻因種種原因而未能完成其使命，環境行政公益訴訟應運而生。作為國家公權力的代表，檢察機關被法律賦予提起環境行政公益訴訟的原告資格。從2015年7月1日到2017年7月1日，檢察機關不斷明確自身定位、發揮自身優勢，在環境行政公益訴訟的探索道路上穩步前進。當然，每一制度的發展都需要在無數次的實踐中發現問題、解決問題從而走向成熟，我們應當看到試點期間所取得的成就，以此奠定完善環境行政公益訴訟制度的信心，同時我們更應當看到其中的問題所在，只有及時發現問題并且解決問題才能形成良性循環，才能使這一制度有更加光明的未來。

【參考文獻】

[1]馬一鳴.環境行政公益訴訟起訴資格研究[D].山東師范大學碩士學位論文，2017.

[2]朱全寶.檢察機關提起環境行政公益訴訟：試點檢視與制度完善[J].法學雜志，2017，（08）.

[3]陳瑞華.論檢察機關的法律職能[J].政法論壇，2018，（01）.

[4]沈躍東.環境保護檢舉權及其司法保障[J].法學評論，2015，（03）.

[5]李云云.檢察機關提起行政公益訴訟的冷思考[J].克拉瑪依學刊，2014，（06）.

（責任編輯：張 艷）

Research on Perfecting Environmental Administrative

Public Interest Litigation System

——Taking the Plaintiff Qualification of Procuratorial Organs as the Breakthrough Point

Xu Yinglan

Abstract：Environmental administrative public interest litigation is the product of the development of the times.The plaintiff qualifications given by law to the procuratorial organs to initiate environmental administrative public interest litigation are reasonable both in theory and in practice.With the continuous development of the connotation of the legitimate party theory，the drawbacks exposed by the “restriction of private rights” are becoming more and more obvious.The procuratorial organs，by virtue of their own litigation advantages，give full play to their laws.The role of law supervision has made considerable progress in the two-year pilot work.But at the same time，a series of problems have emerged，such as the challenge of judicial localization，the single source of cases，the lack of burden of proof and the burden of litigation costs. In order to promote the better development of this system，it is necessary to plan a perfect path.

Key words：environmental administrative public interest litigation；procuratorial organs；inspection recommendations