農村民主選舉存在的問題、原因及治理對策

古天姣 常爽

摘 要：當前，農村民主選舉是我國農村村民參與最為廣泛、規模最大的基層民主活動。隨著我國農村經濟社會的發展，農村治理生態發生了深刻變化，農民的民主意識和法律意識不斷增強，對于農村民主選舉的公正性和透明性提出了更高要求。然而，在農村民主選舉中存在的拉票、賄選、選票失真等問題給農村民主實踐帶來了一定的挑戰，這些問題既有社會方面的原因，也有制度建設和執行方面的原因，需要通過治理加以解決。

關 鍵 詞：農村民主選舉；村民自治；基層民主

中圖分類號：D422.0 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）10-0015-07

收稿日期：2018-07-27

作者簡介：古天姣（1983—），女，遼寧撫順人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）政治學教研部副教授，博士研究生，研究方向為政治學理論、基層治理；常爽（1984—），女，吉林省吉林市人，吉林省人力資源和社會保障廳助理研究員，研究方向為公共管理。

基金項目：本文系國家行政學院一般課題“村委會選舉中的賄選問題與治理機制研究——以吉林省為例”的階段性成果，項目編號：17KYHZ018；吉林省委黨校（吉林省行政學院）一般課題“政治生態文化視閾下的村干部腐敗問題及治理機制研究——以吉林省為例”的階段性成果，項目編號：2017ZD03。

自1988年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》實施以來，農村基層民主建設歷經探索、發展、提高、創新四個階段，民主治理逐步走向了規范化的發展軌道。全國各地相繼開展村民自治活動，通過健全村民自治制度，規范了民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，推進了農村基層民主建設，有效地促進了農村基層社會經濟、政治、文化的協調發展。而隨著社會的進步和發展及農民受教育程度的不斷提高，村民的民主意識和法律意識也不斷增強，參與民主選舉的大多數村民能夠意識到村委會選舉對于自身生產、生活的重要性。然而，在村民委員會（以下簡稱村委會）競爭性選舉中，拉票、賄選、選票失真等問題已成為制約農村基層民主發展的巨大障礙。筆者基于X省G鎮所轄行政村換屆選舉的調研，對農村民主選舉中存在問題的社會、制度建設和執行方面原因進行分析并提出相關建議，以期對進一步治理農村民主選舉有所裨益。

一、X省G鎮所轄行政村村委會選舉存在的問題

G鎮位于X省的西部，地理位置優越，交通便利。國道線與公路交匯經過，是所在縣西部經濟、交通、文化的中心，也是農副產品重要集散地。G鎮轄區有12個村，1個社區，1個工業園區。全鎮戶籍人口35000人，其中常住人口近30000人。筆者通過對該鎮所轄行政村村委會換屆選舉的調研發現：在當前的農村民主換屆選舉中，不管是集體經濟相對較為富裕的村還是經濟相對較差的“空心”村，無論是交通便利的亦或是位置較遠、自然條件比較艱苦的行政村，參與競選的村民都會采取一些措施、調用能夠調動的資源爭取當選，農村民主換屆選舉的競選參與人數和激烈程度均有所增強。如G鎮L村由于種種歷史原因，多年來經濟基礎薄弱，村級黨支部和村委會“兩委”班子能力較弱，原班子“帶富”作用發揮不強，黨員隊伍在基層治理中沒有發揮出應有的作用，個別年富力強的年輕黨員期望通過競選參與到村級事務管理中，因此，在村委會換屆選舉中候選人的競爭比較激烈，由此出現了一些值得關注的問題。

（一）信訪問題較為突出

由于村委會選舉競爭激烈，信訪現象也日漸突出。信訪的內容主要集中在選舉過程中違反選舉程序、候選人存在賄選現象、組織選舉的工作人員失職等方面。同時，隨著村民對于競選問題的日益關注和民主意識的不斷增強，信訪手段和方式也日漸多樣化，要求基層政府和相關部門重視選舉的公正公開性以及程序的合法性。如G鎮某村的村民因在村委會換屆選舉中競選失敗，對選舉過程產生質疑進而不斷上訪。關于上訪具體問題的處理意見，各部門已給出明確答復，鎮里也多次調查研究，但上訪村民依然堅持個人意見。信訪問題的不斷出現，不僅影響了農村正常的換屆選舉秩序，也為基層治理帶來了挑戰。

（二）競選中存在拉票和賄選行為

在村委會換屆選舉中，普遍存在拉票行為，個別地區還出現了賄選行為。拉票是指競選者在參與農村民主選舉的過程中向具有投票資格的選舉代表或者選民（本文指村民代表或登記參加選舉的村民）進行游說以期獲得投票的行為。而賄選則是指在選舉中，競選者通過向具有投票資格的選舉代表或者選民給予一定的物質利益以期獲得投票的方式。賄選的主體是將要或正在參與競選的人，賄選的對象是享有投票表決權的選舉代表或者選民，賄選的方式主要是給予代表或者選民一定的利益，如金錢、財產、可期待的利益回報等。[1]賄選行為雖然只是在我國少數地區出現，但其嚴重污染了政治生態，敗壞了社會風氣。在G鎮所轄行政村的村委會換屆選舉中，少部分行政村出現了不同程度的拉票尤其是賄選行為。賄選形式多種多樣，除了常見的給予煙酒財物、請吃飯等方式之外，還包括情感拉攏方式，如上門游說、籠絡感情、許愿、承諾等，這使得對賄選的認定愈加困難。因為，“由生產方式和農村社會文化網絡所決定的農村社會交往群體往往呈現差序格局。”[2]這種差序格局“就像把一塊石頭丟在水面上所發生的一圈圈推出去的波紋。每個人都是他的社會影響所推出去的圈子的中心，被圈子波紋所推及的就發生聯系”。[3]在這種熟人和半熟人的社會中，相互之間的煙酒給予、相互請客送禮等是十分常見的社會交往方式，由此很難對賄選進行清晰的認定，也難以取消存在賄選問題候選人的資格。這樣“選舉”出來的村干部不僅無法體現應有的公正，同時對于一些有能力的候選人來說也是不公平的。

（三）在填寫選票過程中存在失真問題

G鎮地理位置優越，交通便利。雖然是農副產品重要集散地，但在農閑時節，大量的農村勞動力選擇外出打工，甚至有部分家庭已經舉家遷移到城市定居，戶口卻依然保留在原地。因此，在選舉中就會出現一種情況——外出的村民通常由親屬或者是朋友來代填選票，這樣，不能體現選民的實際意愿，只能代表代填人的意愿。有的工作人員或者因為不熟悉選舉工作，或者因為不遵守選舉程序，無視選舉計票過程中的公正公開原則，在背離選民的地方做計票工作。同時，有的計票工作完成后也沒有將選票結果存檔，無法進行事后查驗工作。更有甚者，將選舉工作視為“兒戲”，如有的地方弄虛作假、篡改選舉結果，導致選舉結果缺乏真實性，無法令廣大選民信服。

二、農村民主選舉存在問題的原因分析

農村民主選舉是我國基層民主建設的重要組成部分。這種源于基層、源于實踐的民主方式，在培養廣大農民政治素養和政治參與能力方面發揮了巨大作用。然而，在農村民主選舉實踐中存在的問題，對農村民主選舉的健康發展造成了一定程度的危害。

（一）農村民主選舉中存在問題的社會原因

⒈村民傳統思想、村莊派系意識濃厚。由于地理、歷史、文化、經濟發展等客觀原因，農村經濟發展、社會成熟度以及基礎教育程度普遍滯后。首先，村民中依然存在一定的“官本位”思想。部分村民在“官本位”思想的影響下，認為村官也是“官”，當“官”就有權，就比老百姓高一等，自己應該受到當官人的管制，而忽視了自身的主體地位。也有部分村民受到“官本位”思想的驅使，企圖在村委會內謀求“一官半職”。其次，婦女政治參與度不高。雖然人人平等的觀念已經提倡了很多年，然而在農村依然存在著“婦女不問政事”“女主內男主外”的思想。很多農村婦女并不重視自己的政治參與權，也不重視手中的選票，在投票時或是“人云亦云”，或是投給拉票、賄選者，民主選票的作用沒有得到真正發揮。這種思想嚴重阻礙了我國基層民主政治建設的步伐。再次，村莊派系意識濃厚。村莊派系根植于傳統農村社會，是指“村民以二元聯盟為基本單元，為了達成某種共同利益所建構的一套多重人際網絡組織，其紐帶往往是血緣、業緣、地緣或者利益因素。”[4]村莊派系離不開傳統的農村熟人社會結構，隨著市場經濟的發展以及利益多元化和政治訴求的日益增加，村莊派系呈現出新的發展趨勢，而其訴求也在選舉過程中更加明顯地表現出來。

⒉農村宗族、家族意識強烈。受傳統思想文化的影響，宗族、家族意識在很多村民的思想中依然存在。農村宗族、家族思想根深蒂固，光宗耀祖的觀念比較強烈，這種意識在現實中也產生了反作用，使更多人注重的不是本村的長遠發展，而是眼前的利益得失。村民認為選擇自己宗族或家族的人、選擇自己熟悉的人、選擇同自己關系親近的人，會給自身帶來更多的利益回饋。因此，候選人的能力和水平并不是他們選舉的第一要素。在G鎮所轄行政村L村村委會換屆選舉中，村主任的正式候選人有3人，其中一大姓氏占全村的2/3，另外兩個姓氏只占全村的1/3。最終，大姓氏候選人選票占了絕大多數，以最高票數當選。可見，農村基層選舉由于受到宗族、家族意識的影響有可能缺乏公正性，從而使很多具有較高素質、較強能力和較寬眼界的人失去了機會，導致村里的工作得不到創新發展。

⒊村民的民主權利意識不強。從對G鎮所轄行政村的換屆選舉和對村民的調研中不難發現，雖然大多數村民認識到了農村民主選舉的重要性，但仍有部分村民受到村莊派系和宗族、家族意識的影響，對于村民所享有的民主選舉權利不太關心，或者說對于民主選舉的關心根植于自身更加直接的利益回饋之中。部分村民對村委會選舉缺乏熱情，有的村民“隨大流”，有的村民以自己的好惡來衡量村干部，有的村民認為誰當選都與自己沒有關系，有的村民認為這不過就是個形式、做樣子；一些外出務工的村民重鈔票輕選票，甚至不參與選舉；還有一些老人和婦女由于法律意識淡薄，往往不在意自己手中的權利。

⒋選民受教育程度及候選人素質有待進一步提高。我國農村的基礎教育一直比較薄弱，雖然改革開放以來國家不斷地加大對農村基礎教育的投入，教育水平也有所提升，但教育水平仍然沒有達到理想程度，而選民素質的高低會對選舉活動產生較大的影響。就村民而言，由于整體素質不高，盲目地追求眼前利益，使得別有用心的候選人鉆了空子。同時，一些村民缺少法律知識，也就忽視或者是意識不到自己的權利。就村干部而言，近年來，G鎮領導干部和村干部的文化水平有了顯著提高，但是整體水平仍然較低。以G鎮所轄行政村2013年換屆選舉為例：在當選的“兩委”干部中，本科以上文化水平2人，大專文化水平的18人，中專及高中文化水平的33人，初中文化水平的11人，小學文化水平1人。由于缺少法律知識、缺少對法律的敬畏，在選舉過程中出現違法行為也就不足為奇。

（二）農村民主選舉中存在問題的制度原因

⒈農村民主選舉的相關政策、法規急需健全和完善。隨著改革開放的不斷深入和經濟的快速發展，民主觀念日益深入人心，參加選舉的村民日漸增多，但現行《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》，2010年10月28日修訂通過）對候選人的規定標準比較抽象，在實際操作中不易執行。若沒有措施對候選人資質予以明確或進行審核，則候選人的條件規定形同虛設。《村組法》第十七條第一款規定：“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。”第二款規定：“對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權、破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理。”[5]但是，在實際選舉過程中，因為農村熟人和半熟人的社會性質，上級政府對于影響換屆選舉的拉票、賄選、破壞選舉等行為很難進行明確的認證，即便認證也很難進行現場取證。雖然有公安機關的介入，但因為認證、取證難，公安機關也很難根據法律和程序的要求對于違法行為進行處理。這就導致了在換屆選舉中部分候選人雖然存在違法行為，但由于取證難、邊界認定難等原因，這部分候選人依然被推選上來。

⒉農村民主選舉過程存在漏洞。從目前的選舉過程和調研情況來看，在選舉的過程中，選舉程序執行得好壞和執行力度如何，在很大程度上與選舉工作人員有關。部分鄉鎮干部缺乏民主意識，執行選舉工作制度存在彈性，缺少對村委會選舉活動的正確引導，隨意簡化程序。部分地區對選舉工作不作事前宣傳和相應組織工作，甚至有的工作人員并不了解《村組法》和選舉的規定、程序，導致在選舉工作中存在不執行相關制度規定，沒有按照《村組法》的規定在選舉日的二十日前公布登記參加選舉的村民名單，選舉前缺少對民意的了解，缺少對候選人的考察，候選材料組織不充分以及選舉的宣傳與組織工作不到位、隨意安排選舉會場和計票流程存在漏洞等，造成在選舉過程中問題頻發，甚至出現選民和候選人對于計票結果不認同、沖擊現場等現象。

⒊“鄉村關系”矛盾影響選舉過程。《村組法》對“鄉村關系”作了權威規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會要協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”[6]此規定明確了鄉鎮政府與村級自治組織之間的關系，鄉鎮政府和村委會依此進行互動。然而，村委會在處理實際工作時，二者之間的矛盾就顯現出來。一種情況是“越位”和“缺位”現象同時并存，另一種情況是雙方在指導工作與相互協調工作之間的關系不明確。村委會相當于鄉鎮政府的“一條腿”，鄉鎮政府期望出現一個能夠支持自己工作的村委會，由此“越位”管理現象出現；有的鄉鎮政府則擔心“越位”管理會受到影響，對于村民選舉聽之任之，既不作事前宣傳工作，也不在選舉中認真履行選舉程序，存在“缺位”管理現象。這種鄉村之間的矛盾關系已成為制約村民自治的難題。

⒋農村民主選舉工作缺乏監督機制。首先，雖然上級政府部門要求各個行政村建立村民監督委員會，但是村民并沒有控制公共資源的權利，因而也就不具有監督村委會選舉的效力。其次，法律法規不完善、制度建設缺失，使得在村委會選舉工作中缺乏有效的監督渠道，廣大村民缺乏對村委會干部違規、腐敗等行為進行監督和制約的手段，如現在很多村民對于村委會的監督還是采取原始的“聽說”和信訪的方式。再次，由于缺少能夠監督村委會成員候選人行為的機制，導致在選舉中出現了一些非正常化的現象。種種因素導致部分村民對于村委會的工作不了解、不滿意，使三年一次的村委會換屆民主選舉結果有時與村民的實際意愿不符，如果是鄉鎮政府支持的候選人當選則代表了鄉鎮政府的“意志”，如果是村里宗族、家族的候選人當選則是代表這個宗族、家族的“意志”，這樣選舉出來的村委班子實際上并非是村民的“代言人”。

三、解決農村民主選舉中存在問題的相關建議

我國是一個農業大國，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，并對鄉村治理提出了“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的要求。而農村民主選舉作為鄉村自治的重要組成部分，其開展情況已成為衡量我國鄉村治理成功與否，鄉村振興戰略是否能夠順利實施的重要標準。

（一）加強農村基層黨組織建設

農村基層黨組織是黨和政府聯系農民的橋梁，是黨在農村工作和戰斗力的基礎。黨的路線、方針、政策需要農村基層黨組織去貫徹落實，黨和政府的各項工作任務也需要農村基層黨組織帶領廣大農民群眾去完成。基層黨組織建設較為完善的地區，各項工作往往開展得較為順利，村里的公共事務也更容易治理；而基層黨組織沒有充分發揮自身作用，就會使村里的工作各自為政，無法形成合力。所以，農村基層黨組織建設對于促進農村各項事業發展，實現農村的繁榮穩定至關重要。因此，農村民主選舉、實行村民自治必須在黨的領導下開展工作。根據《村組法》的規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權”。[7]因此，在村委會換屆選舉中，農村基層黨組織應發揮好領導核心作用，即在選舉之前，要向廣大村民宣傳選舉工作，把干群思想認識統一到《村組法》及相關法律法規上來；在選舉中，要把握大局、維護公平正義；在選舉后，要認真檢查驗收，包括領導班子交接財務、人事、公章等，保障新一屆村委會依法履行職責，以鞏固選舉成果。

（二）發揮黨員模范帶頭作用

黨的領導下的農村民主選舉是實現村民自治的關鍵和基礎，基層黨組織要充分發揮指導農村民主選舉的作用。其中，黨員的模范帶頭作用是農村基層黨組織能否開展好包括農村民主選舉在內各項工作的核心所在。同時，只有村里黨員的能力和水平獲得廣大村民的認同，才能在民主選舉、經濟發展、公共事務中更好地發揮自身作用。因此，一是要積極并審慎地做好發展黨員工作，以培養農村后備干部為著眼點，將村里的致富能手、返鄉大學生、返鄉創業人員、技術能手等具有較強能力水平和較寬眼界的人員選優發展成為入黨積極分子，為基層黨組織建設培養和儲備人才，鞏固黨在農村的組織基礎；二是要全面提升農村黨員干部的思想素質和政治素質，以推進農村基層黨風廉政建設為主線，進一步帶動農村社會形成講正氣、知榮辱的良好民風，樹立黨員干部良好形象；三是要以促進農村各項事業發展為目標，努力發揮黨員先鋒模范作用，使農村基層黨組織成為實現鄉村振興戰略的“領頭羊”和生力軍。

（三）逐步完善農村民主選舉制度，建立選舉監督機制

自《村組法》實施以來，作為成文的法律法規為農村民主選舉提供了一定的法律依據，但由于各地的實際情況不同，《村組法》中的相關規定還需進一步完善。農村民主選舉出現問題的主要原因就在于村委會選舉制度不夠嚴謹和完善，只有完善村委會選舉制度，才能讓農村民主選舉有章可循、有法可依，避免出現問題。如進一步規范選舉秩序，在《村組法》的基礎上，根據我國各地農村的實際情況，制定更加符合實際且科學嚴謹的村委會選舉制度；規范選舉程序和選舉標準，使村委會選舉符合民主、平等、公開、競爭、合法的要求，這樣，可以充分調動村民參與選舉的積極性。另外，應建立農村民主選舉監督機制，對村委會選舉的監督應包括村民監督、上級機關監督、輿論監督等，只有建立選舉監督機制，才能有效防范在選舉過程中出現妨礙選舉程序、選舉結果的不法行為。

（四）加強農村法治建設，讓法治觀念深入人心

通過多年的普法教育，當前農村村民的法律觀念、法律意識都有所提高，但在實際工作中，還達不到人人都能夠依法辦事、守法用法的程度。對于農村的法治建設，要以法制宣傳作為突破口，讓法治觀念深入人心，要讓廣大基層干部成為守法尊法者。在選舉前，對于廣大村民尤其是參與選舉的工作人員要做好相關法律和規定的宣傳和培訓工作；在選舉中，必須嚴格按照《村組法》和相關規定開展選舉工作，以保障村民的民主權利，維護選舉的公正性。對阻礙選舉的宗族及家族勢力、賄選行為要堅決打擊，決不手軟。另外，要進一步加強對農村法治建設的規劃和指導；要加強對村干部的法治教育，增強他們的法治觀念；要強化村民的法律意識，去除小農意識。

（五）繼教加大教育力度，提升村民綜合素質

要大力提高村民的文化素質，增強其參與民主選舉的法治意識和能力。民主選舉的成功與否直接取決于參與民主選舉活動人員的素質和對于民主選舉程序的接受程度，而這種素質和接受程度又取決于選民和候選人的受教育程度。在廣大農村地區，村民更加關注的是經濟利益，對于文化教育的公共事務訴求不高。通過多年來政府部門開展的文化教育工作，雖然村民的基本素質有了明顯提升，但依然達不到基層民主政治發展的要求。這就要求政府部門在制定政策尤其是文化教育政策時要向農村傾斜。要通過多種途徑如利用新媒體對廣大村民進行法律宣傳和文化教育，使村干部和廣大村民意識到，在長遠利益和眼前利益的選擇中，過于關注后者會阻礙鄉村的長遠發展，從而使有選舉權的村民以更加積極的態度來對待自身所擁有的民主選舉權利。作為村干部，更要成為村民的帶頭人，明晰自身的權利和義務以及法律的要求和邊界，在農村民主選舉工作中要知法守法用法，充分發揮自身作用，并代表廣大村民對村里事務進行有效管理，為實現鄉村振興戰略作出貢獻。

總之，隨著農村經濟社會改革的不斷深入，農村的民主治理生態也在發生著巨大變化，而農村民主選舉事關所有村民的利益，事關基層民主的發展以及社會的公平正義。正如習近平總書記所指出的那樣，要以“零容忍”“零懈怠”根除賄選“陰霾”，[8]要以“零容忍”的政治態度、規范嚴謹的法定程序、科學有效的工作機制、嚴肅認真的紀律要求，堅決杜絕破壞選舉和賄選現象的發生，[9]保證農村民主選舉政治生態的良性運行。

【參考文獻】

[1]胡健.遏制“賄選”：法律規制和社會治理[J].湖北社會科學，2005，（05）.

[2][4]吳思紅，李韜.村“兩委”選舉中派系賄選現象研究[J].政治學研究，2015（02）.

[3]費孝通.鄉土中國[M].生活·讀書·新知三聯書店出版社，1985.

[5][6][7]中華人民共和國村民委員會組織法[EB/OL].中國政府網，http：//www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm，2010-10-28.

[8][9]習近平.以“零容忍”“零懈怠”保證換屆的風清氣正[EB/OL].新華網.http：//www.chinanews.com/gn/2016/03-19/7803813.shtml，2016-03-19.

（責任編輯：馬海龍）

On the Problems，Causes and Countermeasures of Democratic

Election in Rural Areas

——From the Perspective of the Election of Executive Villages in the

Town of G，X Province

Gu Tianjiao，Chang Shuang

Abstract：At present，rural democratic elections are the most extensive and largest grass-roots democratic activities in which rural villagers participate.With the development of China's rural economy and society，profound changes have taken place in rural governance ecology，and farmers 'democratic and legal awareness has been constantly strengthened，putting forward higher requirements for the fairness and transparency of rural democratic elections.However，the problems of soliciting votes，bribery and distortion of votes in rural democratic elections have posed certain challenges to the practice of rural democracy.These problems are caused not only by social factors，but also by institutional construction and implementation，which need to be solved through governance.

Key words：rural democratic election；villagers' autonomy；grassroots democracy