網絡預約出租車行政規制方法探析

陳秀萍 馬悅

摘 要：在我國，云計算和大數據等技術的進步使得共享經濟得到了前所未有的發展。網約車作為共享經濟的一分子，在其合法性地位被確定后，行政規制就成為對其監管的主要手段。實踐中，對于網約車的價格規制和數量規制在一定程度上限制了這一新經濟業態的發展，準入規制服務和安全規制涉及的法律規范制度也相對呆板。對此，應建立多元化規制主體互動機制，健全網約車行政規制方法體系，以此使網約車的行政規制更具合理性，進而促進網約車的發展。

關 鍵 詞：共享經濟；網約車；巡游車；行政規制方法；規制主體

中圖分類號：F572 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）10-0029-08

收稿日期：2018-06-23

作者簡介：陳秀萍（1970—），女，江蘇鹽城人，河海大學法學院副教授，法學博士，碩士研究生生導師，研究方向為法學理論、憲法與行政法；馬悅（1992—），女，山東臨沂人，河海大學法學院憲法學與行政法學碩士研究生，研究方向為行政法。

一、網約車的發展現狀和行政規制方法

（一）共享經濟背景下網約車的發展現狀

共享經濟最早是由美國的兩位社會學教授馬科斯·費爾遜和瓊·斯潘于1978年提出的，他們認為：共享經濟是擁有社會資源的人與他人共享使用權，從而創造更多社會經濟形態，優化社會資源配置，提高資源利用效率。[1]隨著互聯網的發展，共享經濟在生活領域廣泛應用并蔓延至制造和物流等領域，美國Zipcar創始人羅賓·蔡斯就此提出了“人人共享”的模式——產能過剩+共享平臺+人人參與。[2]在我國，有學者認為：“共享經濟是透過社交網絡線上服務，非商主體之間獲取、給予或者分享商品和服務的經濟活動。”[3]可見，共享經濟是指為了提高資源利用效率，利用現代互聯網技術，對分散、海量的閑置資源進行整合、分享和重新適用，從而滿足人們多樣需求的經濟活動的總和。

網絡預約出租汽車（以下簡稱網約車）是共享交通出行模式之一。它憑借創新的資源利用、便利的支付方式和大量的需求響應，成為活躍程度高、適用范圍廣的熱門出行方式。網約車通過對社會閑置汽車資源和司機資源進行有效盤活和優化配置，在改變人們出行方式的同時，也提升了交通資源的利用效率。2012年“滴滴打車”和“快的打車”兩家平臺公司在中國創立，雙方通過“價格戰”和大范圍補貼政策掀起了國內共享出行模式的熱潮。2014年，為搶占商機，“滴滴打車”推出了專車服務，為公眾提供了更加便捷的交通出行方式。2015年10月，上海市交通委員會向“滴滴出行”平臺頒發了網絡預約巡游出租車平臺經營許可證，“滴滴出行”成為國內第一家被授權的網約車企業，由此網約車得以合法化。作為“互聯網+交通出行”的領跑者，“滴滴出行”的具體服務方式有快車、順風車、巡游出租車、公交、代駕、自駕租車、二手車和專車等服務。“滴滴出行”平臺采取雙向評分的管理辦法，基本實現了司機和乘客的信息對稱，一定程度上緩解了乘客打車難和“黑車難管”等問題。

（二）網約車的行政規制方法

行政規制是一種綜合性的行政活動，屬于傳統的廣義行政行為。行政規制是指特定行政主體設立規則、實施干預活動和制定政策，直接影響市場主體和市場行為的行政活動。其中包括消極限制性規制行為和積極引導性規制行為。[4]為了規范網約車的經營活動，交通運輸部等七部門聯合出臺了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）并于2016年11月1日正式施行，此后各地主管部門也制定了具體實施細則。截至2018年2月，北京、上海等190個城市公布了改革實施細則，已發布細則的城市占全國直轄市和地級市總和的63.76%，另有部分城市已經或正在公開征求意見。[5]傳統巡游出租車的行政規制方法一般有準入規制、服務和安全標準規制、價格規制和數量規制四種，[6]而網約車的行政規制方法按照中央層面的規定有準入規制、服務和安全規制兩種，目前部分地區的實施細則或具體實踐中也出現了直接或間接數量規制、價格規制等方法。

二、網約車行政規制方法適用中存在的問題

目前，在網約車的行政規制上，《暫行辦法》與各地的實施細則尚存在錯位、政策設置不合理等問題，具體而言：

（一）網約車平臺準入規制制度相對呆板

為了防止過度競爭，行政機關設置了準入規制。傳統巡游出租車的準入規制主要表現為經營權的特別許可，而網約車的準入規制主要表現為對行業主體即平臺公司適用市場準入制度，對車輛和駕駛員的規制適用服務和安全規制。然而，實踐中，《暫行辦法》設置的平臺準入制度比較呆板，導致行政機關對平臺公司的監管不到位。如：《暫行辦法》第8條規定，平臺公司應按規定申請取得《網約車經營許可證》即“網約車牌照”，這其實與巡游出租車公司要獲得營運權的特別許可規定別無二致。另外，根據《暫行辦法》第34條規定，當網約車沒有取得運營許可從事經營活動的，要對駕駛員采取警告、罰款等行政處罰措施。可見，雖然按規定申請營運許可證的主體是網約車平臺公司，但未取得經營許可的法律責任卻要由司機承擔。

（二）價格規制不能適應市場需求

在巡游出租車行業中，價格規制是常見的規制措施，我國大多數省市在有關出租車的管理條例中明確了巡游出租車規制策略。如《上海市出租汽車管理條例》第5條規定，出租汽車數量的計劃應根據城市建設和經濟發展實際狀況編制，由市交通局報市人民政府批準。而網約車模式價格規制由《暫行辦法》第3條第2款規定，網約車運價由市場調節，上海市人民政府認為有必要實施政府指導價的除外。如果政府干預網約車運價，將導致網約車打車價格上升，發生在巡游車上的“打車難”問題也會再次出現。《暫行辦法》賦予地方政府的價格規制權力，然而政策的制定往往滯后于市場需求變化。網約車平臺通過互聯網大數據分析當前市場的供求關系，可以適時調整網約車運價。政府進行價格規制會束縛市場的積極作用，弱化市場對市場資源的分配能力。

（三）數量規制限制網約車發展

在網約車的規制中，對網約車進行直接數量規制或者間接數量規制的規定較為常見。江蘇省政府辦公廳在《暫行辦法》之后公布的《關于積極穩妥推進我省出租汽車行業改革的通知》中提出了網約車和巡游出租車分向發展和差異經營，并且根據各市經濟發展水平、出租汽車需求狀況、城市道路擁堵情況等因素綜合考量出租汽車數量規模以及在城市運輸體系中所應當承擔的比例。[7]2018年4月20日，南京市交通運輸局和公安局交通管理局聯合發布通告：從次日零時起，市交通運輸局不再受理出租汽車（含網約車）新增許可事項；市公安局交通管理局不再受理出租汽車客運服務新增車輛注冊登記為營運性質的許可事項。[8]截至2017年12月，南京市有巡游出租車14743輛（包括市域出租汽車12432輛和區域出租汽車2311輛），網約車數量約2萬輛。[9]該通告中的兩個行政許可事項的暫停受理說明南京市出租汽車在城市交通運輸體系中已經處于暫時飽和狀態，南京市也成為全國第一個對網約車進行直接數量控制的城市。另外，一些地方實施細則將網約車申請從業人員的戶籍限制為本地戶籍，如北京、南京、上海、廣州、福州和青島等地都要求網約車從業人員具有本地戶籍或居住證。戶籍限制的規定限制了網約車數量的發展，與國家鼓勵共享經濟發展的政策初衷不相契合。

（四）服務和安全規制不合理

為了給乘客提供良好的乘車體驗以及保障乘客的乘車安全，網約車規制中設置了服務和安全規制，主要內容是對網約車車輛和司機進行管理和限制。《暫行辦法》賦予各地方政府可以根據本條例結合本地實際情況制定具體實施細則。截至2018年2月，全國有190個城市出臺了網約車規制細則。有些地方實施細則對燃油汽車申請網約車作出很多關于服務和安全規制的規定。如山東省《臨沂市網約車實施管理細則》規定，車輛購置的價格不低于12萬元，軸距不小于2700mm，車輛初次登記的日期到申請網約車經營時不滿2年，且行駛里程不滿5萬km。《南京市網約車管理暫行辦法》雖然沒有限制車輛價格，但也要求軸距不小于2700mm，且發動機功率大于100千瓦。以上關于排量、軸距、價格和行使里程的限制性條件是為了給乘客帶來更好的乘車體驗，當然也不乏當地政府為了保護巡游出租車司機的利益而制定高要求限制網約車發展。網約車運價之所以比巡游出租車低主要是成本因素導致，若政府對車輛本身附加各種條件，勢必導致網約車成本和運價的增加，乘客出行成本增加，打車難的問題就不能從根本上得到緩解。各地管理細則出臺之后，有些地方符合條件的網約車不足其整體的10%，有些地方由于市場準入門檻偏高，導致能夠提供服務的車輛大量減少，進而出現一定程度的供需失衡，阻礙了網約車市場的發展。《行政許可法》第15條第2款規定了地方性法規不得設定國家確定的許可、登記、前置性許可以及具有地方保護主義的許可。在已頒布網約車實施細則的190個城市中有146個城市規定了網約車從業人員需要具有本地戶籍或者暫住證，有8個城市規定從業人員必須具有本地戶籍，這些規定明顯違反了《行政許可法》的相關規定。

三、網約車行政規制方法的設定原則

完善網約車行政規制方法的思路應當清晰，首先要建立原則性制度設計，其次是以外力規制的展開，糾正當前網約車存在的問題，以實現公平高效的共享經濟。共享經濟的發展速度遠超于法律的制定速度，導致網約車在規制方法中出現模糊地帶。因此，網約車行政規制方法的設定要堅持以下規制原則。

（一）區分規制與融合發展原則

傳統巡游出租車行業和網約車存在差異，因此要堅持具體問題具體分析原則。根據網約車特點探尋合適的規制方法，而非套用傳統巡游出租車的管理模式。對新舊兩種經濟業態的行政規制，要分類管理，統籌兼顧，建立既相互獨立又相互補充的市場經濟體系。對傳統巡游車管理進行改革，突破傳統利益固化僵局，整合資源創新，順應互聯網經濟發展思路；對網約車的發展予以鼓勵，承認其在市場的主體地位，創新規制措施，使其區別于傳統規制方法。對于交通運輸主管部門，應當對新舊業態一視同仁、兼收并蓄，實現監管模式創新。巡游出租車與網約車融合發展是共享交通模式良性發展的必經之路。在網約車模式中融入政府規制，巡游出租車引進“互聯網+”技術、更新支付方式并實行組織化管理。融合發展既能減少網約車和巡游車之間發生的矛盾沖突，讓共享交通出行既能帶給市民福利，又能促進城市出租汽車系統有序發展。

（二）適度干預原則

共享經濟的出現，必然會引起傳統法律關系和新型法律關系變動。共享經濟以自治為基礎，以使用權為中心，與共享平臺銜接，體現自由競爭和自主意思的價值取向。[10]權利平等、意思自治和絕對所有權是近代司法三大原則，然而當下市場經濟的私權自治的范圍越來越小。事實上，自治模式和他治模式并行不悖，共享經濟的自治理念也并非要創新一個自治機制。共享經濟突破了傳統市場經濟法治中以資本為中心的制度設計，擴展至環境保護、勞動者等廣闊的社會領域。因此，共享經濟的自治是對傳統私權自治理念的提升，自治模式下蘊含著對社會公益的肯定。網約車規制模式中政府應保持何種態度，很多學者提出了混合管理的主張，如唐清利教授主張行業自律和政府規制并行的“混合規制”模式，[11]網約車等共享經濟模式能夠通過市場規律自行解決的要依從市場，但政府在必要時也應予以適度規制。網約車管理的主體參與者的個體特點更加突出，弱化了行業組織的地位，因此網約車平臺應當利用自身技術優勢，加大內部規制力度，制定相應的配套管理規則。

四、網約車行政規制方法的完善

為了規范網約車行業的發展，更好地激發市場活力，網約車行政規制方法的完善是必然選擇。目前規制方法的呆板和執行之不力，致使網約車行業發展混亂，因此筆者從行政規制主體、規制內容和規制體系三方面提出完善建議，以促使網約車行業更加規范化發展。

（一）建立多元化行政規制主體互動機制

網約車在發展中調動了大量社會閑置資源，引入了多方社會力量的參與。政府、市場和網約車平臺是規制網約車模式發展的主體，在實踐中的角色定位支有些混亂。因此，建立多元化規制主體互動機制，明確各方角色定位，各司其職，充分發揮市場各主體的能動性。

第一，行政機關可以采取“兩頭管”的措施，即源頭規范和市場規制，加強對網約車平臺的規制。行政機關對網約車的源頭規范是指緊抓網約車平臺資質規制，對沒有取得經營許可證且照常運行的，要對平臺公司實施行政處罰。《暫行辦法》提出規制模式的趨勢是政府規制平臺，平臺規制車輛和司機。由此，行政機關可以通過限制網約車平臺實施其對網約車限制補貼和限制惡意競爭行為的規制方式來代替其直接對網約車的數量規制和價格控制手段。

第二，明確平臺應承擔的基本義務，督促平臺完善經營許可工作。網約車平臺、用戶和網約車從業人員作為網約車模式的三大主體。其中，網約車平臺在三方主體中收益較多，在新型商業模式中權力也很大。首先，平臺公司通過自身技術手段掌握大量用戶和司機信息，并通過掌控信息實行規制。其次，平臺可以向用戶收取服務費用、向網約車司機抽取利潤或獲得管理費用。最后，司機是否可以為乘客提供優良服務、乘客是否可以獲得比巡游出租車更好的乘車體驗和效率，關鍵在于平臺的管理和運轉效果。優化網約車平臺的準入規制制度對管理好網約車模式運作起著至關重要的作用。網約車平臺公司先向交通管理部門申請在本地經營的行政許可，取得《網約車經營許可證》后才能在許可的城市運營。平臺公司有義務向交通管理部門提供網約車從業人員的基本信息和定期的經濟統計數據，并保證數據真實、完整、有效。平臺公司應當督促申請從業駕駛員盡快辦理《網約車駕駛員從業資格證》和《網約車運輸證》，否則應當受到行政處罰。如杭州市交通運輸管理部門在多次對網約車司機非法營運實施行政處罰后，對“滴滴出行”平臺作出罰款五千元整的處罰，原因是平臺公司的服務車輛沒有取得《網約車運輸證》。[12]

第三，政府積極引導公眾輿論導向，加強平臺對出租車從業人員安全規制。無論傳統巡游出租車行業還是新興網約車模式，都存在安全隱患問題，但是要避免進入安全規制誤區。如繼2018年5月6日“鄭州空姐遇害案”后，8月25日“樂清順風車女乘客遇害案”使得網約車安全規制問題再次引發公眾關注。輿論的壓力雖讓“滴滴出行”平臺采取了一系列積極措施應對此類問題，但還是引起了人們的恐慌。誠然，在共享經濟發展初期階段，網約車的確面臨一系列安全問題，部分輿論夸大了網約車行業的危險性，以此竭力否定共享經濟的商業創新模式。鑒于此，主管部門應當辯證地認識新模式帶來的安全隱患，并引導公眾的輿論風向，通過正確規制方法降低危險發生的可能性。網約車的服務和安全規制主要是從業駕駛人員素質問題。首先，督促平臺加強對網約車從業申請人員進行駕駛經歷、資質背景的審核和調查，對不符合條件的申請者不準予注冊和登錄，從源頭上保障安全。其次，明確平臺公司作為承運人的責任。通過互評機制對高評分的司機予以獎勵，低評分的司機會收到延遲收單等懲戒甚至開除。最后，網約車平臺通過大數據等專業技術分析后對網約車司機進行“分段管理”：將網約車司機按照司機在線工作時長分為“全職型司機”和“兼職型司機”，對二者適用不同規制程度的規制模式。“兼職型司機”則應當由平臺加大監管力度；“全職型司機”的規制更偏向于巡游出租車司機，由各地方進行組織化管理。

（二）提升網約車行政規制內容的合理性

網約車具體規制方法應堅持法治先行、安全為主，減少網約車和出租車從業人員的準入限制，完善政府、社會和企業共同治理的法律規制框架，具體從以下兩個角度提升網約車行政規制方法的合理性：

⒈對網約車輛資質的規制從多方面著手。首先，地方政府根據本地發展實際情況設置合理的網約車輛標準，建議地方參照本地出租車標準設定。因為通過限制車輛排量、價格和軸距等條件確實不能解決現實中存在的安全隱患問題，反而會出現出行效率降低和增加出行成本的問題。其次，對網約車輛制定高于普通車輛的年檢標準，通過加強車輛年檢制度有效避免安全隱患。最后，在車輛安全規制問題上，平臺應當承擔更多責任。平臺應當保證登記的車輛和駕駛員符合當地關于網約車細則的規定，如果因平臺公司監管原因造成安全問題，那么要按照法律規定作出行政處罰。

⒉政府采取開放性政策對出租車從業人員資質進行規制。一方面，政府可以鼓勵中檔和高檔巡游出租車司機主動向網約車模式轉變，且持有巡游出租車駕駛員上崗證的司機無須再次通過考試獲得網約車駕駛員上崗證，形成統一有序的共享經濟交通出行模式，促進行政規制的實施。政府要堅持不干預、不強制的態度，在網約車平臺公司和巡游出租車公司之間“牽線搭橋”，積極推進改革工作的進行。如截至2017年12月，南京市的3000多輛中高檔出租車已有600多輛完成了轉型為網約車的手續。[13]另一方面，對于網約車司機可以在平臺獲取的“城市道路”信息無須出現在駕駛員從業資格考試中，因為網約車司機借助平臺的導航和其它功能，對城市道路的識別能力和專業能力并不比巡游出租車司機遜色。在“南京市網絡預約出租汽車駕駛員從業資格考試題庫”[14]中，有部分是關于城市建筑具體位置的考題，這類考題可以去掉。

（三）健全網約車行政規制

網約車行政規制的方法仍然需要國家和各地方政策的完善，建立完整的規制機制是保障網約車新經濟模式發展的必要前提。各地方應當嚴格按照法律規定“因地施政”，摒棄對巡游車的傳統規制方法，根據地方情況創新規制。

⒈堅持市場定價為主導，政府適當引導網約車運價。傳統巡游出租車的定價由政府主導是因為巡游車有許可準入制度，出租車公司和司機無權自行設定。雖然《暫行辦法》對網約車的準入規定也納入了行政許可要求，但是本文認為政府應當減少對網約車運價的規制。原因如下：一是網約車運行模式不同于巡游出租車。巡游出租車司機付出的成本高于網約車從業人員，包括“份子錢”或手續費用等。政府對網約車運價實施控制的原因雖然可能一定程度上是為了防止網約車低于成本價運行、與出租車惡意競爭以及防止市場壟斷和價格聯盟等，然而控制的結果可能會導致用戶乘坐網約車的費用增加，損害了消費者利益，影響網約車的發展。二是政府部門實施政府指導價的法律依據不明確。根據《價格法》第3條規定，極少數商品或服務在必要時實行政府指導價。并且在第18條列出了可以實施政府指導價的種類，網約車運價類型并不在其中。所以政府不能只根據《暫行辦法》就實施與《價格法》相反的措施。[15]

對于網約車運價，可以由政府提出建議性質的指導價，通過召開發布會的形式進行價格聽證，而非直接做硬性價格規定，以留給平臺企業和經營環境足夠發展空間。政府要加強市場自治理念并且適時干預網約車平臺定價，以適應市場發展規律。大數據平臺能夠及時反映市場價格的變化，由網約車平臺將市場決定的價格在網約車平臺應用軟件上呈現給消費者。網約車用戶每公里需要承擔的價格是平臺根據供求關系規律和市場競爭關系規律決定的。網約車在大數據信息技術的作用下，乘車價格將更加細膩和準確。傳統巡游出租車行業存在的價格壟斷和價格欺詐的現象在透明的共享經濟模式中將受到阻礙。

⒉適當進行數量規制，各地方政府堅持“因地施政”。直接數量限制或者間接數量限制具有以下優勢：緩和網約車和出租車的過度競爭、維護巡游出租車司機的既得利益、解決負外部性問題以及維持不合理的傳統規制結構等。但是也會存在以下弊端：影響用戶的消費福利、在配額的分配環節產生尋租空間以及過度保護傳統經濟模式和現有競爭結構等。[17]綜合考慮以上優缺點，在數量限制問題上，政府應采取保守態度，將更多空間讓位于市場，保障廣大消費者利益，讓新型經濟業態順勢發展。任何行業都在發展，現階段蓬勃發展的行業可能十年后不復存在，巡游出租車行業亦是如此，過度保護既有競爭結構是維持傳統產業的極端表現，不利于市場經濟發展。行政機關不進行數量規制并非是不作為的體現，而有其合理性。以寬容態度對待新經濟模式取代命令性的禁止，以信息披露和市場激勵替代僵硬的控制性規制，容許新經濟業態在一定空間內探索發展。

有學者提出，網約車等共享經濟發展之后，城市道路交通擁堵狀況并沒有得到緩解，反而比以前更加惡劣。但是據“高德地圖”大數據分析顯示，2017年第二季度監測全國100個城市中，近80個城市的交通壓力同比去年得到緩解，這是自2014年以來全國第一次交通擁堵情況出現下行拐點；[18]2017年第三季度監測全國百城市中，暑期7月份有63個城市為“暢通月”，在9月份開學季仍然有部分城市出行暢通；[18]2018年第一季度監測的全國一百個城市中，有六成城市同比去年交通擁堵情況持平或者擁堵下降。[19]以上數據可能會和城市交通體系建設、公共交通發展和市民出行觀念轉變等因素有關，但是與新興共享交通模式和“互聯網+交通”模式的發展也有密切關系。

解決現行網約車模式帶來的負外部性問題不一定采取總量控制，而是針對具體問題提出具體解決策略。首先，綜合考慮不同城市的經濟發展狀況、交通擁堵情況和城市人口規模，實施不同的總量控制：對一線城市可以適當限制網約車數量，對二三線城市放松數量規制，由市場進行調節。其次，避免采取戶籍限制或當地牌照限制的方式規制網約車數量，該規定有強烈的“地方保護主義色彩”，打壓了新經濟業態的發展。最后，可以借助平臺大數據技術的應用，限制每位網約車司機的接單數量，并鼓勵拼車的出行方式，以此達到數量控制的目的。

資源共享將不斷推動人類社會進步，但是發展過程中行政規制問題亟待解決，行政規制的方法有待規范。雖然網約車與傳統巡游出租車有很多相似之處，但基于網約車和傳統巡游出租車的不同特點，應采取不同的行政規制方法。網約車的規制最主要目的是為了維護最廣大人民群眾的出行利益。政府應當與平臺采取合作規制的友好創新型規制模式以推動“互聯網+”背景下網約車模式的發展，保證為乘客帶來更高效更安全的出行體驗。

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（責任編輯：趙婧姝）

On the Analysis of the Administrative Regulation

Method of Online Car-hailing

Chen Xiuping，Ma Yue

Abstract：With the development of cloud computing and large data technology in China，sharing economy and online car-hailing has been developing unprecedentedly.With the confirmation of the legal status of the online car-hailing，the administrative regulation has become the main means of the supervision of the online car-hailing，and the method of perfecting the administrative regulation is an important part of the online car-hailing supervision.The improvement of administrative regulation is an important part of network supervision.The administrative regulation method of the online car-hailing is different from the regulation of the traditional taxi.The price regulation and the quantity regulation restrict the development of the new economy.The admittance regulation and the legal system of the service safety regulation are rigid.In order to promote the development of the new mode of business，we should establish a diversified interaction mechanism，enhance the rationality of the content of the administrative regulation，and perfect the administrative regulation method system.

Key words：shared economy；online car-hailing；cruising taxi；administrative regulation method；regulation subject