農村基礎設施的PPP供給模式研究
——以天津市靜海紫兆生活廢棄物處理項目為例

◎文/焦愛英 張敬陽

農村基礎設施是直接影響農民生活水平、改變農民生產方式、促進農村經濟發展的各種農村設施。農村基礎設施可分為經濟性農村基礎設施和社會性農村基礎設施。經濟性農村基礎設施是與農民生活質量、農民生產方式、農村經濟發展有直接聯系的物質性農村設施，其中包括：農村道路、農村供水、農村供電、農村供暖等；社會性農村基礎設施是在經濟性農村基礎設施的基礎上發展農村教育，推進農村醫療，完善農村保障。在城鄉貧富差距日益擴大的背景下，農村基礎設施的完善，能推動中國城鎮化建設，實現共同富裕。

十九大報告提出實施“鄉村振興戰略”，鄉村振興戰略的重點是產業，而農村基礎設施建設是鄉村產業發展的基礎，加大資金投入，聚力農村基礎設施建設對于“鄉村振興戰略”的實施有舉足輕重的作用。農村基礎設施外部性和準公共物品的性質決定了其由政府投資建設的傳統供給模式。然而，由于政府建設資金投入不足、農村科技動力不足、專業人才缺乏等原因，農村基礎設施建設出現有人建、無人管，融資模式單一、融資困難等問題，落后匱乏的農村基礎設施建設已經成為制約農村經濟發展的瓶頸。隨著城鎮化建設和“鄉村振興戰略”的實施，農村基礎設施需求旺盛與政府財政資金投入不足的矛盾日益突出，引發社會各界對農村基礎設施PPP供給模式的探討。

農村基礎設施PPP（公私合作伙伴關系）供給模式指公共部門和私人部門在風險共擔、利益共享的基礎上建立的農村基礎設施供給的長期契約關系，PPP供給模式是打破農村基礎設施缺乏投資動力、發展落后困境的有效方法。用創新思維探尋高效的農村基礎設施供給模式，對于控制農村基礎設施的建設質量和使用效率具有顯著意義。文章以天津農村基礎設施的建設現狀和管理現狀為基礎，對PPP供給模式在天津農村基礎設施領域的應用進行實證研究，比較其相對于傳統供給模式的優勢，借鑒PPP模式在農村基礎設施領域應用的成功案例，為天津農村順利在基礎設施領域推行PPP模式奠定基礎。

一、文獻回顧

PPP模式在農村基礎設施領域的研究可以分為兩類，一是對PPP模式在城市基礎設施領域的應用進行分析；二是針對PPP模式在農村基礎設施領域的運用進行探討。

（一）國外研究動態

國外研究動態分別從PPP模式在城市基礎設施和農村基礎設施兩個方面進行匯總。PPP模式在城市基礎設施領域的應用：CARPINTERO S（2016）通過實證分析了政治因素在PPP模式下的輕軌交通項目決策層面的影響，并研究了政治因素影響項目績效的作用路徑。KAFAI NG（2017）研究了PPP模式在鐵路和房地產捆綁項目的應用，提出利用交通補貼鐵路建設成本的方法。PPP模式在農村基礎設施的應用：ENDO T（2013）以東日本大地震的恢復支援為例，研究了PPP模式在農村基礎設施的應用，指出回報機制的建立是PPP模式成功實施的關鍵。FANTOZZI F（2014）研究了希臘和意大利兩個地區的農村利用PPP模式推動生物能源項目的開展，并對其進行風險分析。

（二）國內研究動態

PPP模式在城市基礎設施領域的研究主要集中在最適融資模式的選擇、各方風險的公平分擔、特許經營權的確定等方面。趙蕓淇（2013）認為非經營性項目融資模式和經營性項目融資是城市基礎設施建設領域最主要的兩種融資模式，并對兩種融資模式的特點進行了分析比較，指出城市基礎設施在融資方面存在的弊端和困難，提出轉變整體的融資環境、完善資本市場的運行規則、正確擺放政府和市場的位置是解決城市基礎設施融資困難的根本途徑。林超英（2014）通過對PPP模式的運作特點進行分析，發現特許經營權的價值、風險的公平分擔和私營企業的融資問題，是PPP模式在城市基礎設施領域順利實施的關鍵。施穎（2015）認為特許經營期的決策是PPP模式中至關重要的環節，運用蒙特卡洛技術和內部收益率（IRR）相結合的方法，以城市基礎設施為例，對特許經營期的決策進行研究。王俊豪（2016）確定了股權契約的重要性，認為股權契約治理是契約治理的關鍵，并通過適用輪流出價合作博弈模型，對契約關系的重要性進行了驗證。王建波 （2017）在探討PPP模式優勢的基礎上，運用風險分擔規劃模型研究PPP模式在城市軌道交通領域的風險分配原則，發現各參與方的利益最大化是其風險分配原則。

PPP模式在農村基礎設施領域的應用多涉及激勵機制、政企權責均衡、可行性分析等方面。唐祥來（2012）利用非確定狀況下沉沒投資理論，對農業基礎設施PPP供給模式的投資激勵影響因素進行了研究，并從進行試點推廣、利用政策傾斜帶動PPP推行、完善相關規范等三方面進行PPP模式的推廣。連紅軍（2013）針對PPP模式在農村基礎設施領域中應用存在的問題，提出完善法律法規、注重風險分配機制、建立有效的激勵機制、謹慎選擇應用項目、重視農民需求表達機制等對策。吳文華（2015）從政企共贏、實現資本增值、優化資源配置等方面闡述了引導私人資本參與農村基礎設施建設的重要性。張琳（2015）指出農村基礎PPP模式中政企權責均衡是重點，并提出從加強政府監管、鼓勵行業競爭、保障政府誠信度三方面優化政府權責劃分。王陽（2016）在分析農村水利設施建設現狀的基礎上，從政策、PPP的優勢、社會資金三個角度闡述PPP模式在水利基礎設施領域的可行性，并從多個角度分析了PPP的實施路徑。李冠杰（2017）對陜西農村環境基礎設施治理PPP模式的10個項目的現狀和問題進行了研究，并從把握農民需求、加強科學規劃、健全保障機制、鼓勵民間投資四個方面給出對策建議。

PPP模式在城市基礎設施領域的應用較為成熟，研究貫穿于前期風險分析、中期項目建設、后期服務運營等全過程。在農村基礎設施的理論研究集中于可行性分析、鼓勵私營部門參與積極性等方面，處于試點應用探索推廣階段。

二、農村基礎設施PPP供給模式

農村基礎設施現存兩種供給模式：政府供給模式和PPP供給模式。政府供給是傳統的農村基礎設施供給模式，政府擁有基礎設施的產權和經營權，負責農村基礎設施的運營、管理和維護。新時代下，農民對生活質量提出了更高的要求，農村基礎設施是農民生活質量最基本的保障，這就決定了農村基礎設施需要全方位發展，多資本投入來克服農村基礎設施建設質量差、有人建無人管等問題。農村基礎設施對多種資本的大量需求，使得單一的政府供給模式已無法滿足農村基礎設施的建設。PPP模式打破基礎設施過度依賴政府投入的難題，通過PPP模式引入私人資本，將農村基礎設施商品化，保證資金的使用效率和基礎設施的供給質量，緩解政府在農村基礎設施供給方面的財政壓力。

（一）農村基礎設施PPP模式的運作模式

PPP供給基礎設施是經過許多實例驗證的供給模式，目的是利用市場機制，調動私人資本參與農村基礎設施的建設，降低政府投資成本。PPP模式作為新興的農村基礎設施供給模式，主要參與方為：區（縣）政府、私營部門、金融機構、農民。政府部門利用自身的優勢提供政策、土地、稅收等方面的支持，私人部門依托政府部門規避農村基礎設施建設和運營過程中的法律、政策、利率等的變更風險，兩部門通力合作，實現共贏。

PPP模式實施過程：①針對具體農村基礎設施項目，區政府以招投標的形式，選擇一家由企業集團組成的聯合體公司，區政府與聯合體公司簽訂PPP協議。②聯合體公司和區政府共同組建項目公司（SPV）。③SPV作為獨立的法人，可向金融市場進行融資，通常為了提高融資效率，區政府會為SPV公司提供融資擔保。④私營部門負責農村基礎設施的建設、協議期內的運營和維護，通過向農民提供有償服務或政府購買的形式回收成本和利潤。⑤PPP項目運營期間區政府可利用自身的優勢，給予農村基礎設施項目土地、財政津貼、貸款等方面的支持，并對農村基礎設施項目建設期的質量和安全、運營期的收費標準等進行監管。⑥雙方協商的運營期結束后，私營部門將農村基礎設施交還給政府運營。詳見圖1所示。

圖1 農村基礎設施PPP運行模式圖

（二）不同農村基礎設施PPP供給模式的對比分析

目前，學者們根據實際應用，從不同的角度對PPP模式的類型進行了劃分，本文在借鑒楊衛華等分類的基礎上，將PPP模式分為外包類、特許經營類、私有化類三大類，包含BOT、BOO等數十種具體運作方式。外包類項目一般由當地的政府部門出資，政府擁有所有權，私人部門通過招投標的方式競投項目的幾項或全部工程的建設，也可以對項目運營階段的管理維護進行投標。特許經營類的項目一般由政府和私人部門共同集資建設，政府部門和私人部門經過科學的計算，授予私人部門特定的經營期限，來保障私人投資成本的回收。私有化類項目的全部運轉資金都有私人部門籌措，項目的所有權歸私人所有，私人部門一般通過有償付費的方式對投資成本進行回收，政府對項目的建設階段和運營階段進行監管控制。

不同類型的農村基礎設施PPP模式有不同的特點。本文對二級分類中的PPP模式的優勢、劣勢、適用范圍三個方面進行綜合，構建農村基礎設施的PPP模式選擇參考。具體如表1所示。

三、PPP供給模式在天津農村基礎設施中的應用案例分析

（一）項目總體概況

天津市靜海縣紫兆生活廢棄物處理項目，是天津首批運用政府資本與社會資本合作（PPP）的模式進行農村基礎設施供給的項目。

2010年6月，天津市靜海縣政府與天津紫兆環保產業投資有限公司共同進行靜海縣紫兆生活廢棄物處理項目的建設。項目總投資3000萬元，其中，紫兆環保產業投資有限公司占有51%的股權，靜海區政府占有49%的股權。私人部門擁有紫兆生活廢棄物處理項目30年的經營權，分兩期建設占地6.3萬平方米的垃圾處理場，負責靜海新城及周圍農民的日常生活垃圾處理工作。此項目采用了先進的城鄉生活垃圾資源化、清潔化、自動化實時處理技術（SWR），垃圾被直接運載到封閉的傳送倉中，實現了零污染并對超大的垃圾進行粉碎、分類加工、處理回收，紫兆生活廢棄物處理項目實現了生活垃圾的循環利用，延長了產業鏈條，變廢為寶，取得良好的經濟效益。

靜海縣紫兆生活廢棄物處項目，保證了靜海新城及周邊鄉鎮30萬居民的垃圾日產日清，截止2016年，企業的凈收入已經達到500萬元，已成功回收項目60%的投資。

表1 農村基礎設施PPP模式分析

（二）項目經驗推廣

天津市靜海縣的農村垃圾處理項目，具有固定的消費群體，穩定的現金流量收入，建設階段和運營階段的建設由紫兆環保產業投資有限公司全權負責，采用BOT的建設模式，不僅減少了政府的財政壓力，提供了高質量的大的生活垃圾處理設施，也拓寬了私人資本的營利渠道，其成功經驗主要表現在以下三方面：

1.創新管理，構建盈利模式

靜海紫兆生活垃圾處理項目的PPP供給模式，實現了項目的整合實施，如：塑料制品經過重新加工成為新的塑料原料，布類、竹木類經處理成為綠色助燃劑，部分生活垃圾生成的高效有機肥料，暢銷全國。通過各個環節的有效融合，延長產業鏈條，形成一體化的項目群，取得項目整體的效益最優。農村基礎設施建設需要投入的資金量大，但收益相對較少，農村基礎設施的突出特點造成PPP模式推行困難的局面。盈利模式的構建成為農村基礎設施PPP供給模式順利推行的關鍵。一方面，可以通過創新管理模式，延長產業鏈條，增加項目收益；另一方面，通過項目的整合，滿足私人資本的利益需求，即將收益大，利潤高的農村基礎設施和投資大收益小的農村基礎設施相結合，也可以將利用率低收益少的農村基礎設施和利用率高的城市基礎設施組合，保證農村基礎設施項目達到正常的收益率，鼓勵私人資本主動投資。

2.進行管理和技術創新，減少項目投資風險

靜海縣紫兆生活廢棄物處理項目，采用了當時最先進的生活垃圾處理技術——SWR技術，針對回收的垃圾進行封閉處理，杜絕生活垃圾對周圍環境的二次污染，確保生活垃圾處理過程綠色化、及時化。紫兆生活廢棄物處理項目擁有自主知識產權和先進的技術，具有多方面的優勢，有效保留了周圍居民的忠誠度，減少了項目的需求風險。大部分農村基礎設施的收益率都較低，在PPP供給模式中，應積極尋出突破和創新，尤其是在管理和技術兩個方面。積極主動的尋求創新一方面，能避免項目在一定的時間段中被同類的項目所超越，減少項目的投資風險，縮短項目成本回收周期；另一方面，先進技術的引進能提高農村基礎設施的供給質量和供給效率。

3.打破地域限制，跨區域實現規模效益

天津市靜海的紫兆生活廢棄物處理設施，負責處理附近鄉鎮30萬居民的生活垃圾，實現了附近居民生活垃圾當天生產當天加工。周邊鄉鎮垃圾聯合處理，保證了生活垃圾的日供應量，充分利用了紫兆生活廢棄物處理設施的生產效率，極大提高了項目的盈利能力，項目實施五年，企業回收60%的投資成本。規模經濟是對財務目標進行控制的有效手段，對于盈利性相對較高的農村基礎設施，則可縮減其規模，但對于盈利性差的農村基礎設施，應當擴大經營規模，爭取規模效益。其他類型的農村基礎設施的建設也可以探尋適合的盈利模式，創新利用規模經濟的運作模式，提高項目的盈利能力。如農村供水、供暖、水利設施的建設等都可以通過“捆綁”實現相鄰村莊的集體供應。