全面推進(jìn)天津預(yù)算績(jī)效管理改革初探

◎文/師繼軍 董 民 羅旭東

績(jī)效預(yù)算管理是企業(yè)全面預(yù)算管理的重要組成部分，企業(yè)績(jī)效預(yù)算是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的一種預(yù)算體制，是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。績(jī)效管理的目的就是要實(shí)現(xiàn)成果和效率，在績(jī)效預(yù)算管理中，企業(yè)作為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中的一員，不僅要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，而且要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，以完成其社會(huì)使命。

績(jī)效預(yù)算必須以企業(yè)戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)，為戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)。因此績(jī)效預(yù)算必須考慮企業(yè)的生命周期，在關(guān)注企業(yè)短期經(jīng)營活動(dòng)的同時(shí)，重視企業(yè)長(zhǎng)期目標(biāo)，使短期的預(yù)算指標(biāo)及長(zhǎng)期的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，增強(qiáng)各期績(jī)效預(yù)算編制的銜接性，使績(jī)效預(yù)算管理成為企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)推進(jìn)器。績(jī)效預(yù)算管理是一種全員控制、全方位控制和全過程控制體系，在績(jī)效預(yù)算網(wǎng)絡(luò)下，企業(yè)全部資源都要納入預(yù)算管理的監(jiān)控中，有限的資源被重新組合分配，企業(yè)內(nèi)部職能的界限已經(jīng)在逐漸削弱，通過績(jī)效預(yù)算使之能相互融合在一起，以便于更好地進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，減少資源閑置現(xiàn)象。績(jī)效預(yù)算管理本身是一個(gè)機(jī)制化的系統(tǒng)控制過程，具有鮮明的程序性，使用納入績(jī)效預(yù)算管理的資源需要立項(xiàng)、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、差異分析和考評(píng)等，績(jī)效預(yù)算管理系統(tǒng)設(shè)立的目的是為了降低預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，是一種自我約束、自我管理的管理信息控制系統(tǒng)。績(jī)效預(yù)算管理為企業(yè)日常經(jīng)營業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)提供控制尺度和衡量標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)企業(yè)將績(jī)效預(yù)算作為一根 “標(biāo)桿”，使所有預(yù)算執(zhí)行主體都知道自己的行動(dòng)目標(biāo)和努力所能達(dá)到的結(jié)果。

一、天津預(yù)算績(jī)效管理改革總體情況

2007年，天津印發(fā)《天津市市級(jí)財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》，以此為起點(diǎn)，逐步探索開展項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2011年，市政府轉(zhuǎn)發(fā)市財(cái)政局《關(guān)于推進(jìn)天津市預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》，天津預(yù)算績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)由單一事后績(jī)效評(píng)價(jià)向覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管全過程發(fā)展階段。2015年以來，市財(cái)政局進(jìn)一步加大改革力度，推動(dòng)各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理制度和改革措施扎實(shí)落地，取得了一系列突破性進(jìn)展，初步形成了“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

（一）績(jī)效目標(biāo)管理逐步優(yōu)化

編制績(jī)效目標(biāo)是全過程預(yù)算績(jī)效管理的起點(diǎn)。自2012年起，市財(cái)政要求市級(jí)預(yù)算部門報(bào)送重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)編制數(shù)量和質(zhì)量逐年提升。2017年，在部門預(yù)算管理系統(tǒng)中嵌入績(jī)效目標(biāo)管理模塊，市級(jí)共計(jì)928個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)全部編制了細(xì)化到具體的定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的績(jī)效目標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)與部門預(yù)算同步編制、同步審核、同步批復(fù)，覆蓋財(cái)政資金從2012年的143億元擴(kuò)大到583億元，占部門預(yù)算項(xiàng)目支出總額的96%，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。并且首次將市衛(wèi)計(jì)委、市農(nóng)委等10個(gè)部門的10個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)提交市人大常委會(huì)審議，主動(dòng)接受人大代表監(jiān)督。

（二）績(jī)效管理模式不斷拓展

2016年起，市財(cái)政逐步將績(jī)效管理范圍由項(xiàng)目支出績(jī)效拓展到整體支出績(jī)效，選取35家試點(diǎn)部門、試編部門整體支出績(jī)效目標(biāo)，填補(bǔ)了天津在整體支出績(jī)效管理領(lǐng)域的空白。2017年，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，在上年基礎(chǔ)上，將市發(fā)改委、市科委等重點(diǎn)部門納入編制范圍，試點(diǎn)部門達(dá)到50家，覆蓋天津75%的政府機(jī)構(gòu)，資金規(guī)模擴(kuò)大到684億元，占市級(jí)預(yù)算單位整體支出75%。開展部門整體支出績(jī)效自評(píng)，研究制定部門整體支出績(jī)效自評(píng)指標(biāo)體系，并組織市級(jí)部門對(duì)照編制的整體支出績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行“對(duì)表考核”，確保績(jī)效管理發(fā)揮實(shí)效。《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》和《天津日?qǐng)?bào)》分別在頭版報(bào)道了天津部門整體支出績(jī)效管理工作情況，并得到財(cái)政部預(yù)算績(jī)效管理部門的肯定。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不斷提高

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的關(guān)鍵要素，對(duì)此集中精力研究制定財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性和個(gè)性指標(biāo)。完善共性評(píng)價(jià)指標(biāo)，制發(fā)《天津市財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系》，統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提高評(píng)價(jià)客觀性。規(guī)范績(jī)效目標(biāo)框架，制作《通用項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)模板》，囊括18類通用項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)模板，提供績(jī)效目標(biāo)編制參考范式。擴(kuò)充個(gè)性指標(biāo)，形成涵蓋16個(gè)行業(yè)領(lǐng)域、1251項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)的個(gè)性指標(biāo)庫。市級(jí)62個(gè)部門運(yùn)用上述指標(biāo)體系對(duì)372個(gè)項(xiàng)目開展了績(jī)效自評(píng)，涉及財(cái)政資金447億元，占部門項(xiàng)目預(yù)算總額的86%。繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)，逐年擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍和資金規(guī)模，涵蓋“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、社保等多個(gè)重點(diǎn)民生領(lǐng)域，近三年重點(diǎn)評(píng)價(jià)資金規(guī)模大幅增加，年均增長(zhǎng)36.3%，2017年達(dá)到200多億元。在2017年預(yù)算草案初審會(huì)上，報(bào)送了4個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，得到與會(huì)代表和專家的一致認(rèn)可。

（四）全市總體水平明顯提升

預(yù)算績(jī)效管理工作一直是區(qū)級(jí)財(cái)政管理的薄弱環(huán)節(jié)，通過組織召開工作座談會(huì)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)，加強(qiáng)對(duì)區(qū)級(jí)財(cái)政績(jī)效管理工作的指導(dǎo)。研究制定區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理工作考核辦法，明確年度工作目標(biāo)任務(wù)，建立考核機(jī)制。2016年，全市16個(gè)區(qū)全部實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理考核，覆蓋區(qū)級(jí)財(cái)政資金370億元，對(duì)考核名次靠前的區(qū)財(cái)政局通報(bào)表彰，對(duì)考核后3名的區(qū)財(cái)政局要求報(bào)送說明材料和改進(jìn)措施，推進(jìn)天津績(jī)效管理工作整體水平。

二、改革進(jìn)程中存在的主要問題

（一）尚未形成推進(jìn)改革“合力機(jī)制”

1.預(yù)算部門思想認(rèn)識(shí)仍有待提高

近年來，天津一直大力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，經(jīng)過不斷努力，各部門初步樹立起績(jī)效理念，推進(jìn)改革的意識(shí)有所提高。但仍存在單位主要負(fù)責(zé)人績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)績(jī)效管理工作不夠重視，認(rèn)為績(jī)效管理是財(cái)政部門的工作范疇，主動(dòng)工作的積極性不強(qiáng)。具體工作人員對(duì)績(jī)效內(nèi)涵理解不夠，簡(jiǎn)單敷衍績(jī)效工作。相關(guān)工作人員對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的內(nèi)容、程序、方式和方法還沒能全面掌握，對(duì)全過程預(yù)算績(jī)效管理體系的理解不深，仍舊是簡(jiǎn)單地把預(yù)算績(jī)效管理工作當(dāng)成是績(jī)效評(píng)價(jià)工作，甚至把預(yù)算管理工作和績(jī)效管理工作當(dāng)成是兩項(xiàng)獨(dú)立的工作，分別開展。

2.多方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制還不健全

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)需要政府、人大、財(cái)政、審計(jì)以及預(yù)算部門明確分工、共同參與、有機(jī)配合、協(xié)同推進(jìn)的系統(tǒng)工程。目前，存在財(cái)政部門單兵突進(jìn)的現(xiàn)象，各方之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制尚未有效建立，尚未形成普遍共識(shí)，還沒有真正形成推動(dòng)改革的合力。

3.缺乏一支專業(yè)化的預(yù)算績(jī)效管理隊(duì)伍

目前，預(yù)算單位主要從財(cái)務(wù)人員中臨時(shí)抽調(diào)少量人員兼職預(yù)算績(jī)效管理工作，與預(yù)算績(jī)效管理工作專業(yè)性強(qiáng)、量大面寬的要求不符。面對(duì)涉及部門業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、管理等大量數(shù)據(jù)，如果沒有專門處理這些信息的機(jī)構(gòu)或人員，開展工作將步履維艱。在預(yù)算績(jī)效管理過程中經(jīng)常遇到這樣的問題：由于缺乏對(duì)某些領(lǐng)域的充分認(rèn)識(shí)和了解，對(duì)一些專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目常常把握不好，不能有效判斷其設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)是否合理，對(duì)項(xiàng)目完成質(zhì)量也沒有科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（二）全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制不健全

1.管理制度不健全

目前，績(jī)效管理工作主要由財(cái)政部門一家主導(dǎo)推動(dòng)，財(cái)政部門發(fā)布的規(guī)范性文件對(duì)各部門的約束力不強(qiáng)，相關(guān)制度還不夠全面，責(zé)任追究機(jī)制和有效的問責(zé)手段還不夠健全，操作性還不強(qiáng)，尚沒有形成規(guī)范的操作細(xì)則，給實(shí)際工作帶來一定困難。績(jī)效管理游離于政府績(jī)效之外，預(yù)算績(jī)效管理在政府績(jī)效中的定位和作用需進(jìn)一步明確界定。現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效管理辦法及規(guī)程對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，缺乏硬性要求，實(shí)際操作也有一定的局限性。

2.預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算管理脫節(jié)

預(yù)算績(jī)效管理在優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)部門支出責(zé)任意識(shí)、提高預(yù)算管理水平等方面的作用尚未充分體現(xiàn)。績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)，在預(yù)算執(zhí)行階段，項(xiàng)目調(diào)整變更或年中調(diào)劑現(xiàn)象比較普遍，但年初批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)未做同步調(diào)整，績(jī)效目標(biāo)失去了約束力，不能指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施。結(jié)果應(yīng)用與下年度預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)編制脫節(jié)，上一年度的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為下一年度預(yù)算和績(jī)效目標(biāo)編制的重要參考依據(jù)。但在近幾年的實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用程度還較低，評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤還未真正實(shí)現(xiàn)，相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制尚未建立，有效的獎(jiǎng)懲手段尚未實(shí)施，對(duì)相關(guān)問題的整改落實(shí)追蹤不夠。

3.管理方式方法和技術(shù)手段有待創(chuàng)新

指標(biāo)體系有待完善，這是當(dāng)前開展工作亟待解決的問題，也是部門反映最普遍的問題。現(xiàn)有共性指標(biāo)體系具有較好的普遍性和代表性，但涉及具體行業(yè)領(lǐng)域、項(xiàng)目支出、評(píng)價(jià)對(duì)象的個(gè)性指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足使用，嚴(yán)重影響了績(jī)效目標(biāo)的準(zhǔn)確性、合理性和評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、權(quán)威性。評(píng)價(jià)方式有待豐富，直接影響了評(píng)價(jià)質(zhì)量以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的說服力和權(quán)威性。目前主要績(jī)效評(píng)價(jià)方式尚未走出監(jiān)督檢查的影子，集中在財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)的審計(jì)上，對(duì)資金管理使用合規(guī)性檢查較多，較少從資金的實(shí)際產(chǎn)出和效果去考核，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法不多、手段不足、技術(shù)不強(qiáng)。部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過程中，如何有效設(shè)定績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)、科學(xué)選取具體評(píng)價(jià)方法等問題比較突出。缺乏專業(yè)性技術(shù)支持，第三方機(jī)構(gòu)和專家等專業(yè)技術(shù)力量不足，在第三方機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)斓钠刚?qǐng)、使用、管理等環(huán)節(jié)缺乏經(jīng)驗(yàn)，組織實(shí)施中存在困難。

三、部分省市預(yù)算績(jī)效管理模式

（一）北京市模式

北京市實(shí)施了以 “績(jī)效評(píng)價(jià)”為核心的預(yù)算績(jī)效改革，著重于績(jī)效精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，注重頂層設(shè)計(jì)。以市政府辦公廳出臺(tái) 《關(guān)于推進(jìn)本市預(yù)算績(jī)效管理的意見》為指導(dǎo)，全市共出臺(tái)績(jī)效管理政策文件9個(gè)，操作規(guī)范17個(gè)，工作模板35個(gè)，績(jī)效目標(biāo)樣表56個(gè)，涵蓋事前評(píng)估、事中跟蹤、事后評(píng)價(jià)和問責(zé)的相關(guān)辦法，形成了整體構(gòu)建、方向明確、現(xiàn)實(shí)可行的預(yù)算績(jī)效管理工作格局。注重事前績(jī)效評(píng)估。在預(yù)算申報(bào)過程中，將評(píng)估結(jié)果直接作為預(yù)算安排依據(jù)，提高資金分配的科學(xué)性、合理性，穩(wěn)步建立參與式預(yù)算。建立績(jī)效目標(biāo)庫，梳理出10個(gè)類目56個(gè)樣表，推動(dòng)績(jī)效目標(biāo)填報(bào)的規(guī)范化管理。注重形成合力。建立了財(cái)政與部門、市級(jí)與各區(qū)、政府與人大的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，擴(kuò)大人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的深度。注重信息公開。向社會(huì)主動(dòng)公開了績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目自評(píng)報(bào)告。注重結(jié)果應(yīng)用。實(shí)行預(yù)算績(jī)效和政府績(jī)效雙問責(zé)。評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算掛鉤。將評(píng)價(jià)結(jié)果向市政府、市人大報(bào)告，并在全市預(yù)算部門范圍內(nèi)公開。預(yù)算績(jī)效與政府績(jī)效掛鉤。將部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府績(jī)效考評(píng)體系中，作為政府績(jī)效考評(píng)的重要指標(biāo)之一。

（二）河北省模式

河北省推行的績(jī)效預(yù)算管理是一種基于績(jī)效導(dǎo)向的現(xiàn)代預(yù)算管理模式，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制進(jìn)行了拓展和延伸，改變了以項(xiàng)目為單一層級(jí)的預(yù)算管理模式，全面建立 “部門職責(zé)—工作活動(dòng)—預(yù)算項(xiàng)目”三個(gè)層級(jí)規(guī)范的部門績(jī)效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)。各部門申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目必須在部門職責(zé)和工作活動(dòng)的框架下編列，預(yù)算編制中所有預(yù)算項(xiàng)目全部從項(xiàng)目庫中提取，未進(jìn)入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目不得安排預(yù)算。項(xiàng)目庫系統(tǒng)實(shí)行全年開放、隨時(shí)入庫、即時(shí)審核、滾動(dòng)管理，項(xiàng)目管理全程留痕。開發(fā)全新的一體化政府預(yù)算信息管理系統(tǒng)，并且聯(lián)網(wǎng)到省市縣三級(jí)財(cái)政部門，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、預(yù)算部門以及預(yù)算單位在同一系統(tǒng)平臺(tái)上的業(yè)務(wù)協(xié)同處理。以省政府文件印發(fā)《關(guān)于深化績(jī)效預(yù)算管理改革的意見》，明確將績(jī)效預(yù)算改革推進(jìn)情況納入對(duì)部門的年度目標(biāo)考核。

（三）浙江省模式

浙江省預(yù)算績(jī)效管理以項(xiàng)目評(píng)價(jià)為突破口，建立一系列配套辦法，省、市、縣級(jí)政府全部建立了績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)注重對(duì)中介機(jī)構(gòu)的培育和社會(huì)氣氛的營造，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作取得了很好的成果。把事關(guān)民生的領(lǐng)域作為財(cái)政管理重點(diǎn)，根據(jù)預(yù)算安排資金，績(jī)效評(píng)價(jià)采用自評(píng)為主，主管部門和財(cái)政部門評(píng)價(jià)為輔的方式進(jìn)行。浙江省績(jī)效工作的亮點(diǎn)是建立了中介機(jī)構(gòu)庫、專家?guī)旌椭笜?biāo)庫，績(jī)效信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的 “三庫一平臺(tái)”。“三庫”中有充足的各類中介機(jī)構(gòu)和各類專家，為績(jī)效評(píng)價(jià)奠定了豐富的人力保證。指標(biāo)庫中將《浙江省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)參考指標(biāo)》一書中9大類68個(gè)項(xiàng)目的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)納入其中；“一平臺(tái)”設(shè)置財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)專欄，對(duì)政策、制度、辦法及時(shí)進(jìn)行公告，隨時(shí)通告評(píng)價(jià)工作的開展情況，促進(jìn)了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展。

（四）對(duì)天津的啟示

從北京、河北、浙江等省市績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)我們可以總結(jié)出，要想全面實(shí)施績(jī)效管理，推動(dòng)全領(lǐng)域范圍的預(yù)算績(jī)效改革，一是要發(fā)揮政府推進(jìn)改革的統(tǒng)領(lǐng)作用。首先需要政府及各部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理予以充分的重視和支持，領(lǐng)導(dǎo)的重視支持客觀上會(huì)使運(yùn)行中出現(xiàn)的矛盾和問題容易化解，有利于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理向縱深發(fā)展。二是要做好頂層設(shè)計(jì)。完善管理制度，健全管理規(guī)則，用制度和規(guī)則管人、管事、管績(jī)效，保證績(jī)效工作順利推進(jìn)。三是要抓好績(jī)效目標(biāo)這個(gè)龍頭，建立事前評(píng)估環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮好績(jī)效目標(biāo)的源頭管理作用。四是要抓好績(jī)效評(píng)價(jià)這個(gè)關(guān)鍵核心，對(duì)支出績(jī)效做出科學(xué)客觀公正的評(píng)價(jià)，建立與預(yù)算掛鉤機(jī)制，建立問責(zé)機(jī)制，真正觸及部門管理“痛點(diǎn)”，才能使績(jī)效評(píng)價(jià)成為硬約束。五是要注意專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)，有效利用專家力量和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量，運(yùn)用現(xiàn)代信息手段對(duì)預(yù)算績(jī)效的整個(gè)過程進(jìn)行管理。同時(shí)做好宣傳工作，通過多種途徑和方式進(jìn)行宣傳，采取多種形式和方法強(qiáng)化培訓(xùn)，廣泛發(fā)動(dòng)和依托社會(huì)各界力量，合力推動(dòng)。

四、進(jìn)一步推進(jìn)天津預(yù)算績(jī)效管理的建議

財(cái)政是國家治理的基石和重要支柱，新形勢(shì)對(duì)全面深化預(yù)算績(jī)效改革提出新要求。由于與外省市財(cái)政管理方式有差異，天津不能直接照搬照抄外省市的做法，但外省市先進(jìn)的財(cái)政管理體制機(jī)制模式和預(yù)算改革的理念經(jīng)驗(yàn)、嚴(yán)格的預(yù)算績(jī)效管理措施，對(duì)天津全面推進(jìn)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理具有很好的借鑒意義。

（一）打造全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效改革“合力機(jī)制”

由傳統(tǒng)的預(yù)算管理向全面的預(yù)算績(jī)效管理轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及各部門、各單位和實(shí)施管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，需要各級(jí)政府、各部門、各實(shí)施單位聯(lián)動(dòng)協(xié)力，共同推進(jìn)。

一是奠定思想保障基礎(chǔ)，形成推進(jìn)改革的普遍共識(shí)。近年來，天津累計(jì)培訓(xùn)各市級(jí)預(yù)算單位和區(qū)財(cái)政共計(jì)1500余人次。下一步，要繼續(xù)大力宣傳預(yù)算績(jī)效管理理念，讓“用錢必問效、無效必問責(zé)”的績(jī)效理念深入人心，大力宣傳績(jī)效管理的重要性和必要性，爭(zhēng)取各部門、各層次的理解和支持，引導(dǎo)全員重視績(jī)效管理工作。

二是加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)措施，形成高效的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。建立財(cái)政與部門、審計(jì)、人大財(cái)經(jīng)委的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成工作合力。財(cái)政部門責(zé)無旁貸，是全面實(shí)施績(jī)效管理工作的主導(dǎo)部門，要對(duì)這項(xiàng)工作負(fù)全面責(zé)任。部門是預(yù)算績(jī)效實(shí)施的主體，要承擔(dān)主體責(zé)任。審計(jì)是實(shí)施績(jī)效管理的有力手段，審計(jì)部門要通過預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等切實(shí)發(fā)揮對(duì)績(jī)效管理實(shí)施效果的監(jiān)督作用。人大財(cái)經(jīng)委對(duì)績(jī)效管理全過程進(jìn)行審查監(jiān)督。

三是集中優(yōu)勢(shì)人才，建設(shè)一支專業(yè)的績(jī)效管理隊(duì)伍。建立財(cái)政、審計(jì)、部門、第三方互相學(xué)習(xí)促進(jìn)機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政在預(yù)算管理、審計(jì)在審計(jì)監(jiān)督、部門在行業(yè)領(lǐng)域管理、第三方機(jī)構(gòu)在專業(yè)技術(shù)支持方面的各自優(yōu)勢(shì)，不斷完善績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)手段，培育專業(yè)人才隊(duì)伍。

（二）建立全面規(guī)范協(xié)調(diào)的績(jī)效目標(biāo)管理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行的項(xiàng)目預(yù)算管理是一種單一層級(jí)的管理模式，干一樣事、說一項(xiàng)錢，造成大項(xiàng)目、小項(xiàng)目等不同層級(jí)的項(xiàng)目，發(fā)展建設(shè)的錢、保障民生的錢等不同類型的資金都混在一起。許多用途未細(xì)化、績(jī)效不明確的項(xiàng)目被安排進(jìn)預(yù)算，既無法清晰反映財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)，也無法實(shí)施有效的績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致財(cái)政很難有充分依據(jù)來評(píng)判項(xiàng)目該不該安排。此外，深化預(yù)算績(jī)效改革，就是要強(qiáng)化預(yù)算編制的科學(xué)性、系統(tǒng)性，在預(yù)算管理流程中完善績(jī)效環(huán)節(jié)，建立全面規(guī)范協(xié)調(diào)的部門預(yù)算績(jī)效管理結(jié)構(gòu)。

一是建立項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步執(zhí)行調(diào)整機(jī)制。建立項(xiàng)目績(jī)效事前評(píng)估，將績(jī)效評(píng)估融入重大項(xiàng)目立項(xiàng)論證環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的深度審核，把好第一道關(guān)。在預(yù)算管理系統(tǒng)中，將績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)、審核設(shè)置為必選流程，績(jī)效目標(biāo)隨部門預(yù)算同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)、同步調(diào)整，確保績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)合理。完善項(xiàng)目庫系統(tǒng)功能，實(shí)行全年開放、隨時(shí)入庫、即時(shí)審核、滾動(dòng)管理，進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算追加調(diào)整變更的，需同步調(diào)整績(jī)效目標(biāo)，嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目資金和項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容相匹配，項(xiàng)目績(jī)效情況全程留痕。

二是完善部門整體支出績(jī)效管理體系。部門整體支出績(jī)效管理建立起 “部門職能—工作任務(wù)—績(jī)效目標(biāo)”三個(gè)層級(jí)的管理結(jié)構(gòu)，以部門“三定方案”確定的部門職能為依據(jù)，歸納年度主要工作任務(wù)，并將工作任務(wù)分解為績(jī)效目標(biāo)。根據(jù)績(jī)效目標(biāo)合理測(cè)算支出規(guī)模，采用“成本分配法”，將部門基本支出和項(xiàng)目支出與績(jī)效目標(biāo)逐項(xiàng)匹配，將績(jī)效目標(biāo)從產(chǎn)出、效益、滿意度三個(gè)角度設(shè)置可衡量的績(jī)效指標(biāo)。通過以上設(shè)計(jì)，能夠有效解決項(xiàng)目績(jī)效管理層級(jí)單一、結(jié)構(gòu)分散的問題。在現(xiàn)有部門整體支出績(jī)效管理試點(diǎn)基礎(chǔ)上，研究建立相對(duì)穩(wěn)定的 “部門職能”和“工作任務(wù)”分類目錄，圍繞部門職能和工作任務(wù)實(shí)現(xiàn)程度編制整體績(jī)效目標(biāo)，增強(qiáng)部門盡職履責(zé)意識(shí)，同時(shí)促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變和管理水平的提升，更好地反映政府效能。

（三）改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

現(xiàn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)主要圍繞項(xiàng)目支出展開，規(guī)模較小，形式較單一，預(yù)算資金覆蓋面不夠，且主要側(cè)重于事后評(píng)價(jià)，尚沒有實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)管和應(yīng)用。因此，下一步要在改進(jìn)績(jī)效監(jiān)督和評(píng)價(jià)上下功夫。

一是實(shí)現(xiàn)部門績(jī)效自評(píng)全覆蓋，包括項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)和部門整體支出績(jī)效自評(píng)。預(yù)算部門是績(jī)效自評(píng)工作的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)自評(píng)工作的組織實(shí)施、具體安排、審查核實(shí)、總結(jié)評(píng)價(jià)。績(jī)效自評(píng)可以覆蓋財(cái)政因力量有限而沒有實(shí)施評(píng)價(jià)的資金，促進(jìn)部門發(fā)揮主觀能動(dòng)性。同時(shí)將績(jī)效自評(píng)結(jié)果與財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果的契合度設(shè)定為評(píng)價(jià)指標(biāo)，促進(jìn)部門提高自評(píng)質(zhì)量。

二是拓展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)模式。在現(xiàn)行財(cái)政重點(diǎn)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，構(gòu)建重點(diǎn)項(xiàng)目、整體支出、財(cái)政政策三個(gè)層次績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，探索財(cái)政、部門、第三方機(jī)構(gòu)聯(lián)合評(píng)價(jià)機(jī)制，分層次組織開展績(jī)效評(píng)價(jià)。在重點(diǎn)項(xiàng)目層面，選擇市委市政府重視和社會(huì)關(guān)注度高的重大項(xiàng)目開展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)；在整體支出層面，選取公共服務(wù)職能突出的部門，進(jìn)行部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)；在財(cái)政政策層面選取重大專項(xiàng)支出政策開展重點(diǎn)評(píng)價(jià)。

三是強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。落實(shí)績(jī)效結(jié)果監(jiān)督整改機(jī)制，督促被評(píng)價(jià)部門有針對(duì)性地制定整改措施、反饋整改結(jié)果。建立評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果隨部門決算報(bào)送市人大常委會(huì)，作為安排和審議下年度預(yù)算的依據(jù)，并對(duì)項(xiàng)目預(yù)決算差異較大的單位實(shí)施問責(zé)。在財(cái)政收支矛盾非常突出的情況下，預(yù)算安排有保有壓，一般是保民生壓建設(shè)，可以在選擇評(píng)價(jià)項(xiàng)目時(shí)，偏向?qū)ㄔO(shè)類項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果不理想的，直接壓減下年度預(yù)算規(guī)模。將財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)納入行政績(jī)效目標(biāo)考核指標(biāo)體系，提升績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性。

四是建立績(jī)效信息公開常態(tài)化制度。建立健全績(jī)效報(bào)告制度，將績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和績(jī)效管理工作開展情況向市政府和市人大報(bào)告。不斷擴(kuò)大公開范圍，按年度選取具有代表性的績(jī)效目標(biāo)逐步隨同部門預(yù)算向社會(huì)公開。加大績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的公開力度，在部門決算中公開重大支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

（四）完善工作方式方法

一是總結(jié)完善科學(xué)有效的預(yù)算績(jī)效管理方式方法，制定貫穿全流程的工作操作指引。對(duì)績(jī)效目標(biāo)編制審核、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、第三方機(jī)構(gòu)和專家管理使用等方面的工作流程和方法編制統(tǒng)一規(guī)范的操作指引。

二是統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)建立績(jī)效目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建議財(cái)政部統(tǒng)籌規(guī)劃，組織中央部門分頭研發(fā)所屬行業(yè)領(lǐng)域的績(jī)效目標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行歸納梳理，建立涵蓋各行業(yè)領(lǐng)域的績(jī)效目標(biāo)庫。組織各省市財(cái)政部門針對(duì)項(xiàng)目、整體、政策評(píng)價(jià)等不同評(píng)價(jià)類型的特點(diǎn)，建立以支出績(jī)效為主要評(píng)價(jià)內(nèi)容的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)、合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及科學(xué)的權(quán)重設(shè)置。