城市精準扶貧中的工作機制探討
——以廣東省江門市蓬江區為例

劉華南，洪建軍，古秋霞，林 群

（1.廣東省農業科學院 農業經濟與農村發展研究所，廣東 廣州 510640；2.農業農村部華南都市農業重點實驗室，廣東 廣州 510640）

消除貧困，改善民生，最終實現共同富裕，是社會主義的本質要求。2013年10月，中共中央總書記習近平同志在湖南湘西考察時指出：扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧。這是“精準扶貧”概念的首次明確提出[1]。2015年習近平總書記在貴州調研時，提出了六個精準，分別是“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”[2]。精準扶貧是馬克思主義中國化的又一個重要的最新成果，具有深遠的實踐意義和廣泛的理論意義[3]，成為打贏扶貧攻堅戰的制勝法寶，是全面建成小康社會、實現中華民族偉大“中國夢”的重要保障[2]。

一、引言

20世紀90年代以來，我國開始了社會結構和經濟體制的轉型，市場導向的改革打破了計劃經濟體制下形成的城市利益格局[4]。隨著城市社會結構急劇變遷，城市經濟體制改革不斷深化，我國城市貧困問題日漸突出，而下崗和失業人員的產生，進一步擴大了城市貧困人口的規模[5]。當代城市貧困已經對我國城市的經濟、社會、空間發展以及綜合管理產生了前所未有的制約和影響[6]，為解決當代貧困，防止代際傳遞，政府應承擔起對城市貧困居民的援助和救助的基本責任[7]。

城市貧困人口主要包括進城務工的農村人口，因產業轉型、國企改革產生的城市失業人員，因病、因學、因殘致貧和無勞動力返貧群體等。為有效應對城市貧困狀況，我國出臺一系列規章制度形成當前的城市扶貧體系，主要由三部分組成：即由養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險等構成的預防性反貧困制度；以城市最低生活保障為主的救助性反貧制度；以及由一系列鼓勵、創造就業創業機會的開發性反貧困制度[8]。總體來看，城市貧困人口已能夠享受一些社會保障和政府的援助政策，現有制度下我國的城市扶貧已實現了從單一化到綜合化，從偶發式到常態化，從主體一元到主體多元，從“一攬子”扶貧到精準扶貧等的轉型[9]。

新形勢下，城市精準扶貧有著深遠的現實意義。在城市地區，我國的扶貧政策設計與實際操作既有難得的經驗，也存在著不足與缺陷，本文通過對江門市蓬江區精準扶貧中的工作機制進行探討，充分肯定該區精準扶貧的經驗和成效，并對目前工作中存在的問題和不足進行歸納，以期為未來的城市扶貧提供參考。

二、 蓬江區精準扶貧現狀

（一）蓬江區概況

蓬江區地處江門市中心，是粵港澳大灣區的重要區域，毗鄰港澳、北連廣州、佛山，東接中山、珠海、南向浩瀚的南海。交通網絡發達，是貫通五邑、連接全省公路網的樞紐地帶，受珠三角城際輕軌的直接輻射。隨著江中高速、江珠高速、港珠澳大橋相繼通車，蓬江與周邊城市及港澳地區的往來日益密切。蓬江水路便捷、航空交通順暢，坐擁西江黃金航道，有高沙港、荷塘口岸碼頭，距新會港僅20分鐘車程，周邊100多公里范圍內有廣州、深圳、珠海、香港、澳門五大機場，地理位置十分優越。

蓬江區產業體系日趨完善，初步形成以傳統優勢產業為基礎，先進制造業為主攻方向的全新產業體系。2016年全區實現地區生產總值604.92億元，同比增長8.5%。其中，第一產業增加值8.1億元；第二產業增加值274.7億元；第三產業增加值322.16億元，上榜2016年全國中小城市綜合實力百強區。

（二）貧困人口分布及致貧原因分析

根據相關文件精神，蓬江區共有377戶，合計1171人被納入精準扶貧范圍，全部分布于城鎮化程度較高的白沙街道、潮連街道、環市街道、荷塘鎮、杜阮鎮和棠下鎮（據江門市精準扶貧網2018年3月數據）。從單一致貧指標來看，因殘、因學、缺勞力和因病占據主要原因。如下所示：

表1 蓬江區精準扶貧人口致貧原因統計表(共377戶，1171人)

圖1 蓬江區精準扶貧人口致貧原因比重餅狀圖

從以上統計數據可看出，很多貧困家庭受多個致貧指標影響，在一定程度上增加了脫貧難度。

1.因殘致貧

據蓬江區致貧原因統計，因殘致貧因素比例占據首位，達54.91%（戶數）/56.70%（人數）。從入戶調研走訪了解得知，家庭成員因肢體殘疾，難以通過正常勞動獲得收入來源，且由于輔助器械價格昂貴，進一步增加經濟負擔，此類貧困戶脫貧信心不足。

2.因學致貧

貧困人口因貧困而失學，又因失學而成為新一代貧困人口，導致勞動力文化素質低，既是貧困的結果，又是造成貧困的原因。蓬江區因學致貧占52.52%（戶數）/55.93%（人數），貧困家庭因供一個或多個小孩讀書，家庭負擔較重，使得難以擺脫貧困。

3.缺乏勞力致貧

目前，城區農村人口的社會保障機制還不健全，如果家庭中有殘疾人、體弱或年老喪失勞動能力的成員，導致難以脫貧。現有貧困戶中，因缺勞力致貧占貧困戶總數的50.13%（人數）/53.80%（戶數），此類貧困戶很難通過自身努力脫貧，且易返貧，成為扶貧工作的難點。

4.因病致貧

通過統計得知，因病致貧因素亦占據較大比重，為39.52%（戶數）/43.55%（人數）。家庭成員因慢性疾病或重大疾病患者，因長期就醫、用藥導致醫療費用居高不下，且因病無法正常就業，家庭負擔沉重，致使其沒有精力擺脫貧困。

5.缺資金致貧

缺資金的貧困農戶的經濟狀況一般都處在脫貧的臨界線上，沒有啟動資金學習技能和擴大生產，陷入收入長期低迷循環。

6.缺技術致貧

由于勞動力文化素質低，且無專業技術，外出務工只能從事低收入一線工種，在家務農亦無過硬農技本領，導致經濟狀況不佳。

三、精準扶貧開發成效

蓬江區高度重視精準扶貧工作，中共十八大以來，通過一系列積極措施助力脫貧攻堅，多頭并舉，長效推進，取得顯著扶貧開發成效。

（一）脫貧幫扶方式不斷創新

通過創新脫貧幫扶方式，積極探索扶貧開發長效機制，促進城鄉貧困對象增收脫貧。全區全面鋪開副科以上領導干部1對3的結對幫扶低保貧困戶活動，建立“定單位、定責任、一定三年”的結對幫扶機制，為失業貧困人口提供“一對一”就業幫扶；創新開展社工組織與扶貧結合工作方式，通過政府購買服務，引進優質社工人才，實施個案幫扶，讓社工服務延伸至鎮（街）、村（社區）、貧困家庭，準確掌握貧困對象的實際情況，提供有針對性的扶貧方案和幫扶計劃；為拓寬扶貧殘疾人員就業渠道，創建“互聯網+”殘疾人就業模式，啟動智慧助殘物聯網自助洗車項目、康園中心手工加工項目、農村殘疾人農業培訓基地等。

（二）扶貧資金投入力度加大

近年來，蓬江區扶貧投入力度不斷加大，整合資金，精準投入。如2016年投入市、區兩級專項資金及相關捐助自籌資金合共約850.9263萬元，其中區財政專項安排援助金600萬元，集中用于精準扶貧對象補助；教育補助支出46.8787萬元，對蓬江區貧困戶子女九年義務教育、中專、大專、本科學費及生活費補助，惠及該區幫扶貧困子女327人；醫療救助支出116.65萬元，對貧困戶家庭成員個人自付醫療費中按不低于70%比例進行救助，惠及貧困人員384人次，為精準扶貧工作開展提供有力的資金保障。

（三）扶貧機制不斷完善

全區通過緊密結合新時期蓬江區城鄉精準扶貧的精神內涵，探索走城市精準扶貧道路，初步建立了精準扶貧政策兜底創新體系。在基本保障、醫療救助、助學幫扶等方面形成了多面立體的救助體系，充分發揮“最后一道安全網”的兜底作用。對無法依靠產業扶貧和就業脫貧的家庭實行政策性保障托底，對建檔立卡貧困戶因病致貧的，實施大病集中救治一批，慢性健康管理一批，特殊困難家庭兜底保障一批，探索低保標準與農村貧困線標準“兩線合一”，扶貧機制不斷創新，為精準扶貧工作提供有力支撐。

（四）社會保障政策進一步落實

全面落實低保和應保盡保政策，社會保障政策進一步完善。養老保障方面，落實建檔立卡貧困戶60歲以上符合領域待遇的老人100%享受城鄉居民社會養老保險待遇。醫療保障方面，通過重新修訂《蓬江區困難群體醫療救助實施辦法》，取消醫療救助最低起付線，擴大救助面，將基本醫療救助比例由30%提高到70%，重特大醫療救助由40%提高到80%。針對教育保障，蓬江區慈善會積極開展助學活動，通過多方籌集資金，對低保子女九年義務在校生每年資助500元，大專生每年資助2000元，本科生每年資助3000元，高中生向學校直接申請減免1000元，圓低保貧困子女讀書夢。

四、精準扶貧主要挑戰

隨著精準扶貧工作持續推進，扶貧逐漸進入啃骨頭、砸石頭的關鍵時期，而脫貧路上一系列主要挑戰亦逐漸呈現。

（一）脫貧攻堅形勢依然嚴峻

經過系統針對性的扶貧開發，全區具有一定發展能力的貧困戶和貧困人口逐步擺脫貧困。剩下的貧困對象多是“老大難”，因病因殘因災致貧、缺勞力、缺技術致貧成為主要因素，內生動力和發展能力弱，再加上受一些制度性障礙和新致貧因素如城市化、工業化進程中貧困人口失地、失業、市場波動減收等影響，使貧困現狀更具復雜性，扶貧開發進入啃“硬骨頭”和攻堅拔寨重要時期，脫貧攻堅嚴峻形勢仍不容忽視。

（二）后續長效幫扶機制有待完善

目前，蓬江區仍存在脫貧人口收入雖跨越貧困線，但由于自身發展能力不強、致貧因素難完全消除，一遇災害和重大疾病，極易再度陷入貧困之境，后續長效幫扶機制有待進一步完善。因而，扶貧開發既要解決存量又要控制增量，不斷鞏固扶貧成果，還要繼續推動“開發式”扶貧與“救助式”保障的有效銜接，加快織牢低收入人口救助保障網，建立長效幫扶機制。

（三）扶貧凝合力亟需加強

目前，在精準扶貧實施過程中，主要依靠各級政府的政策性投入，即更多依靠政府的單一力量為主，而企業、合作社等新型經營主體和非政府組織參與扶貧的熱情仍未得到有效激發。一些企業對扶持貧困戶就業、創業興致不大，少數具勞動能力的貧困人員主動發展產業動力不足，個別政府機關對市場風險的預測掌控能力有限，無法調動扶貧對象積極性，導致部分扶貧產業推進困難，全區扶貧凝合力有待進一步加強。

五、精準扶貧建議和對策

（一）加強組織領導落實

強化黨政一把手負總責的責任機制，層層簽訂責任書，把責任傳導到鄉鎮（街道）、村基層，形成區、鎮（街道）、村（社區）齊抓共管強大合力，壓實脫貧攻堅主體責任。成立扶貧開發領導小組，發揮組織領導、統籌協調作用，每季度召開至少一次專題扶貧工作會議，研究提出工作中的重大事項，審定有關重大問題，落實任務清單，總結部署和考核扶貧工作。強化各職能部門統籌協調與技術指導，建立專責機制，細化目標任務，推動工作落實。建立鎮、村屬地管理責任機制，做好幫扶的對接協調服務工作，主動配合幫扶單位工作，接收社會、企業資金并按捐贈者意愿安排落實到具體村、具體項目。建立鄉鎮（街道）領導干部駐點普遍直接聯系群眾制度，推動鄉鎮（街道）職能轉換、重心下沉，提高組織服務精準扶貧和農民脫貧增收的能力。

（二）加大資金有效投入

構建扶貧專項資金遞增機制，按比例穩定增加財政專項扶貧資金投入，優先保障扶貧開發的資金、項目、技術、服務等需要。建立涉農資金整合投入機制，按照渠道不亂、用途不變原則，組建項目庫，以項目整合資金，實現整合資金與實施項目對接。深入推進普惠金融“村村通”工程，積極發展小額貸款公司、資金互助社等農村新型金融組織，擴大“政銀保”合作農業貸款、農村土地承包經營權抵押貸款等貸款，為脫貧提供有力支撐。構建以獎代補的財政資金激勵機制，發揮財政資金杠桿作用，撬動金融、企業、社會資金，引導工商企業、先富群體、外出鄉賢廣泛參與，推動形成以政府公共財政投入為引導，銀行信貸資金和社會資金廣泛參與的扶貧開發融資體系。通過向上爭取、銀行融資、社會捐贈、增加財政投入、整合涉農資金等方式，集中力量攻堅。

（三）健全扶貧工作機制

統籌推進特色產業開發、連片基礎設施建設、農村人居環境整治、發展股份合作經濟，夯實農民脫貧增收基礎。加強項目到戶機制建設，因地制宜、因貧施策，注重造血扶貧，統籌實施短期和長期的幫扶項目，大力發展特色種養業、電商扶貧、光伏扶貧、旅游扶貧、科技扶貧、資產收益扶貧。設立“就業扶貧車間”、“扶貧工作坊”和“就業安置基地”，制定對直接優先貧困戶務工、參股、帶動增收效果好的農業經營主體的激勵政策，鼓勵各類企業吸納貧困勞動力，引導企業在貧困地區投資興業，促進貧困人口就近就業。加強貧困人口就業培訓，定期組織開展技能培訓，讓有勞動能力的貧困戶掌握實用技術，實現可持續脫貧致富。

（四）強化考核督查機制

建立扶貧工作考核機制，明確考核指標和任務清單，考核結果作為村、鎮（街道）兩級兩委班子考核評價的重要指標，納入干部考核、評優評先的重要內容。建立扶貧工作年度報告和定期通報制度，按季度通報扶貧工作動態。完善精準扶貧督查辦法和工作臺帳，緊盯時間節點，采取跟蹤督查、隨機抽查、定期檢查等方式，傳導壓力，狠抓落實。完善考核問責制度，加強對干部在落實脫貧攻堅目標任務方面存在的失職瀆職，不作為，貪占挪用扶貧資金，違規安排扶貧項目，弄虛作假搞“數字脫貧”等方面的巡查，依黨紀政紀進行追責。完善扶貧開發資金使用管理監督機制，深入開展集中整治和預防扶貧領域職務犯罪專項工作。加強鎮村基層干部思想建設、作風建設、能力建設，做到廉潔扶貧、陽光扶貧。支持開展社會監督，強化媒體輿論監督，開展扶貧成效考核和第三方評估。

（五）加強扶貧隊伍建設

加強基層黨組織建設，發揮黨建在促脫貧攻堅方面的引領作用。選優配強扶貧干部隊伍，把熟悉“三農”情況、業務能力過硬、愿干肯干的干部選拔到適合崗位上來，努力打造一支素質高、作風正、講奉獻、能攻堅的扶貧開發隊伍。積極鼓勵農民工、退伍軍人、大中專院校畢業生特別是農業院校畢業生、鄉賢和科技人員等返鄉創業，促進現代科技、生產方式和經營理念進入農業農村，推動農村一二三產業融合發展，激活各類資源要素，帶動農民就業增收。加強村“兩委”成員、村民理事會成員、中青年農民、致富能手等的技能培訓和學歷教育，研究制定政策措施，加強對農民的綜合素質、實用技術、創業能力培訓，培育新型職業農民隊伍，為農業持續發展提供人力保障。

（六）營造良好社會氛圍

加強脫貧攻堅政策宣傳和輿論引導，充分利用各類媒體，全面宣傳、準確解讀“精準扶貧、精準脫貧”的決策部署、政策舉措。開展形式多樣、生動活潑的宣傳教育活動，全方位、多角度大力宣傳各地精準扶貧、精準脫貧的成功經驗，總結推廣先進典型。積極營造“6·30”廣東扶貧濟困日和“10·17”全國社會扶貧日的宣傳氛圍，鼓勵和支持志愿者、社會工作專業人才、企業家等參與扶貧工作，形成全社會關心、支持、參與和監督脫貧攻堅的良好氛圍。

六、展望

精準扶貧是一項集綜合性、系統性、復雜性和長期性于一身的宏偉工程，中共十九大報告提出的“堅決打贏脫貧攻堅戰”是中國共產黨作為一個有擔當、負責任的執政黨向世界所作的宣言。精準扶貧工程開展以來，蓬江區采取一系列有效措施脫真貧、真脫貧，幫扶工作取得顯著效果。在幫扶項目推進過程中，亦存在一些典型問題需進一步改進和完善。

精準扶貧是我國扶貧開發政策的重大創新，在實踐過程中需要不斷調整政策路徑和優化措施，努力做到“扶真貧”、“真扶貧”，以集中攻堅、穩定脫貧為導向，瞄準重點區域、重點群體和薄弱環節，持續推動扶貧對象精準、扶貧產業精準、扶貧方式精準、扶貧成效精準，為實現全面脫貧和共同富裕目標打下堅實基礎。