論“臨時工”亂象的危害及治理研究

摘 要：近年來，某些地區行政人員“暴力執法”事件時有發生，事后處理結果大多是直接肇事者以“臨時工”的身份為行政單位當“擋箭牌”。這種“臨時工亂象”成為不少執法部門的危機公關模式。首先，這已然成為一種社會亂象。其次，“臨時工”的行政主體資格難以界定。最后，在處理“臨時工”執法過當時各地區的態度和方法也不統一。所以，尋找一個合理的方案去界定“臨時工”的執法資格和規范對“臨時工”的管理對解決這種“臨時工”暴力執法和“背黑鍋”的現象至關重要。我們小組主要通過對行政主體的特征進行分析，從而確認行政主體中的“臨時工”是否具有執法資格。

關鍵詞：“臨時工”；行政主體

1 對行政主體中“臨時工”的界定

“臨時工”并不是一個法律概念，主要是在計劃經濟時代相對于國營企業中的正式員工而言。隨著勞動合同法等相關法律法規的出臺和完善，這一稱呼早已退出歷史舞臺，準確的說法是“有固定期限的合同工”。

“臨時工”的說法大約出現在我國計劃經濟時期，是為了區分與固定工而設置的一種工人用工方式。隨著現代化的推進，當前的“臨時工”主要是指企業事業單位招聘的短期工人和國有企業甚是行政單位和非編制人員。從政府部門人力資源管理的角度來看，“臨時工”屬于臨時用工的產物，它的產生在當時來看具有靈活度高、節省政府開支成本等優勢，因此在計劃經濟時代也是一種比較有效推動政府人員為人民服務的人力資源管理制度。政府聘請臨時人員協助行政不但能夠解決人手不充足的問題還加強了公民參與政府管理，能夠提高公民的政治意識和對政府的理解。因此，這一制度在其擁有自身的優勢的情況下沿用至今。現在，我們仍然能發現政府在行政中允許大量的“臨時工”加入行政執法中，可見“臨時工”亂象的出現并不能以偏概全全盤否認這一制度存在的合理性。尤其在基層，“臨時工”的聘用也十分普遍，例如基層公安派出所有臨時的治安聯防員、交警隊有臨時交通干警、還有各個基層部門的協管員和代辦員等等。近年來的報道，集中存在于“臨時”城管的執法亂象，但是我們應該認識到，“臨時工”亂象不僅存在于城管群體也存在于其他部門，并且“臨時工”亂象并不是必然事件，我們不能一葉障目而全面取締這一制度，而是應該從“臨時工”的科學管理出發，防治“臨時工”亂象，讓其能夠更好地協助政府機關，為人民服務。

“臨時工”的產生緣由是因為政府行政機關的編制少，行政規模大，這些規模無法全部由所謂的正式行政人員去完成，所以在我國的行政機構尤其是基層的行政執法機構常常出現人力資源不充足的情況。因此，我國政府機構中“臨時工”數量極其龐大，在不少地方的城管、交通、治安等部門，正式編制人員與“臨時工”的比例一般都在1：3 左右，多數“正式工”一般從事著相對清閑的工作，而大量“臨時工”則被安排到臟、累、危的工作一線。①由此我們不難想象為何“臨時工”在執法過程中總是漏洞百出，首先“臨時工”的個人素質良莠不齊，其次他們長期處在條件差壓力大的工作環境中難免會出現過當的行為。那么，臨時工執法是否成立呢？他們是否是具有行政主體資格的執法人員呢？

2 “臨時工”亂象的危害

行政執法機關“臨時工”的產生，一定程度上緩解了社會管理和公共服務的強烈需求與有限供給之間的矛盾，尤其是其輔助性的工作性質若是運用好了不但可以減輕行政機關的工作壓力還可以人盡其用形成更好地人力資源分配。但是，“臨時工”參與行政執法不僅是執法機關鉆法律的空子，也確實造成了一些不良的社會后果。

2.1 “臨時工”參與行政執法嚴重破壞了我國依法行政的基本原則

依法行政是指行政機關必須根據法律法規的規定設立，并依法取得和行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的責任的原則。然而大量的“臨時工”參與到行政執法中嚴重破壞了這一準則。“臨時工”群體并不是國家依法設立的，也不是國家根據統治意志生成的，而是因為政府行政的人力資源的需要而產生的。我國法律對“臨時工”是否能參與到行政執法中來并沒有明確的規定。因此，基于我國行政編制名額有限，而要處理的行政事務多且復雜，行政機關就通過招聘協管員這樣的“臨時工”來處理行政事務。表面上是雙軌制用人模式在行政單位中的運用，實質上是嚴重破壞和阻礙著法制政府的建設，是政府權力的極度濫用。

2.2 “臨時工”參與行政執法嚴重破壞了社會的公平

顯而易見，社會公平在很大程度上需要有法律的支持。“臨時工”執法本身不具有合法性，因此就很難確保其公平性。我國的國家權力是由人民賦予的，然后執法機關在行政中大量的使用“臨時工”這已經背離了法律，背離了人民對公共權力的期望。同時，我國的正式公務員需要通過統一的公務員考試或者選拔才能獲得編制，即使是這樣嚴格的把關也是會出現一些不公平的現象出現。那么在“臨時工”的準入中可想而知一定會出現更多不公平的現象。更重要的是“臨時工”和“正式工”不僅在身份上被嚴格區分，在工作和待遇上也相差甚遠。一些行政機關為了謀取私利，就會將“臟、累、危”的工作分給“臨時工”，而“正式工”往往從事更清閑的工作。在福利上，“臨時工”很難獲得培訓機會和晉升機會而且人事調動也十分隨意，更有甚者直接成為行政機關用來進行公關危機的擋箭牌。

2.3 “臨時工”參與行政執法會損害政府形象和權威

“臨時工”背黑鍋儼然成為了一種社會亂象，當一些暴力執法的事件通過媒體曝光后，無論是不是“臨時工”所謂，公眾對其的態度都十分不屑，認為是政府在推卸責任作出了公關危機。這在無形中使得政府的形象和權威大大受損。同時，在“臨時工”日常參與協助工作時，行政相對人并不能清楚地區分“正式工”與“臨時工”，當出現過當行為時，行政相對人會一并將其視為政府行為。因此，“臨時工”相對偏低的素質和惡劣的工作環境致使的不良情緒都可能是對政府形象的損害。

在我國社會主義初級階段，我國的行政崗位嚴重存在著供求不平的狀況，因此，與其盡快取締“臨時工”這一群體，不如更好的規范和控制他們，讓“臨時工”更好的緩和這一不平衡，盡量為我國行政管理起到積極的作用。經過討論，我們認為應該從三方面規范對“臨時工”的管理。

3 “臨時工”亂象的治理

第一，健全完善的監督機制。“臨時工”亂象在被人民群眾所廣泛了解的契機源于新聞媒體的報道，但由于媒體自身的局限性和人民群眾監督的局限性，“臨時工”亂象需要更強有力的監督機制對其進行監督。簡而言之，必須要讓“臨時工”參與行政執法運行在陽光下。這不僅要求對“臨時工”的招聘公開化還要求對“臨時工”行政內容做嚴格公開的規定。另一方面，建立全面的監督機制，對“臨時工”行政執法的全過程進行有效的監督。這就要求不僅要發揮媒體監督和人民群眾監督的力量，政府的監督、黨的監督、行政部門的內部監督都應該對“臨時工”亂象樹立較高的警惕意識，加強對其的監督。這樣一來，擁有了強有力的監督，和社會各界較為廣泛的監督力量，一方面對“臨時工”亂象起到了震懾的作用，讓其“不敢亂”；另一方面，真正起到了有效的監督作用，讓其“不能亂”。

第二，整合政府行政資源。“臨時工”的產生源于政府行政人力資源的匱乏，因此想要讓“臨時工”行政執法現象得到良好的規范，還應從這一根源入手。一方面，是對政府行政人力資源不足方面進行整合。對于各個部門行政執法隊伍應做到人崗清晰，對于人手過于充足和人力資源缺乏的崗位必須合理的排查和規劃。各個行政執法部門應該做到確保清楚地掌握需要招聘和需要緊縮的崗位狀況，在這一基礎上做出人員的調動、招聘和錄用。同時，還應該根據崗位的特殊性和人員要求的專業性全面分析該崗位是否適合聘請“臨時工”，在一些專業要求格或涉及重要保密等相關的崗位則不適合聘請“臨時工”。把握好這一原則的基礎上，在可以招聘“臨時工”的崗位時，要制定合理的用工標準和錄用程序，并明確強調“臨時工”的行政內容和相應應該承擔的行政責任。另一方面，“臨時工”的行政行為本身不構成“亂象”，而之所以會演變成行政執法亂象，比如交通協管員隨意罰款、臨時城管沒收小販商品等，是因為為了自己的利益，想要在行政過程中為自身獲利。因此，從這一視角杜絕“臨時工”亂象就應該從政府對行政執法中對財政資金的管理進行明確的界定。必須從根本上斬斷“臨時工”從行政中的利益鏈條，杜絕任何形式的鼓勵行政人員對相對人進行行政處罰的行為，并且必須嚴格杜絕行政執法經濟，不能把“臨時工”作為滋生貪腐的溫床。

第三，加強行政執法隊伍建設。解決“臨時工”行政亂象還應從行政組織本身出發，只有行政人員樹立正確的意識、提升個人素質才能形成可持續的依法行政。首先，對“臨時工”的管理要做到系統化和科學化，在對臨時工的招聘、考核、培訓和退出的整個過程中都應該得到相應的重視，例如在“臨時工”招聘中也應該有相應的知識水平要求和政治理論素養，這有助于“臨時工”也能夠注重樹立為人民服務的意識和權責統一的思想。其次，重視對“臨時工”的培訓，不但要對臨時工進行行政前的基本技能培訓還應定期對其進行職業道德、法律法規等理論知識的培訓，領會法治建設的重要意義和培養法律至上、人民群眾利益高于一切的意識。最后，還應該重視“臨時工”的薪酬管理。“臨時工”較于正式的公務員相比，政治思想較為不成熟、工作的穩定性和薪酬也較為不足。我們要認識到“臨時工”首先也是要得到基本的生理需求才會追求更高層次的其他需求。因此，在薪酬管理上也應重視合理的工資制度和獎金福利制度。使得薪酬和福利能作為一種激勵要素使得“臨時工”也能做好本職工作。

“臨時工”參與行政執法活動本身對我國現階段的國情而言具有存在的合理性和優勢，因此不能以取締一言蔽之。因此，需要對“臨時工”做出清晰的認識，從“臨時工”亂象中“亂”的原因出發，找到“亂”的癥結所在，對癥下藥。通過有效的手段對“臨時工”群體進行管理，這不但有利于政府節約行政成本還有助于公民參與行政，控制政府機構的規模。通過加強行政執法隊伍建設、整合政府行政資源、加強法制建設，讓“臨時工”也能依法行政，將權力關進籠子，才能真正解決“臨時工”的行政亂象，并且挽回政府形象，真正保障公共利益的實現。

注釋

①來源于白靖利 《中國式“臨時工”現象》

參考文獻

[1]《行政執法機關臨時工有沒有執法權》，檢察日報，2013.

[2]聶章杰：《臨時工參與行政執法的規范和控制》，延邊大學，2014.

[3]白靖利：《中國式“臨時工”現象》，時代風采，2013.

[4]《臨時工成為公共部門“擋箭牌”現象反思及對策》重慶科技學院學報，2013.

作者簡介

周穎（1995-），女，研究生在讀，陜西師范大學哲學與政府管理學院，研究方向：公共部門人力資源。