教育公共服務雙重困境下的反思：標準化與多元供給

謝明 吳夢楠

摘要：新中國建設以來，一元制的教育公共服務供給體系成就顯著，但也帶來了我國教育公共服務的雙重困境：效率與公平的雙重缺失。文章在分析教育公益性的根本屬性以及效率與公平的價值追求的基礎上，結合我國一元制的教育公共服務供給體制，從新公共管理與新公共服務兩個視角出發，探討通過政府提供基礎教育公共服務以及多元主體供給入手，打破體制障礙，系統性推進政府教育公共服務體系的重構。

關鍵詞：教育公共服務；公共服務供給；新公共管理；新公共服務

在人類社會發展的早期，教育主要是少數統治階級和神職人員傳授知識以維護統治的一種特權（何鵬程、宋懿琛，2008），是有閑階級專有的精神消費品（邢永富，2001），在封建社會時期一直是以私人供給的形式存在。直到文藝復興和啟蒙運動打破了西方封建社會的牢籠，一些啟蒙思想家逐漸認識到教育對啟迪民智、推進社會進步的作用（賀國慶，1994），要求普及世俗教育，甚至提出教育是政府的重要職能，應設立國家的學校教育制度，實施免費的初等教育（賀國慶，1994）。隨著西方資本主義生產方式的發展、資本主義制度和現代國家職能的確立，以法律形式保障的近代公共教育體系逐漸建立起來，并成為現代國家的重要職能。

近代我國一直處于半殖民地半封建社會，因而直至新中國成立，全民教育體系才逐漸建立，形成以政府辦學為主體的教育管理體制。半個世紀以來，我國這樣一個貧窮薄弱、人口眾多、地區差異顯著的發展中大國，在政府強有力的推動下，教育公共服務取得令人振奮的成績：在95%以上地區和人口中普及了義務教育，高等教育毛入學率達22%（鮑傳友，2008）。

但是，與此同時，教育公共服務的政府一元化供給體制也帶來了諸多問題，并被越來越廣泛地認知，教育體制改革也無疑是我國全面深化改革總體藍圖的重要部分。

一、 我國教育公共服務的雙重困境

我國憲法規定：“教育是國家公共事業的重要組成部分，是政府負責投資的主要領域”。由此，在中央集權的政治體制和框架下，盡管經歷了數次較大的變動，教育公共服務的政府一元化供給體制均未發生改變。正如上文所述，應當說，教育公共服務的一元化供給體制對于新中國及改革開放初期的國情是恰適的，對于建立全民教育體系、推動義務教育普及等作用是巨大的。但是，改革開放開辟了國家發展的新階段，教育公共服務經過多年積累也造就了各地不同的發展層次，教育體制必須通過改革，順應國家和社會的整體趨勢。目前我國教育公共服務體系面臨巨大的困境，其核心表現為供需不平衡和政府責任缺失的雙重問題。

從供需角度來看，我國教育公共服務面臨的主要問題在于政府對教育公共服務的供給與公眾對教育公共服務的需求之間存在突出矛盾（遲福林，2011）。從需求端來看，隨著我國經濟發展方式的轉變、產業結構的升級、城市化進程的加快以及社會流動的加速，公眾對教育公共服務的需求數量、質量和結構都發生了重大變化：在數量和質量需求大幅上升的推動下，公民教育公共服務需求結構已邁向全覆蓋和有差異的優質化階段。而我國教育公共服務的供給與公民需求之間存在較大的差距：我國教育公共服務投入明顯不足，阻礙了教育公共服務總量和質量的提升；我國一元化供給體制無法適應需求結構的變化，在提供差異化服務方面能力不足；教育資源分配的顯著不均衡則成為我國教育公共服務實現全覆蓋的核心障礙。

從理論上講，一元化供給體制雖然存在效率缺失，但對于解決教育公平、確保教育公共性方面具有天然優勢。然而，就我國教育公共服務目前的現狀而言，一元化供給體制沒有帶來供給效率的上升，甚至沒有推動教育公共性的實現：我國地域之間、城市與城市之間、城市與鄉村之間以及鄉村與鄉村之間都存在巨大的不均衡，這已成為我國教育公共服務面臨的核心問題。因此，政府在教育公共服務供給中的職責缺失也構成了我國教育公共服務體系的基本困境。

總的來看，我國一元化的教育公共服務體系在效率和公平上都面臨重重困難，怎樣建構我國教育公共服務體系、實現教育公共服務供給體系的變革，如何解決我國教育公共服務的效率低下及公共性缺失，實現教育公共服務的從有到精、從有到優，成為我國教育公共服務體系面對的核心問題。

二、 從教育到教育公共服務：屬性、價值與政府責任

作為理論和分析的起點，教育的屬性一直是學界探討的重要話題。從公共物品“競爭性”和“排他性”兩個角度來劃分，整體意義的教育至少應該是“準公共物品”。也有學者根據提供者的屬性將教育分為為純公共產品、基本具有公共產品性質、具有準公共產品性質、具有純私人產品性質以及基本具有私人產品性質的教育服務（厲以寧，1999）。但是，這種基于公共物品消費及消費者自身效用的“競爭性”和“排他性”分析面臨一個核心困境：教育的公共性體現在哪里？也就是說，這種分析未能觸及教育的公益性和公共性，未能解釋教育為什么應該或者能夠成為公共服務，也就難以成為教育公共服務分析的邏輯基礎。

教育的真正價值，在于其對一個國家、一個社會及其公民所具有的建構性意義：它不僅是一個“效應上”的公共物品，更是一種具有“整合性”價值的公益性服務。從收益主體來看，受教育者是核心收益主體，但是教育通過每個具體的受教育者，最終影響了全社會（張維平，2005）：只有將這種通過公民個體所展現的意義整合起來，才能還原教育的本質，更準確地理解其為整個社會、國家甚至全人類所帶來的經濟與非經濟的整合性收益。對一個國家而言，教育越普及、公民接受教育的程度越高，對于知識的傳承與發展越好，越能夠促進社會生產率的提高（唐安國、唐瑞，2008），因而對于整體的經濟發展水平以及國家競爭力等都具有重大的意義。同時，教育能夠造就具有公共精神和公共理性的社會成員（何鵬程、宋懿琛，2008），對于共同價值觀的形成、道德準則和社會制度建構，以及自由文明、民主平等等基本價值的整合具有根本性意義。因此，教育超越了“公共物品”的界定，其公益性以及由此所帶來的公共性才是教育的根本屬性。正因為此，公共教育成為所有現代政府的重要職能和政府公共服務的重要領域（何鵬程、宋懿琛，2008）。

公益性不排斥物質利益，相反地，效率是教育公共服務追求的價值之一。只有當民眾自覺依靠教育來積累知識并解決自身物質生存問題時，教育才真正開始普及，這就是教育公益性的個人利益基礎（邢永富，2001）。對整個國家而言，“追求教育的經濟和社會效率目標，這本身就是公共教育的利益所在”（邢永富，2001）。另外，公平也是教育公共服務追求的重要價值，因為公平既是效率的內在要求，也具有重要的倫理價值。從本質上講，雖然在短期內，效率和公平存在一定的矛盾，但是從長遠看，公平的實現能夠促進效率的提升，從而更好的實現教育公共服務的價值。同時，在現代社會，受教育已成為一個人生存和發展的必要前提（張維平，2005），或者按照世界銀行的界定，與健康一樣，教育是基本的人權（世界銀行，2004）。尤其是對先天條件不足或地位不利的弱勢群體，應采取羅爾斯所提倡的“最少受惠者受益”原則。教育公平主要體現在接受教育機會的平等、選擇教育形式的平等和享有教育資源配置的平等（何鵬程、宋懿琛，2008）。如是，效率和公平也成為政府推進教育公共服務、配置資源的標準。

因此，教育本身的公益性以及由此產生的公共性、效率和公平等價值，就成為衡量教育公共服務體系的主要標準，也是教育體制改革的方向。

三、 破局：標準化與多元供給

基于對教育基本屬性和價值的界定以及現存困境的分析，當下教育公共服務體系建構需要克服一元化供給體制所帶來的效率和公平缺失，以滿足公民全覆蓋和有差異的優質化需求。自20世紀70年代～80年代橫掃全球的新公共管理理論和隨之而來的公共服務理論分別強調教育公共服務資源配置的效率和教育本身公平的公共價值，為我國教育公共服務的提供了不少借鑒。

1. 政府基本教育公共服務均等化。因為教育的特殊性，無論如何改革，政府都必須在教育公共服務體系中扮演重要角色。在《再議教育的公益性》一文中，唐安國等認為，教育的公益性主要在于為社會提供一種基礎的、公共的和相對均衡的教育（唐安國、唐瑞，2008）。雖然本文認為教育的公益性是所有教育均存在的根本性特征，但是其所謂的“基礎的、公共的和相對均衡”的教育，即基本教育公共服務均等化，卻恰恰應該是政府供給教育公共服務的標準，能夠較好地糾正目前我國教育資源分配過度不均衡的狀況，滿足公民對教育的公平需求。這符合公共服務理論對政府角色的界定，將政府看作一個追求公共價值和民主行動的、負責任的公共機構（登哈特羅伯特B，登哈特珍妮特V，2002），能夠促使政府承擔其維護教育公平的基本責任。

基本教育公共服務均等化，即政府為其所供給的教育公共服務設定合適的標準（如校舍建設標準、師資配置標準、生均投入等），從而為在公立學校接受教育的公民提供大致均衡和全覆蓋的教育服務。這種做法在美國等發達國家較為通行，且效果良好。目前，我國對教育的投入較少，2008年的財政收入僅占GDP的3.33%（國家統計局數據），而在2001年，高收入國家財政性教育支出占GDP的比重就達到6.8%，中等收入國家平均為4%，低收入國家為3.7%（李德金等，2010）。加大政府的教育投入，能夠為教育公共服務均等化提供資金支持，這對貧困落后地區能夠實現基本教育公共服務全覆蓋尤其關鍵，因而完善中央政府與地方政府以及地方政府之間制度性的轉移支付將成為重要保障（張茂聰，2011）。

傳統政治學理論認為，政府、政治家和官僚均具有高尚的公德心，能夠自覺主動地追求公共利益，而不謀求私利。但是公共選擇理論認為，個人參與政治活動的目的是追求自身利益最大化，由追求利益最大化的個人所組成的政府，也是有著自身利益的實體（鮑傳友，2008）。雖然對公共選擇的批評很多，但這種認識政府和官僚的角度無疑為我們提供了分析和解釋教育資源分配不均的角度。因此，通過法律手段、參與渠道等各方面完善對政府教育公共服務體系的監管和問責非常必要。

2. 教育公共服務多元供給。隨著新公共管理在教育公共服務領域中的應用，政府作為教育公共服務唯一主體的觀念已經被逐漸消解（鐘智、李偉濤，2008），多元參與的教育公共服務體系逐漸被建構。對于公民的差異化需求，供給主體的多元是重要的，但是，理清不同主體的職責、構建不同主體之間互動情境和機制對于教育公共服務體系的改革扮演著更為關鍵的角色。

總的來看，政府在教育公共服務體系的構建中扮演著無可推卸的責任，但是，在功能上，政府并不是教育公共服務治理體系的根本解。同時，政府自身也存在內在缺陷，必須與市場和社會進行有效分權（馬青、鄔志輝，2008），通過對服務范圍的合理界定實現政府職責的優化（侯玉蘭，2005）。在教育公共服務的不同階段，政府扮演的角色非常不同：在決策階段，政府扮演協調者和元治理的角色（蒲蕊，2011），需要對不同利益群體之間的沖突進行協調，同時需要對決策結果的公共性負責，特別是在對公平的確保方面；在供給階段，政府扮演的是協調者和市場保護者的角色，需要對不同主體所提供的服務質量進行監督和管制，鼓勵社會力量辦學，并保障投資者的合法權益，保證有效的市場和社會運作機制，同時確保不同教育公共服務治理主體的公共性責任的實現；在消費階段，政府需要保證信息的傳遞以及教育公共服務的全覆蓋（盛冰，2007）；在問責階段，政府的核心職責在于確保多元的、中立的問責體系（嚴智雄、馬和民，2011）以及政府對教育公共服務供給體系的最后責任確認（張茂聰，2009）。

多元參與的教育公共服務體系意味著各種社會組織參與到教育公共服務體系中來，對教育公共服務進行供給。從全球范圍內看，存在契約形式、社會組織或企業直接供給（何鵬程、宋懿琛，2008）以及家庭供給等形式。契約形式是政府出資向社會組織或企業購買服務，在教育公共服務領域引入競爭機制（何鵬程、宋懿琛，2008）。經濟學的研究已經表明，只要能夠排除不付費者，私人企業就能夠有效提供公共產品，這就為教育公共服務的社會組織或企業供給提供了理論基礎。美國、中國等許多國家部分私立學校的建立和成功運營為此提供了實踐驗證。另外，在美國等少數國家還存在歷史悠久的家庭學校傳統，美國教育統計中心截至2007年的數據顯示，美國家庭學校學生共約150萬人，占美國學生總數的2.9%。雖然美國社會對于家庭學校也存在一定爭議，但政府對家庭學校標準化的管理保障了其教學效果，許多家庭學校大學入學考試成績甚至高于普通公立學校、私立學校。

對于我國而言，一元制的教育公共服務體系根深蒂固，社會組織參與存在諸多現實困境，參與程度低、獨立性不足、法治不健全等使得社會組織在教育公共服務體系中的效應被遮蔽（金紹榮、劉新智，2013）。所以，要建構教育公共服務的多元供給體系，降低社會組織的“準入”門檻，培育和發展社會組織，同時構建有效的法律體系，實現社會組織的有序參與（田華，2006；馬青、鄔志輝，2010）。同時，社會組織自身也需要增強自身的能力，優化自身的管理機制，從而確保其作為教育公共服務治理體系中“粘合劑”角色的實現。

四、 總結

教育公共服務體系的構建是一個系統性工程，其改革和重構難度較大。本文在分析教育屬性和價值追求的基礎上，分析我國面臨的困境，提出理清政府責任、破除一元制供給體制障礙的破局方式：以政府提供均等化的基礎教育公共服務以及多元主體供給為抓手，系統性推進政府教育公共服務體系的重構。但本文所做的思考以基礎的理論探討為主，在接下來的研究中，需重視實踐，對教育公共服務改革進行更深入的思考。

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作者簡介：謝明（1958-），男，漢族，北京市東城區人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為公共政策分析；吳夢楠（1989-），女，漢族，山東省青島市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為制度分析與公共政策。

收稿日期：2018-07-10。