新時代顛覆性創新規制研究

陳志 張亮亮

摘要：顛覆性創新在推動經濟社會發展的同時也可能帶來一些負面問題，文章在對顛覆性創新的概念進行辨析的基礎上，分析規制顛覆性創新的必要性以及規制者面臨的挑戰，借鑒國外規制顛覆性創新的經驗教訓，提出應對建議。

關鍵詞：顛覆性創新；新興產業；規制

隨著顛覆性創新不斷增多，新產業、新業態、新模式不斷涌現，中國作為具有后發優勢的國家，在新時代可以推動發展顛覆性創新以實現跨越式發展，但是新經濟對未來經濟社會發展帶來的挑戰也不容忽視。顛覆性創新可能會加劇經濟發展失衡，擴大收入分配差距，并帶來其他新的社會問題。例如，近幾年，大數據、轉基因、物聯網等新興技術對全球的產業競爭帶來了顛覆性的變化，但也對倫理、法律、規制帶來巨大挑戰。不應對這些挑戰，除了會扼殺新產業和新模式外，也會導致難以想象的社會風險。對此，我國必須加強研究，未雨綢繆。

一、 什么是顛覆性創新

自2014年國務院發出“大眾創業、萬眾創新”的號召以來，創新成為中國當下最流行的詞匯。而“顛覆性創新”（Disruptive Innovation）一詞也被用作創新的代名詞遭到爆炒。一些顛覆性創新的產生、應用及產業化，的確不但大大改變了產業格局，還使一些產業被徹底顛覆。例如，卡片式數碼相機行業被拍照功能越來越強大的智能手機所顛覆，而電子商務的迅猛發展也使得傳統的商超舉步維艱。為什么這些成熟企業和行業遭到顛覆？顛覆性創新的影響力如此之大，以至于中國“政產學研資介用”各界談創新必談“顛覆性”，創業者做了一點點較國內業界不同的事情，往往就自詡做出了顛覆性創新，大大小小的創業者總喜歡把“顛覆性”掛在嘴邊，不過很多人并未真正理解這個詞的內涵。

顛覆性創新最早由創新咨詢公司Innosight的創始人、哈佛商學院教授克里斯坦森在1997年出版的《創新者的窘境：當新技術導致大企業失敗》中提出。克里斯坦森通過對硬盤行業的調查發現，那些注重滿足遠離主流市場的客戶或新興市場的需求的新興小企業卻能打敗在位的頂級大企業，從而獲得成功。既有的創新理論都無法解釋在位的大企業創新時面臨的這一窘境，這使得克里斯坦森深思既有的創新理論，并將創新分為延續性創新（Sustaining Innovation）和顛覆性創新，開創了顛覆性創新理論，以彌補之前的創新理論不能解釋顛覆性現象的不足，從新的角度解釋創新。

現有研究主要從兩個維度對顛覆性創新進行分類。一種分類方法是根據新技術對主流市場的顛覆方式，將顛覆性創新分為低端市場顛覆性創新和新市場顛覆性創新。克里斯坦森和雷納在2003年出版的《創新者的解答》中提出，企業實施創新可以有三種策略：一是為能夠帶來高邊際利潤的消費者提供相對于現存產品來說新的改進產品；二是為那些處于低端市場又不得不為其不需要的技術性能買單的消費者提供現有產品的低廉的替代品；三是開發新的市場，尋找并不在當前市場消費的“非消費者”，并為其提供產品和服務。第一種策略即延續性創新策略，第二種即低端市場顛覆性創新策略，第三種即新市場顛覆性創新策略。另一種分類方法是根據新產品的提供方式進行分類，包括顛覆性的技術創新和商業模式創新。顛覆性技術創新是基于顛覆性技術的創新。例如，對于傳統的服務器市場、數據中心市場來說，云計算技術就是一種顛覆性技術創新。同樣，對PC互聯網巨頭來說，移動互聯網技術也是一種顛覆性技術創新。而顛覆性商業模式創新則是指新進入企業通過商業模式的變革顛覆在位的領先企業。相對于傳統實體商店的銷售模式來說，網絡購物模式是一種顛覆性的商業模式創新。例如，淘寶網和亞馬遜的獨到之處是比實體店購物更簡單、更便宜、更便捷的消費體驗。但應注意到，細究起來，許多顛覆性創新實際上是顛覆性技術和商業模式共同作用的結果。

克里斯坦森的創立的“顛覆性創新理論”運用基于環境（Circumstance-based） 和基于成本約束（Cost-based） 的分析方法，通過大量案例從而從根本上闡釋了在動態創新過程中新進企業逐步實現部分替代甚至完全替代在位企業的原因，由此引起理論界的轟動，顛覆性創新也隨之成為國內外創新研究熱點。在中國政府大力推動創業創新的形勢下，雖然基于顛覆性創新的產品最初性能比不上主流市場產品，但顛覆性創新另辟蹊徑滿足部分用戶的偏好，并且進入市場的門檻較低，研發成本及產品價格具有優勢，能夠較快地收獲細分市場份額并取得收益，尋求顛覆性創新使眾多企業的決策層視為最佳選擇。

二、 為什么要規制顛覆性創新

顛覆性創新固然能夠推動產業變革、經濟轉型，但也可能伴隨著經濟發展失衡，收入分配差距擴大等負面問題，并對倫理、公共安全等帶來巨大挑戰，這就需要在發展新產業和新模式的過程中對其加以適當規制，以規制促進其有序發展。關于現代意義的規制，不同學科和不同經濟學家對之有不同解釋，美國著名規制經濟學家、西北大學教授丹尼爾·史普博認為，從規制本身來看，規制是由行政機構制定并執行的、直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規制或特殊行為，而從規制過程來看，規制是由被規制市場中的消費者和企業、消費者偏好和企業技術、可利用戰略以及規則組合來界定的一種博弈。我們從國內外規制實踐中可以看到這一定義的普適性，規制實質上是消費者、企業和規制機構之間討價還價的過程。

從規制必要性或規制內容看，一般而言，可以分為兩類，第一類是對壟斷行為的規制。包括對自然壟斷和經濟壟斷行為的規制。其中電力、自來水和天然氣的供應業以及鐵路運輸和航空運輸等自然壟斷產業是實施規制最久的領域，而經濟壟斷雖然是自由競爭導致的，但反過來又破壞了自由競爭，兩種壟斷均會使產品和服務的價格和數量偏離市場均衡，損害公共利益，造成社會福利凈損失。第二類是對外部性行為的規制。外部性可分為正外部性和負外部性兩大類。其中，對于負外部性行為的規制主要是指對污染環境行為和濫用公共資源行為，需要采用污染稅、資源稅等手段，將整個社會為被規制者承擔的成本轉化為其私人成本。對于正外部性行為的規制主要是針對純公共物品和準公共物品，例如對與基礎教育、基礎研究、產業性技術創新等進行補貼激勵或直接向社會提供。但規制顛覆性創新的原因更加復雜，主要有以下三方面：

一是新技術的特點是不充分信息，會導致安全、人身傷害等問題。即內部性問題，由于市場中的信息不可能完全對稱，消費者對于產品及服務質量方面的信息處于弱勢地位，一方面可能買到假冒偽劣商品，另一方面可能在消費兒童玩具、食品或醫療服務時，身體健康甚至生命安全遭受威脅。此外，不僅是消費者，規制者甚至生產者本身對產品也很難擁有完全充分的信息，例如轉基因食品對人體可能造成的傷害問題。

二是一些顛覆性創新會帶來巨大的超額利潤，會導致原有產業的激烈震蕩，引發經濟不公平、社會動蕩。例如優步、滴滴等網約車對現有出租車行業的巨大沖擊。2014年，滴滴打車和快的打車掀起補貼大戰，2015年宣布兩家合并以后又與優步展開補貼大戰，到2016年8月，滴滴又收購優步中國。通過補貼大戰，滴滴、快的和Uber等三家主要網約車企業迅速擴大了市場份額，擠垮了許多打車軟件，最終形成滴滴一家獨大的局面，同時也對傳統出租車行業造成巨大沖擊。基于網絡技術的網約車能夠對消費者的用車要求作出快速準確反應，從而在市場份額爭奪中有著天然優勢，同時，由于在新政實施前，網約車并非營運車輛，在稅收、保險等方面運營成本較低，與傳統出租車相比更是具有顯著優勢。網約車對傳統出租車的巨大沖擊不僅在我國，也在其他國家引發了巨大爭議。巴黎、柏林、馬德里等一些大城市都曾發生多起游行示威行動，以抗議網約車引發的行業震蕩。各個國家和城市也都面臨著相似的監管困局，采取了不同的規制手段，一些城市還出現了規制政策的反復。

三是顛覆性創新往往會引發文化、社會倫理和認知等層面的巨大爭議。例如大數據帶來的隱私問題。當前，各式各樣的網站、移動客戶端及網絡自媒體為收集數據提供了便捷，然而這些數據均囊括了大量個人隱私信息，如社交聯系、消費習慣、家庭住址、子女教育、健康狀況等等，而且，即使在數據交易與應用前對數據進行脫敏處理，但從技術角度看，看似不泄密的數據都可以通過信息挖掘轉化為能夠辨識的個人隱私信息。再者，經過處理加工后的數據所有權屬于加工者還是原始所有者？所謂的大數據精準營銷通常未經用戶許可，這種營銷行為是否合法？此類數據的泄露不僅會使個人陷于易受電話購物侵擾甚至被詐騙的境地，而且即使是針對正常交易后的數據進行直接分析與應用，也容易導致社會歧視問題。前述一系列的爭議導致當前大量數據處于閑置狀態，已成為大數據行業的發展瓶頸，亟需加以適當規制。

三、 顛覆性創新給規制者帶來的挑戰

1. 什么時候介入？規制機構面對顛覆性創新的不充分信息，早期有多種選擇，或者不作為，或者直接加以明確規制。但是這兩個極端都有缺陷：不規制風險很大；管得太死，會扼殺創新。從歷史經驗看，更加合適的方式是在早期采取公告、領導講話、約談等方式進行比較軟性的約束（美國統稱為“威脅”，Threats）即規制性行政指導，而不是直接頒布效力更高的法律文件來規制。以大數據為例，目前，美國已經對出售數據的企業施以重典治理，歐盟也已經頒布了嚴格的數據保護法案，那么，對于正在新興的中國大數據行業，規制將何時介入？ 是繼續任由大數據應用在現行法律法規下打擦邊球，還是盡快對其實施規制，既可保障公民隱私不受侵犯，又不至于扼殺大數據產業的發展和創新？

2. 干預的形式？規制工具多種多樣。在美國，約束力從大到小，有法案（Act）、規則（Rule）、規章（Regulation）、判例（Adjudication）、指導（Guidance）等，還有一些非正式的規制“威脅”。這些政策工具的收益和成本明顯不同，例如規則更加權威、有效時間長，壞處是決策耗時長，美國衛生和公眾服務部的一個規則制定平均耗時817天。因此，美國很多部門更愿意采取威脅、指導等約束力稍差的工具來應對顛覆性創新。

3. 如何在時間上對規制作出安排？在不同的階段，應該采取什么樣的規制？每個階段的規制工具是暫時的，還是持續時間較長？對于上述問題，規制機構應有正式或者大概的時間表。

四、 國外規制顛覆性創新的得與失

從近三十年的具體實踐看，發達國家的政府規制機構對顛覆性創新越來越敏感，具體操作有得有失。

1. 在顛覆性創新的早期，應著手研究規制對策，最好是放松規制，甚至是善意的忽視。對顛覆性創新的規制不宜過早，因為早期規制一般都會落后于日新月異的技術進步，過嚴、過早的規制會極大提高創新和新興產業的成本，也不利于今后建立統一監管標準。例如美國聯邦通信委員會（FCC）在因特網剛萌芽的時候，就預感到計算機可能會和通信融合，1966年就開始了名為Comuter I的研究，即研究計算機能否基于傳統的電話網運行，或者復制電話網的功能。研究的結果是FCC對因特網的善意忽視。即使在20世紀80年代和90年代前期因特網加速發展時期，FCC仍然采取了放任的態度。最終等其變得比較成熟后，才在2000年前后就互聯網內容包括網絡版權頒布了系列法案，2010年FCC頒布了網絡中立法案進行系統規制。

2. 在顛覆性創新的快速發展期，一般以非正式或者引導性政策為先，但必須在適當的時候變成更具約束力的正式規章制度。美國很多規制機構非常喜歡“威脅”以及指導。1985年由軟件控制的放射治療儀器開始出售，標志著醫療設備正式走向信息化。但隨后兩年這些設備事故頻發，重要原因是軟件缺陷。美國食品藥品監督管理局（FDA）在展開責任調查和追究的同時，總體態度是放任的，只有時任主席Frank Young若干公開講話進行“威脅”。1987年FDA出臺首個醫療設備軟件的政策草案，解釋哪些軟件FDA將規制。1989年，該草案進行了修訂。但令人遺憾的是，FDA沒有最終完成草案，2005年甚至沒做任何解釋就撤銷了這一草案。FDA只能依賴指導這一約束性較差的工具來監督醫療設備軟件，規章很少。這導致軟件造成的醫療事故仍然高發，最后在2009年～2011年由于紐約時代周刊的曝光而引發全美關注。

3. 推動顛覆性創新成為具有戰略意義的新興產業，需發展和規制并行，“破”和“立”并重。典型例子是大數據，以美國為代表的發達國家從發展戰略、行動計劃、規制框架進行了完整布局。2012年3月，白宮發布《大數據研究和發展計劃》，成立“大數據高級指導小組”。2013年11月，白宮推出“數據—知識—行動”計劃，進一步細化發展路徑。美國國防部先進項目研究局、國家科學基金會紛紛推出各自的大數據行動。在規制層面，主要關切消費者隱私保護。2012年2月美國宣布推動《消費者隱私權利法案》的立法程序，法案不僅明確規定數據所有權屬于用戶（即線上/線下服務的使用者），且規定了數據使用上需對用戶透明以及安全性等更多細節。2016年4月，歐洲議會投票通過了號稱全世界史上最嚴格的數據保護法案——《通用數據保護條例》。從研究者的角度出發，研究大數據的前提是大數據的開放共享。然而，由于數據共享極易導致個人隱私保護問題，數據擁有者或者管理者往往不敢或不愿共享數據，導致理論界有研究技術但缺乏數據，一定程度上影響了大數據行業的創新與發展。

五、 規制顛覆性創新的建議

1. 加強顛覆性創新的規制研究。針對大數據、互聯網金融、轉基因等顛覆性創新，要及早就其對產業型態和競爭格局、法律規范、社會倫理等產生的影響，進行專題研究，并作出規制預案。

2. 在顛覆性創新的早期以放松規制為總體方針，到其快速發展期，應根據顛覆性創新的不同特點和不同的規制必要性，分類進行干預。（1）針對無人駕駛汽車這類顛覆性創新，規制理由是技術不成熟，產品和服務具有不充分信息，導致的傷害、責任問題比較突出，所以對它的規制更多的是運用創新政策，完善統一的研發、使用和認證標準，保障安全性，對交通法規進行修改，破與立并重，推動其進一步發展。（2）針對Uber專車這類顛覆性創新，規制理由是所謂的“共享革命”背后的超額利潤（即所謂的經濟租），需要具體分析，采取適合的規制取向。在專車的創新中，消費者、服務提供者、中介平臺分享了創新收益，所以傳統規制理由的經濟不公平不復存在，不應過度限制其發展。進一步地，它沖擊的出租車產業也是被規制的產業，但是出租車產業規制的兩大理由已經被弱化：一是道路的稀缺性，專車并沒有增加車輛的供給。二是出租車的弱社會公共性，Uber等專車軟件通過提高價格，或者給予接“壞單”的司機予以補償，實際上優化了出租車的公共服務功能。所以對于專車這類創新應該是加強其安全、責任等方面的規制，同時對出租車市場進行改革。

3. 對不同的規制工具應通過政策示范，加強評估、動態調整、監督和處罰，更好地適應新興產業的發展需要。早期過度規制會增加產業成本，而過于軟化的規制又會導致巨大的風險，監管者應適時進行政策示范，不斷調整，更加細微地校準和規范新技術。特別對一些指導性的、約束力稍弱的政策文件，要充分意識到它的不可執行性（Unenforceable）或者弱執行性，在技術基本成熟后盡快出臺更加具有效力的規章、法律等政策工具。

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基金項目：科技部科技創新戰略研究專項“新興產業發展與‘創新政策3.0研究”（項目號：ZLY201709）。

作者簡介：陳志（1978-），男，漢族，安徽省蕪湖市人，中國科學技術發展戰略研究院研究員，研究方向為產業創新；張亮亮（1981-），男，漢族，山東省濰坊市人，南開大學經濟與社會發展研究院與中國科學技術發展戰略研究院聯合博士后工作站博士后，助理研究員，研究方向為產業創新。

收稿日期：2018-07-11。