樂都縣退耕還林工程實施情況及建議

王南英

摘要 本文闡述了樂都縣退耕還林（草）工程的實施情況，介紹了其采取的主要措施，總結了其取得的成效，分析了存在的主要問題，并提出了相應建議，以期為該縣退耕還林（草）工程的實施提供參考。

關鍵詞 退耕還林工程；實施情況；措施；成效；問題；建議；青海樂都

中圖分類號 F326.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）10-0188-03

樂都縣位于青海省東部，青藏高原與黃土高原的交界地帶。總面積3 050 km2，年平均降雨量為335.4 mm，年平均氣溫為6.9 ℃，海拔在1 850～4 480 m之間，無霜期144 d，屬典型高原氣候。境內地形大致呈兩山夾一川，南北兩山山巒起伏，山高坡大，溝壑縱橫，多為荒山禿嶺，植被稀疏，縣轄8個鎮14個鄉369個行政村，總人口29.14萬人。其中農業人口25.04萬人，占總人口的85.93%。樂都縣是以干旱山區為主的農業縣，全縣退耕前共有耕地4.18萬hm2，其中山地33 533.33 hm2，占總耕地面積的80.22%；水澆地8 266.67 hm2，占總耕地面積的19.78%；人均占有耕地1 433.33 m2。

近年來，樂都縣抓住西部大開發的契機，堅持生態發展戰略，大力實施退耕還林（草）工程，把退耕還林（草）工程作為加強生態環境建設、貧困山區農民脫貧致富的有效途經來抓，經過4年的努力，樂都縣退耕還林（草）工程取得顯著成效。

1 退耕還林（草）工程實施情況

自2000年樂都縣被確定為全國174個退耕還林（草）試點縣后，全縣各級黨委、政府緊緊抓住這一有利時機，認真貫徹黨中央提出的“退耕還林還草，封山綠化，以糧代賑，個體承包”的方針，提高認識，強化領導，廣泛宣傳，精心組織，狠抓落實，工程建設步伐穩步推進，并取得了可喜成績。

1.1 任務完成情況

2000—2003年省、地下達樂都縣退耕還林任務1.5萬hm2，實際完成15 333.33 hm2；下達周邊荒山造林任務16 266.67 hm2，實際完成16 733.33 hm2。其中，2003年下達退耕地造林任務5 933.33 hm2，實際完成5 933.33 hm2；下達周邊荒山造林任務4 266.67 hm2，實際完成4 266.67 hm2，涉及17個鄉鎮、191個村、16 308戶、73 319人。2002年是國家正式啟動退耕還林（草）工程的第1年，下達退耕造林任務2 400.00 hm2，實際完成2 400.00 hm2，工程涉及12個鄉鎮、100個村、6 782戶、30 573人。2001年下達退耕還林任務2 000.00 hm2，實際完成2 200.00 hm2；下達周邊荒山造林任務3 666.67 hm2，實際完成3 533.33 hm2，工程涉及16個鄉鎮、113個村、8 375戶、29 313人。2000年下達退耕造林任務4 666.67 hm2，實際完成4 800.00 hm2；下達周邊荒山造林任務6 000.00 hm2，實際完成6 533.33 hm2，工程涉及21個鄉鎮、146個村、13 861戶、54 729人。

1.2 退耕還林補助款撥付及糧食發放情況

2000—2003年，退耕還林（草）工程補助款累計撥付5 840.34萬元，其中，2000年1 416.7萬元，2001年2 048.5萬元，2002年1 122.57萬元，2003年1 252.57萬元。國家下撥的補助款已全部兌現到退耕戶手中。4年來退耕還林還（草）補助糧實際共發放45 130 t。

2 主要措施

2.1 強化領導，切實落實責任

一是實行縣政府一把手負總責，統一領導，鄉鎮主要領導分級負責制度。把目標、任務、資金、糧食責任逐級落實到鄉鎮和有關部門，具體到村、社、農戶，縣、鄉鎮都成立了退耕還林（草）工作領導小組，明確工作職責，確保退耕還林（草）工程組織領導。制定下發了《樂都縣退耕還林（草）領導小組及各成員單位工作職責》，形成了各部門分工負責、通力協作的工作機制。林業部門負責技術指導、種苗服務、規劃設計、工程管理、組織檢查驗收，財政部門負責糧食兌現和資金撥付及管理，鄉鎮負責具體組織計劃和實施。二是實行目標管理負責制度。把退耕還林（草）工作列入鄉鎮政府和縣直有關部門目標責任考核內容，縣政府與各鄉鎮簽訂《退耕還林（草）工程目標管理責任書》，對退耕還林（草）實行“一票否決制”。鄉鎮政府與駐村干部、駐村干部與村干部、村干部與農戶層層簽訂責任書，林業局長與技術員簽訂技術承包責任書，明確了各自抓落實的責任。三是嚴格實行督查制度。成立了縣級督查組，對全縣退耕還林（草）工程進行全面督查，業務部門成立了技術督查組，對全縣退耕還林（草）工程進行督查。四是實行了縣委、政府主要領導談話制度。五是制定了便于操作的各項規章制度。相繼制定和完善了《樂都縣退耕還林（草）資金管理辦法》《樂都縣退耕還林（草）工程質量管理辦法》《樂都縣退耕還林（草）糧食管理辦法》等，做到了退耕還林（草）工程有章可循，并從制度上調動了各方面抓落實的主動性。

2.2 注重質量，嚴格工程管理和資金管理

一是資金管理上實行專戶儲存、專人管理、專賬核算。二是嚴格執行工程監理制、項目法人制、工程投標制和資金報賬制，實行行政領導和法人造林質量責任追究制。在設計管理上實行造林項目設計質量責任制；在工程項目上要做到“五統一”，即統一上圖立檔、統一檢查驗收、統一施工作業、統一質量標準；在檢驗驗收管理上，實行 “誰檢查、誰簽字、誰負責”和定點、定人的工作責任制。三是嚴把苗木質量、栽植質量和檢查驗收關。目前，樂都縣國有林業苗圃、湟水林場中心苗圃、崗溝熊沈家苗圃、高廟海豚及新盛苗圃己成為退耕還林（草）苗木生產供應基地，全縣育苗面積達252 hm2，年出圃各類苗木1.8億株，年產值達800萬元。為了做好苗木調運工作，確保林木種苗質量，組織縣種苗站、森林防預站技術人員按照《青海省林木種子質量分級標準》和《青海省主要造林樹種苗木標準》對全縣使用的種子苗木進行全面自查和復查，苗木在出圃前按標準分級包裝，建立種苗質量檔案；對未分級的苗木不檢驗、不檢疫、不掛標簽、不調運，嚴禁不合格的苗木出圃、種子出庫；嚴格執行林木種苗生產經營許可證和“兩證一簽”制度，實行林木種苗層層交接簽字制。縣、鄉、村、社、戶對種苗的分級、檢驗、檢疫、運輸、分發、領取等各個環節實行簽字交接制度，如在上一環節出現問題，則下一環節拒絕簽字接受。通過上述措施，確保了林業工程種苗質量。四是科學規劃設計。堅持按計劃任務和規劃進行作業設計，認真推行項目管理制度，按設計組織施工，按設計和施工檢查驗收，徹底糾正過去的粗放造林行為。同時，突出項目區建設，以鄉鎮或流域為單元，堅持整退整還，突出重點、集中連片。

2.3 廣泛宣傳，突出實用技術服務指導

組織動員領導干部深入基層宣傳政策。向各鄉鎮發放《退耕還林宣傳手冊》8 000冊和配套光盤23張，印發《林業法規選編》500冊，內容包括《森林法》等22部林業政策法規。印發1 500份《退耕還林條例》，將《禁牧令》張貼于人口密集地方。要求每個退耕村至少召開2次由80%村民參加的退耕還林（草）宣傳培訓會。通過宣傳，工程建設逐步規范化，退耕還林（草）工作由最初的“要我退”逐步變為現在的“我要退”，形成了許多鄉鎮紛紛申報退耕還林（草）計劃任務的良好局面。同時，在2003年的各項林業生產中，樂都縣充分發揮林業部門的職能作用，開展了全方位的服務工作。一是抽調運逾30名技術人員駐點進行技術指導，實行技術責任追究制和技術干部包鄉鎮責任制，嚴格獎罰制度。具體工作中，按照“退得下、還得上、穩得住、能致富、不反彈”的原則，因地制宜、適地適樹，實行科學造林種草，實施了以選育良種壯苗和優良樹（草）種為重點的科技項目和以抗旱造林技術為重點的林業使用技術推廣項目，將容器育苗、ABT生根粉等科技成果應用于工程建設。二是注重采取科學整地方式，提倡魚鱗坑整地、匯集徑流、反坡整地。三是通過多種形式對林業站站長和林業技術人員進行技術培訓，努力提高其指導農村群眾應用各種技術種草種樹的技能，提高了工程質量。

2.4 嚴格兌現，公開辦事程序

認真貫徹執行國務院〔2000〕24號、〔2002〕10號文件精神，制定了《樂都縣退耕還林（草）糧食供應管理辦法》，認真落實“三補二穩定”的退耕還林（草）政策。各鄉鎮根據各自實際，因地制宜地制定出具體的政策措施，在“誰的地誰退、誰的荒山誰治、誰治誰退誰受益”的前提下，有的鄉鎮退耕戶采取親友鄰里相互幫忙及雇人等辦法進行整地造林，有的鄉鎮組織專業隊來完成荒山造林任務。公開辦事程序，嚴把政策尺度關。與農戶簽訂合同，同時按照土地使用證簽訂合同書。但在兌現退耕糧款時，大于合同面積的按合同面積兌現，小于合同面積的按驗收時實際丈量面積兌現，并將糧款兌現情況在鄉、村政務公開欄中進行了張榜公布，公開接受群眾監督。認真解答群眾來訪來信，嚴肅查處違反政策行為。對在退耕還林（草）工作中違規、違紀的15名黨政干部進行了嚴肅處理，給予了黨紀、政紀處分，確保了退耕農戶利益，有效推進了退耕還林草工作。

2.5 狠抓管護，注重工程建設效益

在各項林業工程中，按照國家林業局提出的“嚴管林、質為先、慎用錢”的要求，對工程實行工程化管理，嚴格實行工程建設監理制、項目法人負責制。監理人員對退耕還林還草工程從種苗、整地、造林、管護到糧款兌現等全過程實施跟蹤監督，對每個環節進行簽字驗收，并分階段向林業局退耕辦提供監理情況報告，對不符合規范和質量要求的下達整改通知書，責令限期改正，從而保證了工程質量。同時，加強了財務管理，保證工程建設資金及時到位和使用安全。對經檢查驗收合格的退耕還林還草地，及時進行土地變更，發放林權證。對于管護工作層層簽訂責任書，建立縣、鄉、村3級管護網絡，縣上成立退耕辦、鄉鎮成立管護站。針對2003年造林種草地鼠、兔、鳥害嚴重的實際情況，通過由縣林業局和畜牧局補助資金的方式，廣泛發動群眾采取人工、器械、藥物等防治措施，提高了防治成效，確保退耕還林還草成果[1]。

3 主要成效

從近年來退耕還林（草）工程實施情況來看，以“以糧代賑”的方式實施退耕還林（草）已深入人心，得到廣大群眾的普遍歡迎，積極性空前高漲，這一德政、民心工程已充分顯示出對全縣生態建設的巨大推動作用。

3.1 解決干旱山區群眾的溫飽問題，增加群眾收入

通過實施退耕還林（草）工程，常年處于“十年九旱”“十種九不收”境地的山區群眾獲得了穩定的糧食供應，有效解決了溫飽問題。由于退耕還林（草）工程的實施，大量減少了對土地的投工量，同時也推動了勞動力的合理轉移，使群眾可以進行各種形式的勞務輸出，勞務經濟有了一定程度的發展。2000年，全縣共輸出農村剩余勞動力7萬人（次），2003年達8.1萬人（次），較退耕前多輸出1.1萬人（次），按1 000元/人計，可增加勞務收入1 100萬元。

3.2 增強森林資源儲備，改善生態環境

工程實施以來，全縣新增造林面積3.21萬hm2，土地資源得到了合理利用；在項目區大力倡導封山禁牧、舍飼圈養，有效保護了生態環境。同時，廣大干部和群眾在造林種草的實踐中受到了深刻的教育，大大增強了綠化意識、生態意識及可持續發展意識，激發了造林種草、綠化家園的積極性[2]。

3.3 帶動多產業的開發，形成多業發展的良好態勢

工程實施后，樂都縣苗圃面積由2000年前的117.33 hm2增加到目前的252.00 hm2，其中經營面積3.33 hm2以上的固定苗圃8處，每年有逾1 000名農戶從事育苗生產，年出圃商品苗達8 000萬株以上，全縣育苗純收入每年800萬元。同時，以退耕還林（草）為契機，畜牧業發展穩步推進。目前，全縣退耕地里的苜蓿等牧草長勢良好，草產量逐年提高，為進一步發展舍飼圈養提供了保證。

3.4 深化產權制度改革，帶動非公有制林業經濟快速發展

自工程實施以來，全縣涌現出造林大戶13戶，造林面積達到1 200 hm2。同時，退耕還林后頒發的林權證延長承包期至50年，一次性將收益權、使用權、經營權下放到個人，調動了群眾參與林業生態建設的積極性[3-4]。

3.5 初步培植了后續產業

樂都縣在突出生態效益的前提下，科學地選擇和發展了部分生態、經濟效益兼優的樹木品種和草種，通過多種形式還林還草，多模式配置，實現立體經營，在不影響生態效益發揮的情況下，取得了一定的經濟效益[5-6]。一是通過采取林草間作，有利推進了農區畜牧業的發展。二是通過林藥間作，全縣可增加大黃、板藍根等藥材533.33 hm2，有效增加了農民收入。三是結合實施退耕還林（草）工程，大力調整產業結構，利用集雨水窖大力發展山地溫棚。目前，樂都縣累計興建山地溫棚2 205棟，按每棚收入1 500元計，僅此一項增加收入330.75萬元。同時，退耕還林（草）工程的實施帶動了飼草加工業、森林旅游業等相關產業的發展，生態、經濟協調發展的特色經濟逐步形成。

4 存在的問題

從總體上看，樂都縣退耕還林（草）工程進展良好，但由于生態建設是一個全民參與、涉及千家萬戶的系統工程，仍然存在著一些不容忽視的問題，主要表現在以下4個方面。一是由于樂都縣退耕還林（草）地面積逐年增大，部分農戶防護意識薄弱，加之人員編制和管護經費缺乏，致使退耕還林（草）管護難度加大，仍然存在重造林輕管護的現象，同時退耕地鼠、兔、鳥危害嚴重；二是由于2000—2002年樂都縣連續3年遭受了干旱災害，對退耕還林（草）的成活造成了較大影響；三是管護、補植、補種經費缺乏，無法及時進行補植和補種；四是目前只有造林投資，而沒有管護、防火、撫育等方面的投資，影響了造林保活率。

5 建議

為了確保退耕還林（草）工程順利建設，今后應做好以下工作。一是嚴格制訂管護制度。認真總結退耕還林還草試點工程管護經驗，按照風險共擔、權利一致、義務平等的經營原則，把鄉鎮、村社、農戶三者的責、權、利有機結合起來，完善鄉規民約，健全管護制度。對重點區域要盡快實施網圍欄管護工程[7-8]。根據確定的禁牧區，嚴格禁牧措施，確保建設成果。同時，重點加強對退耕還林（草）地塊及其他工程區的鼠兔鳥害防治工作。二是抓好林木種苗建設工作，努力推動種苗向產業化、基地化方向發展[9]。三是切實抓好森林防火工作。根據2003年雨水多、林草茂盛的實際情況，本著防患于未然的原則，認真做好森林防火工作，確保退耕還林還草成果[10-12]。

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