我國農用水水權市場化改革探析

付躍超

摘要：國外農業水權制度的主要形態有河岸所有權制度、占用優先權制度、比例分享制度、公共水權制度及可交易水權制度，每一種水權制度都與各國、各地區的歷史傳統、風俗習慣、經濟狀況和水資源豐歉程度密切相關，這些水權制度成功的經驗值得借鑒，我國農業水權的制度可從水權明晰、完善水資源的初始分配及再分配的制度設計、建立農用水水權交易市場、合理提高水價、適時導入金融機制等方面進行創新。

關鍵詞：水權形態 特征 借鑒 創新

為了提高水資源的利用效率。借鑒國外農業水權成功的經驗，我國必須引入市場機制，全力保護好農業用水，適時進行水權制度改革，建立有效的水市場機制，促進農業用水利用效率的提高。

一、國外農業水權利度的主要形態

國外農業水權的典型形態有，河岸所有權制度、占用優先制度、比例分享制度、公共水權制度及可交易水權制度，而各種水權制度的安排具有動態變遷和區域內嵌性特征。

1.河岸所有權制度：河岸所有權制度起源于英國的普通法和1804年的拿破侖法典，它是在土地開發初期自然存在并發展的一種水權形式，現今主要應用于英國、美國東部、加拿大等水資源豐富地區的水權界定。主要內容是規定流域水權屬于河岸土地所有者，水權私有并依附于地權，但它限制了非毗鄰水源土地的用水需求，影響了用水效率和經濟發展。因此仍然保留河岸權制度的地區也已經對其進行不同程序的約束和規范，對水管理的法律和法規進行了修正，設立“可轉讓的水條例”，允許水權與所授權的土地分離出來單獨出售，在一定程度上提高了用水效率。

2.占用優先制度：占用優先制度起源于美國西部，是在美國西部開發早期，土地開發和利用中規定引水和取水不受河岸權的限制。后來通過通報取水意圖、在當地司法部門記錄該報告的形式而正規化，后受西班牙法律的影響，逐步形成法律。這種制度是隨著社會的發展而得以完善的，最初，美國許多州對水權轉讓設置了這樣那樣的限制，導致水市場發展緩慢。后美國西部各州采用公共托管原則。加強了占用優先原則的靈活性，進而適應公共利益部門用水需求，并利用水市場和水銀行的形式，促使水資源從邊際效益低的使用者向邊際效益高的使用者轉移。主要內容是水權與地權分離，水資源公共所有，按時先、權先、有益用途、不用即廢的原則和一定先后次序分配給用水戶。

3.比例分享制度：即平等用水制度。是指所有用戶擁有同等的用水權，當缺水時，大家以相同的比例削減用水量，政府將河道或渠道里的水分配給所有相關的用水戶。各用戶在用水方面享有同等權利，水權在技術上根據水量而不是河流或渠道水流的比例來分配，灌區和用水者協會負責建立相應的程序，按照事先確定的方式分配轄區內多余的或短缺的水資源，從有效地將計量水權轉變成了按比例的流量權利，此制度主要應用于墨西哥和智利。

4.公共水權制度：公共水權制度起源于前蘇聯對水資源的管理理論和實踐，它規定國家是水資源的所有權主體，水資源實行國家所有，由政府統一規劃部署，運用行政手段對水資源進行分配，現今主要應用于中國、前蘇聯和印度。

5.可交易水權制度：水權交易制度是指政府依據一定規則把水權分配給使用者。并允許水權所有者之間的自由交易的制度。它主要包括比例水權制度、配置水權制度和操作水權制度，通過規定可交易水權是一項財產權，是一項與水資源所有權相分離的、相對獨立的，建立在水資源份額上的一種水資源使用權，這種制度可以保證高價值用途的用水需求。以避免開發高成本的水源而破壞環境，提高了水資源的利用效率。

二、國外農業用水水權利度的特征

1.河岸所有權制度的特點：一是水權的獲得與河道相毗鄰土地占有狀況直接相關。占有土地自然獲得對河水的使用權，不需要任何申請及確認手續，即水要與地權相聯；二是水權依附于河流的天然徑流，沒有強制對水的使用權。本身并不要求對水資源的有效利用，水權不論使用與否，都具有延續性，水權不會因為不用而消失；三是水資源不會因被利用的時間先后而改變河岸所有權，只要用水戶合法地獲得對土地的所有權，便同時就取得了先前的水權所有者對水的使用權：四是如果水權所有者給不擁有河岸所有水權的人提供開渠引水的便利，就會被認為是不合理用水。其水權就會受到限制甚至完全喪失。

2.占用優先制度的特點：一是對水資源占用權的核心原則不是平均占有，而是“先來者優先”，占用權人具有排他性優先權，即先期獲得占用權的人的用水權利高于或優于后來者的權利。后來者是否可以獲得占用權取決于是否有多余的水量：二是強調水的可利用性，占用權人可以將其擁有的水資源用于遠離河道甚至流域外的土地，也可將其所占用的水去換取經濟收益。即水權是可交易的權利；三是采用不用即廢的原則，即不認可用戶對水體的占有權，只承認用戶對水的用益權，對水的有益使用必須持續進行，否則被認為自動放棄占用權，他人符合用水要求的可以行使水資源的使用權：四是水被認為是公共資源，占用權強調用水的合理性，即必須將水用于能產生效益的活動，同時水的使用不能損害他人的正當利益。

3.比例分享制度的特點：一是此制度是出于公平性的考慮，注重所有用戶的平等用水：二是有效地將計量水權轉變成了按比例的流量權利：三是水權在技術上根據水量而不是河流或渠道水流的比例來分配。

4.公共水權制度的特點：一是所有權與使用權分離，即水資源屬國家所有，但個人和單位可以擁有水資源的使用權：二是水資源的開發和利用是國家經濟發展規劃的組成部分，由政府統一計劃和安排；三是水資源的配置和水量的分配一般通過行政手段進行，在實行公共水權法律制度的國家和地區，通常都頒布全國統一的水法來規定水資源的配置及使用法律法規。

5.水權交易制度的特點：一是制度要求讓與人轉讓的水權必須在性質上是可轉讓的水權。必須合法有效地存在于一定的期限內的水權。水權讓與人必須是水權的有權處分人或代理人：二是水權交易要以合同的形式來實現，交易必須注意維護其利益的第三方；三是交易的主體之間是平等的，交易的客體必須滿足財產法規對其提出的基本要求，可交易水權必須具有排他性，確定性和司交易性。

三、國外農業水權利度的借鑒

從水權制度的變遷來看，早期的水權制度寬松，用水者有較大的用水自由，但伴隨著經濟社會的發展、人口的增長、水體的污染，使得水資源供需矛盾日益突出，各國政府對水權制度進行了創新。特別是智利和美國的水權制度值得借鑒：

1.水權界定明晰化：一方面。現代水權確定水權與地權分離。水權成為獨立于地權之外的公共資源，政府特別加大了對地表水水權的監管和限制，美國政府同時通過法律形式也強化了對地下水水權的監控，以防止地下水的水體污染和過度使用；另一方面，水權主體明確，水資源權利公有化成為趨勢，如1967年智利頒布法律，由國家水管局統一管理水資源，后因該模式僵化，1981年智利頒布了新的水法，加強了水使用權的私人控制和讓渡。水戶通過用水登記和用水許可制度的保護和監管行使水資源的使用權，兼顧公平，建立了合理的利益補償機制。

2.水權市場體系化：美國的水市場體系，在20世紀80年代末90年代初，就開始引入了金融機制，這個機制是一個包含了現貨市場和期貨市場的較為完整的市場體系，其核心是實行水銀行制度。所謂水銀行，就是一種地上或地下的儲水場所。實質上是水資源的一種轉讓和分配機制，由于同一時點水資源的需求價格和數量不可能完全一致，必然導致水資源的市場價格波動，從而給水銀行帶來巨大的價格風險，水銀行中的水期貨市場正是轉移現貨市場價格風險的最優的管理工具。同時。美國的水銀行依以水養水的原則引入了水利基金，通過引進社會資金。有利于解決水利設施的建設、維護和污水的治理所需的資金。

3.水權流轉靈活化：為適應社會經濟發展的要求，許多國家逐步放松和解除對水權讓渡的限制，借助價格機制引導水資源的優化配置。美國等國家和地區實行了靈活多樣的水權轉讓形式，如美國允許水權州內或跨州轉讓、全部或部分轉讓、農業用水和工業用水之間的轉讓。水權轉讓價格由市場機制決定，制定了水權交易補償模式，用于彌補因交易水權而受損失的經濟活動。

四、我國農用水水權利度創新的建議

借鑒國外農用水水權制度的成功經驗，結合我國農業用水水權制度的現狀及存在的問題，可從以下幾個方面進行農用水水權制度的創新：

1.明晰農用水水權是農業水資源管理的根本。新《水法》明確規定水資源的所有權屬于國家所有，在這一前提下，國家可以嘗試建立統一的水資源管理委員會和流域管理委員會，打破區域、行業壟斷，探索有效保護、開發利用水資源的產權結構和管理制度：依據各地農業發展的情況和農業水權制度實施的不同情形，先后在不同地區逐步放開農用水使用經營權，借助農民用水協會，使協會管理下的農民真正成為農村水資源的直接使用者。調動廣大農用水戶參與水利管理的積極性和主動性，農民用水者協會負責將水權按規定分配給各用水戶，向缺水的農戶出售水源，完善灌區運營機制，維護好水利設施，調處水事糾紛，協會與廣大用水戶共同建好、管好、用好節水灌溉配套工程，保護好農用水戶的合法權益，促進灌區可持續發展。

2.完善水資源的初始分配及再分配的制度設計。農用水水權制度創新要以維護農民利益、減輕農民負擔為落腳點。水資源初始分配及再分配制度是水權市場交易的制度性前提，政府在法律中完善水資源的初始分配與再分配制度，有助于進一步明晰水權，使用水戶在公平和高效的前提下實施水權交易。水資源的初始分配，是按照一定的原則分配水資源使用權的行為，它是確保水權的排他性而進行的制度設計，有利于優化配置水資源。只有水權明晰，才能對水權的具體農戶進行有效的法律保護，并保障水權交易正常進行：水資源的再分配制度是各區域在拿到初始水權后。通過一定的方式將初始水權在各個農戶之間進行再分配的制度，這使水權歸屬更加明確，促進了市場對水資源優化配置：要充分借鑒美國、墨西哥、智利農用水權制度的成功經驗。積極穩妥地推進我國各地農用水水權制度的改革。切實從農民利益出發，盡力減輕農民負擔，落實農業水價改革的專項政策。

3.建立農用水水權交易市場。運用好水權交易合同，并輔之以科學的補償機制。一是通過市場機制來進行水權的交易。實現水資源從效率低的地方自由地流向效率高的地方，在水資源的配置中，由于水用于各個行業所產生的收益與成本有較大的差異，用水的邊際利潤等于用水的邊際收益減去供水的邊際成本，將農業用水最優配置的標準設計為各種用水的邊際利潤相等更為科學和合理。要達到農業用水配置最優的這種狀態，水資源必須在不同的用途之間流動，流動的方向是從邊際利潤低的用途流向邊際利潤高的方向，而最能引導這樣流動的只有市場。農業用水占用了全國用水量的2，3以上，但農業用水的主體灌溉用水的經濟價值較低。有時甚至不如河流本身的環境用水的生態價值。而工業用水和家庭生活用水的經濟價值較高。同時，不同地區的水資源稀缺狀況不同，社會經濟發展水平不一，水資源利用的價值差別也較大，如果市場能夠在這些經濟價值差別很大的用水之間進行自由選擇。那么用水的整體社會、經濟價值就會大大提高。如東陽.義烏農用水水權交易市場的出現。在調劑季節性、地區性和各種用途的用水過程中發揮的很好的作用。二是要完善水權交易合同。政府應該針對水權交易制訂相應的法律規則和合同文本格式，科學規范交易雙方的權利和義務，從法律上明晰水權證與水票的私權性質，確立水權證和水票的法律地位，對水量和水質進行法律保護，維護水權交易的正常進行，不斷提升水權交易的可行性，保護好第三者利益，防止對他人及環境造成的不良影響。三是提高農民對水權交易制度的認識和理解，因農民長期受自由用水的影響。大多數農民認為水是公共的自然資源，不是商品，現在要限制他們用水，建立水市場，讓他們一時難以接受，因此政府必須根據公平原則。對弱勢農民的利益給予一定的補償。四是規范水權交易。當農用水初始水權分配完成后，必然會出現水資源在時空上的供需不平衡現象，有些農戶水資源利用方面存在較大的潛在收益，但卻沒有更多的可支配的水量，而有些農戶因用水效率高或初始配置水量豐裕，有多余的水量用不完，這就產生了不同用水狀況的農戶之間進行水權交易的需要。如果沒有正式的、規范的水權交易市場，就會出現非法的、隱蔽的地下水權交易，因此，政府應不斷規范農用水水權交易市場，減少地下交易對國家造成的損失。

4.適時導入金融機制。提高全社會對“水危機”的認識，規避水權交易風險，提高水權交易效率。“水危機”是人類在開發、利用自然資源中的水資源的過程中由于認識上的缺失而導致的對水資源的過度采集，進而破壞了原有的自然的生態平衡，并引發區域氣候變化等多種因素的相互變動，從而導致水資源短缺，水體污染嚴重，同時水使用中的浪費現象又很普遍，政府雖然一直在號召節水，但這種倡導性的建議對節水起不到多大的作用，當今廣大農村沒有明晰的初始農業水權，更沒有現代意義上的水權市場，現在水價多是由地方政府干預下形成的，不是通過市場競爭形成的均衡價格，既不反映需求，也不反映供給，水價的確認過多地考慮農民的心理和經濟上的承受能力，因而水價是過低的，這必然導致宏觀層次的公共資源配置的低效率，中觀層次的具體經營單位難以持續經營。微觀層次的農用水水戶浪費嚴重。因此政府應提高全社會對“水危機”的認識，有效控制人類對自然資源中的水資源的無序、無節制的開采和使用的行為，用科學的方法有效地利用水資源，實現人類對水資源的可持續利用，這就要求適時導入金融機制，在水資源條件、市場條件相對成熟的農村、灌區借鑒美國的水銀行、水期貨、水基金等金融手段，對農用水水權交易市場進行市場調控和管理，當今水權市場機制還不夠成熟，但可以先加強金融監管，后一步一步地慢慢放開管制。實行由政府牽頭、企業、社會組織和個人入股合作的形式。去構建、完善、發展農業用水水權交易市場，以期提高水資源的利用效率及對有限的水資源管理的效率。

5.結合農村各地水資源和經濟狀況。合理提高水價，促進水資源的有償使用。政府要推進水價改革，探討適應市場經濟體制要求的新的水管理運行機制，促使水管單位逐步走向市場，幫助水管單位自我造血，要逐步完善資源水價征收體制，實現水資源的有償使用。一是明確用水權，明確量化可用于消費性需求的水資源。確定水權的授予方式和法律程序，建立合理的水價形成機制，因過多地考慮農民的承受力。導致水價遠低于水資源的加工成本。水資源的環境費、環境成本、機會成本和利潤更是天方夜譚，現行的水價與可持續發展的要求和實現水資源高效配置的經濟資源內在的屬性是不相吻合的。水價中環境成本和機會成本占比較大。按邊際成本法進行的定價在現階段讓人難以接受，但它提出了水價的上限，也告誡人們現行水價偏離價值和需求狀況的程度，警示人們注重對水資源的保護且節約用水：二是將管理活動和提供服務功能分離，由獨立的第三方進行資產評估和價格制定，充分考慮到農村各地水資源狀況和經濟發展水平，水資源緊缺程度和農民的實際需要來分配水資源，制定水價和用水計劃，推行科學的分類水價制度，對于貧困地區的少數民族地區，水價改革應逐步實施，但應盡早在較低層次上實行不同水價：要在不同地區的不同時間，使用不同流域、不同區域和調水工程和不同量的供水，制定不同的水價；對不同的用戶、不同的季節、不同的用途，制定不同的水價：三是要充分發揮市場機制和價格杠桿在水資源配置、需求調節、水污染防治、提高用水效率、促進水資源可持續利用等方面的作用，讓全民建立節水意識，做到科學、合理、節約用水。發揮水價在調整水資源供需矛盾上的杠桿調節作用：四是根據每年降雨量的多少、作物種植結構及面積、作物的最佳需水量等關鍵因素來確定分配給每一農戶的年或季度用水量，實行定額管理和階梯式水價。適當提高工業用水或生活用水的價格，提高用水效率。