自收自支事業單位分類改革后內部控制存在的問題與對策探討
——以F省外事服務中心為例

□章昌源（高級會計師）（福建省外事服務中心 福建福州 350003）

F省外事服務中心（前身為F省外國機構服務中心）在二十幾年的發展過程中，在加強內部管理方面建立了不少的制度，促進了單位的發展。2013年與F省對外交流服務中心整合，完成了事業單位分類改革，但改革后內控建設還沒有完全整合，并沒有形成一套完整的內部控制體系，仍存在一些問題。

一、F省外事服務中心內部控制存在的問題

（一）對內控建設重視不夠，內控意識薄弱

長期以來，單位主要負責人由上級行政主管部門指派，對內控建設缺乏必要的了解，對內控重要性和現實意義認識不深，重視程度不夠。以為內控建設是財務部門的事情，甚至把財務制度與內控制度混為一談，在管理過程中建立了不少財務制度，以為建立完善財務制度就是建立完善內控制度了。單位員工對內控了解也甚少，內控文件只在財務部門傳達學習，單位大部分員工沒有看到國家出臺相關的內控文件，對內控了解甚少，單位對內控的宣傳也不夠，甚至個別員工認為內控會損害個人利益，因而對內控建設積極性不高，甚至有較大抵觸。

（二）尚未建立完整的內控體系

長期以來，單位根據國家法律法規，結合實際情況建立了一系列的財務制度，其中有涉及內控建設方面的，但不全面、不完善，尤其在業務流程方面的監控還很欠缺，對下屬企業單位、全省各地市分支機構、廣州、北京辦事處的監管還存在不少風險點。沒有把內控作為一項系統工程來統籌考慮，財務制度不能與業務部門的管理制度有效銜接，財務制度與部門管理制度各自為政，內控建設尚未形成完整的體系。

（三）預算管理制度不完善

按財政的要求，與財政有領撥款關系的事業單位都納入部門預算范圍，部門預算是單位內部控制的重要手段，但目前，預算管理還較薄弱，一是預算編制比較粗糙，編制方法不科學，沒有細化到具體項目，如編制經營收入、經營支出都沒有細化到具體項目，專項支出沒有細化項目等。二是預算執行剛性不夠，沒有嚴格按預算批復執行，預算調整追加還較為頻繁，隨意無序，造成預算編制和執行“兩張皮”現象，削弱了預算的約束控制力。同時還存在無預算或超預算支出的現象。

（四）固定資產管理有待改善

固定資產管理還存在以下問題：資產配置不合理，日常管理還不規范，資產處置手續不齊，部分資產閑置、存在損失浪費現象，資產信息化管理還較弱。雖然在實行政府采購制度以后，在資產采購方面得到了加強，但后續管理仍存在一些問題，沒有持續堅持定期盤點制度，出入庫手續不齊，沒有專人管理，只是兼管，存在兼管人員素質不高，不能適應資產管理的需要。

（五）未建立內審機構

由于F省外事服務中心是于2013年由F省外國機構服務中心和F省對外交流服務中心合并整合后新設的事業單位，成立的時間很短，需要變更處理的事情很多，雖對單位領導和中層領導職數和內設機構作了調整，建立健全了財務機構，充實調整了財會工作人員，但還沒有建立內審機構的想法。

（六）未建立風險評估長效機制

長期以來，單位只重視財務管理，重視按照財政和上級主管規定的制度執行，創新意識不強，內控意識薄弱，自我防范意識不高，自我約束機制不完善，未雨綢繆意識不強，遇到問題了才采取亡羊補牢措施，沒有建立風險評估長效機制。

（七）財務人員素質，還不能適應內控建設的需要

長期以來，單位財務人員總體素質不高，高學歷、高職稱的少，對外學習交流的少，知識面窄，經驗不足，有的在一個崗位上工作十幾年，很少輪崗，雖然對本崗位工作較了解，但綜合素質不高，雖然每年參加繼續教育，也只是流于形式，業務水平長期停留在原有水平，缺乏對內控專業培訓，缺乏對新知識的把握和理解，風險防范意識不強，缺乏對違法違紀的鑒別和防范，因而容易出現偏差，甚至造成損失。

二、優化單位內控的措施與建議

（一）提高單位負責人、職工對內控建設重要性的認識

單位負責人是單位的法人代表，要對單位的所有經濟活動承擔主體責任，要親自領導開展內控建設，要對法人代表進行不定期集中培訓學習，使他們加深對內控建設的重要性和現實意義的認識，改變過去將預算控制當作內控控制的不當認識，實現“要我內控”到“我要內控”的轉變。另外，內控建設是一個復雜的工程，需要全員參與，也要加強對職工內控制度等方面的宣傳，通過集中學習、培訓、座談交流、制度上墻、內部網站宣傳內控制度等不同方式，做到員工人人知曉內控、參與內控，逐步形成單位領導負總責，上下聯動，人人參與，全員重視內控建設的良好環境。

（二）完善財務管理內控制度，實現業務流程全過程、全方位監控，逐步形成一套完整的內部控制制度系統

1.完善財務管理制度和內部牽制制度。建立健全財務制度，明確職權和崗位分工，重大事項實行集體決策和會簽制度，按照錢賬分管原則，做到管賬的不管錢，管錢的不管賬，確保一個人不能辦理業務的全過程。重要財務崗位每3年輪崗一次。

2.完善業務流程全過程監控，防范經營風險。梳理各業務部門的業務流程，明確崗位職責，合理分工，在業務流程再造的基礎上，系統分析風險，確定風險點，采取風險應對策略，優化措施的制定，實現嚴密的財務流程審批制度，發揮會計系統的程序控制作用，按照制衡性原則，落實不相容崗位相互分離，重要崗位定期輪崗，明確職責分工、確定業務流程，做到相互制約和相互監督，將風險防范貫穿于財務管理工作的始終，簽訂合同、業務談判保證至少兩名工作人員共同參與。同時通過規范的流程杜絕人情等因素的干擾，防范風險。將業務部門的風險防控與財務制度對接，融入到單位整個內控體系當中。

3.完善下屬企業和外地分支機構、服務處的監管。對下屬企業實行集中式財務管理，法人代表由事業單位領導班子成員擔任，取消擔保權、貸款權、對外投資權，按照全面預算的額度要求管好現有資產，實現利潤最大化。對外地分支機構、服務處指定負責人管理，其他人員都要聽從負責人的管理和安排；開展業務現金收入當天解入銀行，填寫當天業務與現金業務日報表上傳事業單位對口業務部門，與總部日日對賬，并通過制度規定限制工作人員與代辦機構有利益往來，防止私相授受，損公肥私。

（三）完善預算管理控制

預算管理是事業單位管理的核心，在將單位全部收支納入預算編制范疇的基礎上，進一步強化部門預算的約束機制，一是成立專門的預算管理組織，由單位負責人任組長，由財務、辦公室、黨辦、紀檢、人事等部門共同組成，形成單位負責人牽頭負責，其他各部門協調配合的組織機制，確保財務部門與業務部門及時溝通，避免預算編制與預算執行、預算管理與資產管理等脫節。二是建立健全預算制度，對預算的編制、審批、執行、調整、決算與評價等做出具體的規定。在預算編制環節，在實施綜合財政預算的基礎上，改變“基數加增長”的預算編制方法，做到零基預算和細化預算，做到程序規范、方法科學、編制及時、內容完整、項目細化、數據準確；各種專項資金要盡量細化到具體項目。在預算執行環節，強化預算的剛性約束，嚴格按照批復的預算執行，防止相互擠占，防止“重編制、輕執行”，隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生。在預算執行末期，通過編制決算報表，推進預算績效考評和獎懲機制，分析預算完成的程度，根據考評結果，對嚴格依照預算執行的予以表彰，使責、權、利有機地統一起來，對執行差異較大的提出整改，績效考評的執行，保證了預算的有效執行，確保預算資金的使用效率。

（四）健全固定資產的日常管理制度和定期清查機制

1.充實調整資產管理人員，健全固定資產的日常管理制度。加強固定資產日常管理，明確單位負責人、資產管理、財務、技術和使用等相關部門及工作人員的職責權限，加強固定資產的購置、驗收、領用、調撥、維護、處置、出租、出借等日常管理和監督檢查，完善資產入庫、出庫手續，對整合后所有資產包括下屬企業單位的資產進行重新登記，建立資產卡片，對所有資產粘貼條形碼標簽，及時登記資產的增減變化情況，實行動態管理，完善資產的信息化管理，做到一物一卡一碼，做到物、卡、賬的統一，確保賬賬、賬卡、賬實相符。

2.建立定期盤點清查制度。每年年終，規定由資產管理部門牽頭，財務部門、資產使用部門配合，對單位固定資產進行定期清查盤點，形成制度化、常態化機制。

3.完善資產配置管理，建立調劑機制，提高使用效率。嚴把資產的“入口關”，對已制定配置標準的，嚴格按照標準配置。盡快建立部門各事業單位和下屬企業單位之間資產調劑使用制度，逐步建立各事業單位和企業單位之間超標準配置、長期閑置資產的調劑制度，調劑不同單位余缺，加強和規范對所辦下屬企業單位資產的監管，與所辦企業建立以資本為紐帶的產權關系，防止資產流失。

4.切實把好資產“出口關”，加強資產的處置管理。遵循公開、公平、公正原則，按照規定程序進行資產評估，并通過拍賣、招投標等公開進場交易方式積極處置閑置資產，回收資金。

5.加強資產管理的信息系統建設。隨著“互聯網+”和信息技術的發展，我國已進入大數據時代，要適應形勢，加強固定資產的信息化系統建設，借助辦公自動化系統與財務固定資產管理軟件的對接，實現各類數據資源的共享，對資產進行實時管理，隨時掌握存量和分布情況，實現資產管理業務的規范化、流程化、網絡化，有效提高資產的管理效率。

（五）設立內審機構

內審機構是單位內部控制的再監督，建立內審機構十分必要。一是建議設立獨立的審計機構，內審機構直接歸單位主要負責人領導，與單位財務部、辦公室平行設置，不隸屬于單位的內設機構。工作人員也是單獨聘任，不隸屬單位任何部門。二是建立完善內部審計流程，積極引入審計新方法、新技術，提高工作效率。三是加強對內部審計人員的培訓，加強法律法規的培訓，培養政治嚴明、廉潔自律、業務精通的專業審計人才。四是通過內審，發現漏洞和隱患，針對薄弱環節，制定改進措施，防微杜漸，把風險消滅在萌芽狀態。

（六）建立風險評估機制，逐步建立長效機制

定期對單位的經濟活動進行全面、系統和客觀的風險評估，明確業務風險點，形成風險點清單，采取各種方法管理單位經濟活動，從而給單位減少損失。風險評估至少每年進行一次，對單位外部環境、經濟活動或管理要求發生重大變化的，進行評估，減少風險發生幾率。

（七）提高財務人員素質，適應內控建設的需要

內部控制建設是一項復雜的系統工程，財務人員作為單位內控的主要組織者，要具備較高的素質，不僅要求專業技術性強，而且法律性和政策性也要強，還必須具備較高的職業道德水準。要加強職業道德和業務培訓，要定期組織財務人員進行內控知識的專業培訓，熟悉內控的基本理論和方法，熟悉單位的業務流程，尤其是內控關鍵風險點的識別和控制，樹立較強的風險防范意識，為建立健全單位內控建設提供重要的人力支撐。