PPP模式在特色小鎮建設中的應用研究

徐可 馬光德 李朋飛

[摘 要]目前，我國特色小鎮項目發展迅速，而政府部門的財政資金不足將是影響其發展的最大阻礙，采用PPP模式可有效解決資金短缺問題。本文將探討特色小鎮項目PPP模式的可行性，并分析PPP模式下各方的職責以及運作框架，希望能夠為我國特色小鎮項目融資提供借鑒。

[關鍵詞]特色小鎮；項目融資；PPP模式

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.18.090

[中圖分類號]F283；F299.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）18-0-02

1 特色小鎮的相關理論

特色小鎮的概念，最早是由浙江省政府提出的，其內涵是具有當地特色，并且提供旅游、文化、社區功能等為一體的發展平臺。而后國家發改委指出，特色小鎮是一個包含多個領域共同發展的區域載體，并非傳統行政單位上“鎮”的概念。居住功能、產業功能、旅游功能是特色小鎮的3大基礎功能，不是單純的房地產開發，不是某一個特定景區，也不是單一的產業園區，而是三者有機結合的統一體。簡言之，特色小鎮建設要充分考慮當地的特色，挖掘當地的文化內涵，以創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展為原則，精確定位產業模式，科學規劃發展前景，深度打造當地特色，打造集“產、城、人、文”四位一體的融合性平臺。圖1為特色小鎮的內涵示意圖。

真正的特色小鎮能夠將產業融入旅游，充分挖掘區域產業的特色，從而延伸產業發展，構建產業下的居住發展與配套設施的網絡架構。特色小鎮應用產業的活力帶動整個產業鏈的發展，形成產業良性循環，不僅是要加快特色小鎮的發展，還要保持其實現可持續發展。基于此，要調動區域內的人參與到產業中去，通過大家的參與、服務及傳播帶動特色小鎮全面發展。

2 特色小鎮的開發模式

2.1 政府主導模式

在這種模式下，特色小鎮項目全部由政府出資開發，通過公開招標的方式，確定特色小鎮的建設方案和運營方案，在項目生命周期內由政府全權負責，建設方和運營商扮演的角色為代建和代運營。該模式適用于財政實力雄厚的政府，同時要有良好的運營和管控能力。

2.2 政府與企業共同發展模式

政府與企業合作開發，即我們常說的Public-private partnership（PPP）模式。該模式下，政府確定項目立案，并選擇私人企業共同合作建設特色小鎮項目。政府和選定的企業談判，磋商最終的合作方案，簽訂協議，雙方共同成立項目公司，政府根據資金情況可選擇占股比例，企業負責前期開發建設，項目建設完畢后在一定時間段內擁有經營權，通過經營收入得到投資回報，到期后再歸還政府或者長期合作運營。

2.3 企業主導模式

由社會企業完成投資建設運營，可由一家或多家企業組成，通過用戶付費獲取收益，適合于擁有強大運營能力、有經驗的企業。優勢是項目由企業開發，政府無須投資和管理，減輕了政府的各種負擔，同時通過市場化運作能夠激發私有資本的活躍度。劣勢是項目要有持續的盈利模式，否則企業不愿意開發。

3 PPP模式

3.1 相關理論基礎

PPP作為政府和私企之間的合作模式，已被廣泛應用到基礎建設和公共服務領域，如機場、高鐵、城市污水系統、能源系統和公眾健康設施等。許多國家和地區都越來越依賴PPP模式來完善城市的基礎設施建設，一方面可以為政府減輕財政壓力，另一方面可以讓社會企業從中獲取一定的商業利潤，有利于企業的長期發展，有利于社會主義市場經濟的發展，同時能夠為廣大人民群眾謀福祉，增加人們的幸福感。所以，采取PPP模式是一舉多得的方法。

3.2 特色小鎮PPP項目的可行性

筆者針對國內特色小鎮的發展現狀以及PPP模式的特點，探討PPP模式引入特色小鎮項目的可行性。

3.2.1 政策環境

2016年10月，國家發改委提出將PPP模式應用到特色小鎮項目建設中去，在推進政策性金融支持小城鎮建設的通知中鼓勵政企合作，鼓勵銀行等金融機構加大投資強度，鼓勵政府和社會資本合作，調動社會資本積極加入特色小鎮項目的建設中。同時，政府對采用PPP模式建設開發的特色小鎮項目給予稅收等相關優惠政策，從而吸引私有資本投入特色小鎮的開發建設。

3.2.2 經濟環境

特色小鎮的項目需要巨大資金作保障，通過PPP模式引入社會資本能夠有效解決建設前期的投資問題，減輕政府財政壓力。2014年，國務院開始加強地方政府性債務管理，從而使地方政府債務受限，以政府為主導的融資模式不再適用。因此，政府在特色小鎮項目中采用PPP模式，不僅解決了政府資金短缺的問題，而且社會資本投入也得到了相應回報。

3.2.3 社會環境

社會資本通過PPP模式參與投資特色小鎮，除了可以獲得基本利潤外，還可獲得其他經濟收入。閑置的民間資本、社會資本與政府合作參與特色小鎮項目，通過PPP模式來推動新型城鎮化建設，既可以完善基礎設施建設，又能保證民生的基本需求，從而使政府以有限的資金滿足民生，提升社會民眾的幸福感和認同感。

3.2.4 技術環境

從我國開始引入PPP模式以來，PPP模式在我國得到了廣泛應用，各地紛紛成立PPP主管機構（PPP中心等），國家也出臺了相應PPP規范性文件。經過多年的探索研究，我國多項大型項目中也開始引入PPP模式，而且國外的經驗也可供我國參考，同時PPP從業人員也在不斷增加。因此在技術層面上，我國特色小鎮項目引入PPP模式是可行的。

4 基于PPP模式的運作框架

針對特色小鎮PPP項目，政府應完善政策做好引導工作，堅持市場化運作機制，在項目前期立項、規劃等方面發揮積極作用，并依靠社會資本的資源整合能力、招商引資能力、運營管理能力來盤活項目，為特色小鎮提供全生產鏈服務。

PPP模式下的特色小鎮項目參與方主要包括政府、開發運營商（社會資本）、金融機構。政府部門負責前期整體方向指引、政策支持和專項基金補貼，主要負責前期通過招投標選擇最佳合作方，授予項目公司特許經營權，部分項目的付費與補貼。社會資本可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體，與政府合作成立特別項目的公司（SPV）作為PPP項目實施主體。在特色小鎮PPP項目中，金融機構在項目資金方面尤為關鍵，大部分資金來自金融機構。由于特色小鎮PPP項目經驗匱乏，可以成立服務其項目的咨詢機構，承擔政策咨詢、運營管理服務、技術支持等重要職能。PPP模式下的特色小鎮組織結構圖如2所示。

（1）地方政府。政府會給予政策扶持等優惠措施，然后通過公平公正的招投標方式選擇最佳的合作方，授予項目公司特許經營權，在全過程做好監督工作，為保證社會公眾利益做好公共產品定價監督，最終保證項目順利進行。

（2）金融機構。特色小鎮項目資金需求大，社會資本以及政府資金短缺，因此SPV需要通過融資來滿足特色小鎮項目建設，通過與國際金融機構、商業銀行、信托投資機構等金融機構以項目為融資對象獲取開發建設資金。

（3）開發運營商。特色小鎮開發建設完畢后，其后期長達20～30年的運營情況是項目成功與否的關鍵，因此在特色小鎮項目中應引入專業的運營商，開發運營商通常由兩家或多家企業組成的聯合體。

（4）咨詢機構。由于我國特色小鎮PPP項目起步較晚，而PPP項目建設期長，且運營期長達20年甚至30年，風險較大，因此需要咨詢機構進行全生命周期的服務與指導，為項目解決融資難題、提供技術支持。

5 結 語

建設特色小鎮的目的在于合理規劃利用當地文化、旅游、社區功能等資源，加強基礎設施建設，改善當地經濟狀況，促進其經濟發展。特色小鎮PPP項目不僅能夠實現最初的建設目標，而且能夠減輕政府財政壓力，為社會企業提供盈利平臺，提高人們的生活水平，加速城鎮化發展。

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