淺談內蒙古新型城鎮化背景下的耕地保護

龐善民

摘要：本文通過對內蒙古自治區耕地現狀進行綜合評價，分析自治區在耕地保護方面存在問題，結合《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》和《國家國土資源“十三五”規劃綱要》中“實行最嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度”，對內蒙古新時期耕地保護提出意見和建議。

關鍵詞：內蒙古耕地現狀；面臨形勢；保護措施

引言

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》中對耕地保護提出了要求：耕地保護制度要嚴格實施，按照“耕地總量和建設用地總量要嚴格控制、新增城鎮建設用地面積嚴格約束、城市存量建設用地積極盤活”的原則，對現有土地管理制度加大創新力度，土地利用結構優化升級，不斷提高土地利用率，合理滿足城鎮化用地需求”。《國土資源“十三五”規劃綱要》指出“必須加強耕地保護意識，加大耕地保護的制度創新，完善耕地占補平衡制度，嚴守耕地紅線，對已劃定永久基本農田嚴格保護，加大土地整治力度，搞好高標準農田建設”。

新型城鎮化穩步推進，工業化程度不斷加強，我國耕地資源的數量、質量和生態環境面臨巨大的挑戰。在新型城鎮化發展和產業轉型背景下，中共中央、國務院先后出臺《生態文明體制改革總體方案》《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》等文件，明確提出“完善資源總量管理和全面節約制度，對耕地占補平衡政策進行了總體布局，實施建設用地總量控制和減量化管理，建立節約集約用地激勵和約束機制，對現有補充耕地實現國家統籌，升級和完善占補平衡政策，解決耕地后備資源存量區域失衡，實現耕地保護和土地可持續利用與發展的重要政策布局”。

內蒙古自治區耕地面積超過一億畝，人均耕地面積7.16畝。在當前內蒙古耕地資源質量總體不高和較差的生態安全環境的背景下如何合理利用與保護自治區耕地資源，既保證城鎮建設又能合理利用耕地，顯得尤為重要。

1.內蒙古耕地保護情況概述與面臨形勢

內蒙古自治區地處祖國北部內陸，大部分處在干旱半干旱地區，氣候類型主要為溫帶大陸性氣候，氣候比較干旱、大風天數、沙塵天數較多。因地形地貌、氣候、脆弱的生態環境等方面的自然環境特點決定自治區優質耕地主要分布在平原丘陵及河流兩岸灘地上，從東到西分布比較多且集中的地區有：大興安嶺嶺東嶺南丘陵平原區、西遼河流域丘陵平原區、陰山丘陵區、土默川平原區、河套平原區及鄂爾多斯東部丘陵區；質量較低耕地集中分布在大興安嶺南段山地、老哈河一教來河中上游丘陵臺地、陰山南北丘陵臺地、準格爾一和林格爾黃土丘陵及鄂爾多斯高原區，主要為無灌溉條件的旱耕地及坡耕地；另外還存在部分地段的零星耕地。由于大部分耕地質量較低、氣候復雜多樣、災害時常發生等因素的影響都對耕地保有量和耕地質量、生態安全的穩定性產生威脅，而且自治區少數民族地區的生產生活習慣、耕作方式等人文因素變化也影響著耕地的數量和質量。

隨著鄉村振興戰略的實施和新型城鎮化建設的穩步推進、城市規模擴大、經濟社會的不斷發展，大片土地用于城鎮建設，尤其需要占用大量耕地；同時生態環境保護要求不斷加大退耕還林還草的力度，保護生態，綠色用地建設也將占用耕地；農業產業結構的加速調整，耕地用途轉為他用，耕地保護充滿不確定性。基于自治區的基本區情，今后對耕地保護力度越來越大。

2.內蒙古新形勢下耕地保護的措施

2.1嚴格控制非農建設用地，切實保護耕地

自治區經濟社會發展應正確處理城市城鎮建設與耕地質量、生態、數量保護的關系，對新增建設項目應提前做好項目落地選址，做好建設項目綜合評價，嚴格落實非農建設占用耕地的政策，加強指標控制。對現有城鄉建設用地內低效用地、閑置土地的利用率穩步提高；同時積極引導鄉鎮村農村宅基地向中心村或聚居點集中，對現有農村宅基地應該加強數量管控、實施推行宅基地退出政策，節約建設用地指標用來建設，減少占用耕地面積。加強城鎮村產業用地和其他用途用地規劃管控，通過用途功能分區和指標控制結合方式對產業用地進行管控，防止在已劃定基本農田保護區占用耕地；逐步加強對土地利用的審批、監管，對各項用地范圍的規劃控制要嚴格，做到指標不突破；依法對破壞土地行為相關違法人員嚴懲。通過這些，從而提高非農建設用地集約化程度，保證城市發展和重點城鎮建設用地，又可有效防止耕地的急劇減少。

2.2確保補充耕地質量，增加有效耕地面積

通過對內蒙古自治區耕地分布情況，摸清現有耕地質量，對耕地等級較低、質量較差的區域要合理進行土地整理與整治，對已劃定的基本農田應加強等別與質量建設，對耕地和基本農田分布的集中區域優先布置土地整理項目，適當做到政策與資金傾斜。

對廢棄工礦土地、撂荒地等級低耕地應加大土地復墾力度，創新土地復墾技術，對整理復墾后的土地應先用于農業利用，土地復墾、開發、整理應在改善生態環境的前提下進行合理安排，按重點優先實施土地復墾工程。組織耕地后備資源開發工程，對宜耕后備資源進行綜合開發，增加有效耕地面積，促進農村生產發展、生活改善、生態環境保護。

2.3耕地保護與保障糧食生產安全相結合

內蒙古自治區耕地保護與保障糧食生產安全的對策主要是珍惜和保護好自治區現有耕地。自治區地處中國北方農牧交錯帶，制約我區農牧業發展的主要因素有氣候災害、地質災害、土地沙化和草原退化，以及鹽堿化和水資源不足等。環境生態的變化制約耕地保護，確保生態環境保護的功能正常實現是保證地區經濟社會穩步發展的重要因素，為改善和保障生態環境的良性循環必然會全面實施生態退耕工程。保護好現有耕地總面積和耕地質量實現全區糧食安全的重要舉措，逐步提高現有耕地畝產量，加大技術投入和資金投入，用于農田設施建設和改善生態環境，逐步提高現有農業生產中自然災害抵抗能力和穩產增產水平。加大農業良種培育力度，引進適合農業發展的新品種。

加強農田水利設施建設，對農田設施管網建設不斷完善，增強農田水利設施服務水平。穩步逐步提高農田生態環境水平，從而保證耕地產量不斷增加，耕地生態環境不斷優化。對現有非農建設占用耕地的行為要嚴厲打擊，落實基本農田監管和劃分基本農田區塊責任人制度，加強政府管理，還要鼓勵廣大人民群眾監督。還應鼓勵對撂荒地和閑置土地加強監管和復墾復耕。

未來耕地利用與保護的重點是保證現有耕地數量，避免耕地減少，逐步增加耕地后備資源。加大基礎設施投入和農業配套設施建設，從而提高耕地產出率。

耕地保護一是與城鄉統籌發展相結合，促進了耕保工作的經濟效益與社會效益。二是與緊跟現代農業發展趨勢，提高現有農業生產潛力。三是結合產業融合發展相關政策，促進了農業服務業發展互動，立足一產、發展三產，形成農業生產的“價值產業鏈”。

結論

獨特的自然地理環境造就內蒙古耕地保護的自然因素，少數民族地區特殊的生活方式和耕作方式是耕地保護的人文誘因，這些都對自治區耕地數量、質量和生態保護產生潛在影響。因此結合中央政策方針，通過提高農牧民、企業等耕地保護意識，對現行耕地保護制度進行綜合分析，健全耕地保護的方針政策，落實耕地占補平衡政策，對自治區已劃定的永久基本農田保護區不斷升級優化，提高土地整治工程力度，推進高標準農田建設，最終使耕地保護環境良好；通過對土地生產潛力進行綜合評價，得出現有未利用地資源潛力，發揮耕地后備資源優勢，通過提高耕地數量、質量和生態水平，保障經濟建設的用地需求，促進城鄉協調發展，促進社會主義新農村建設，做好新時期內蒙古耕地保護工作。