農村宅基地退出研究綜述

舒佳興

摘要：宅基地是農民生活最基本的保障條件。目前，在我國宅基地存在很多問題，包括面積超標、分布零散、違法占用、長期空閑等現象。根據宅基地存在的各種問題，2016年國家第一次提出宅基地退出，并在全國推行試點工作。本文通過分析影響農村宅基地退出的因素，從中找出農村宅基地退出的困難和阻礙。

關鍵詞：農村宅基地；功能價值；影響因素；阻礙

前言

在我國正處于快速城鎮(zhèn)化的大環(huán)境下，有關宅基地的問題日益凸顯。統(tǒng)計數據顯示，截至2016年底，城鎮(zhèn)常住人口為7.9億人，占總人口的57.35%；農村常住人口為5.9億。如果中國的城鎮(zhèn)化水平在未來達到60%～70%，那么農村剩余人口將達到4億左右。即使按照目前的人口規(guī)模計算，至少有2億人需要從農村進入城市。城市化過程是指農村人口減少、農村建設用地減少，城市人口、城市建設用地逐漸增加n，。在城市化的過程中，農民去城市從事生產活動，從而數量減少。但是，同時存在的現象是農村建設用地增加。農村建設用地被粗放利用，浪費嚴重。其中，農村宅基地規(guī)模占的比例較大，特別是農村宅基地用地規(guī)模總體上比較大。人均宅基地面積超指標，一戶擁有多處房屋的情況多，以及有些宅基地已閑置多年，導致農村宅基地利用不充分、不合理。河北省規(guī)定占用建設用地每處不超過0.35畝，天津市每戶用地面積不超過0.25畝，北京最高不超過0.3畝。

在2015年初，當中央政府發(fā)行的關于宅基地退出試點工作的意見中提出：“要探索農村宅基地有償使用和有償退出系統(tǒng)”。2016年，中央文件第1號進一步強調需要積極推進“宅基地制度試點改革”，在此背景下，分析宅基地退出的影響因素，緩解耕地保護與建設用地供應之間的矛盾，提高土地利用效率具有積極作用。

1.宅基地的內涵與功能

1.1宅基地的內涵

目前，農村宅基地沒有統(tǒng)一的概念。從不同的角度來看，宅基地定義有所不同。法律還沒有明確定義宅基地。從宅基地自然角度出發(fā)，農民可以利用它蓋造房屋和其他附屬物體。從宅基地的資源屬性來看，宅基地指的是農民用來建造房屋和附屬設施的土地。從宅基地財產角度看，宅基地是一種綜合性的使用權，它包括房屋居住權、財產權等。

1.2宅基地功能分析

本文根據自然角度、社會角度和經濟角度來分析宅基地的功能。從宅基地資源角度看，它主要是負責農民的起居活動，為人們提供居住所；社會層面上，可以從兩個方面進行考慮。第一，宅基地可以保障農民的生存權利，從法律層面保護農民的合法權益不受侵害。根據法律規(guī)定，農民可以自由地為房屋的建造分配宅基地。同時，農民所具有的宅基地使用權的前提是使用者是村集體成員。第二，宅基地能夠生產農產品，這些農產品在社會上流通；從經濟角度看，宅基地可以增值，集體組織成員能夠將房屋出租、出售，取得收入。在中國，對宅基地進行管理的主要目的是維護農民的居住權。

2.宅基地退出的概念

目前，宅基地退出在概念層次上沒有統(tǒng)一。歐陽安蛟（2009）認為宅基地退出是指，農民主動退出自己所使用的宅基地，讓出宅基地申請權利。它還包括在一定條件下強行遣返非法占領的宅基地。張秀智等（2009）認為農村宅基地的退出包括三種情況：宅基地被開墾為耕地，農民主動撤退，宅基地轉移。單金海（2004）認為宅基地使用權的退出只涉及宅基地所有者自愿退出。總之，目前宅基地退出內涵的定義主要來自于實踐中宅基地退出方法的總結，這是對該現象的解釋，并沒有探究其本質。“退出”一詞在辭職海中有兩種解釋：一種是離開某一特定場合，離開組織或活動，另一種是移交已經獲得的東西。宅基地的退出顯然更適合第二種解釋，獲得的宅地將被移交。

另一個經常提到的概念是宅基地流轉，它與宅基地退出的區(qū)別：流轉的內涵包括退出，退出是發(fā)生在特定主體或特定條件下的流動。目前宅基地流轉有三種不同意見：首先，它倡導自由流通。因為宅基地使用權是農民使用房屋的有效保證，以及流轉可以促進分散、空閑宅基地的集約利用；第二，它提倡禁止流通。其原因是，禁止自由流通的住房用地是確保農村居民合理利用宅基地，防止無家或無工作的農民工出現的重要手段。第三，它提倡有條件的流通，即在一定條件下允許宅基地流通，例如只有集體經濟組織的成員或在一定范圍內的流通。因此，宅基地退出的內涵可以理解為：農民在政府政策的引導下自愿放棄宅基地的使用權，或者政府采取了“搬遷村莊，集中安置”和生態(tài)移民的方式。地質災害搬遷等措施，將收回農戶及其附件所占用的房屋用地，提高宅基地使用效率。

3.宅基地退出的影響因素

本文研究的影響因素可以分為兩個大方面。概括來說，包括環(huán)境（外部）方面的因素和與農民自身有關的因素。其中，環(huán)境因素因素包括：近年來我國制定的宅基地政策，長期所形成的傳統(tǒng)習俗，農村的公共設施服務情況，宅基地的地理位置等自然條件；與農民本身相關的因素有農民的思想、年齡以及家庭收入等各種情況。在此基礎上，結合宅基地的現狀和特點，研究農村宅基地退出影響因素。通過查找有關宅基地方面的書籍、期刊等資料，總結分類影響宅基地退出的因素：外部因素有財政投入、集體產權、地區(qū)發(fā)展特色（張秀智、丁銳）、經濟發(fā)展狀況、行政管理力度、地理位置（楊亞楠、陳利根）；經濟因素、社會因素、區(qū)域社會經濟（周婧、楊慶媛等，陳美球等）、土地管理監(jiān)督（劉雙良）。內部因素有性別、年齡、文化水平、職業(yè)類型（張秋琴、羅海波等）；家庭人口結構狀況（黃貽芳，楊玉珍，趙強軍等）；家庭收入結構狀況（彭長生，張長春，田浩辰等）；宅基地數量、建筑面積、年代、結構（周丙娟，陳霄等）。

4.宅基地退出的困難與阻礙

4.1宅基地居住功能造成宅基地退出困難

一方面，由于上一輩一代代傳承傳統(tǒng)信仰和不正確的主權思想，農民不愿意自己從閑置的宅基地中退出。退出意味著失去功能，居住的價值對農民有特殊的意義，所以阻礙了農民退出宅基地的進展。如果找到相同功能的居住地，宅基地退出就容易得多，比如說擁有兩套住宅的農民，其住宅的人住率和使用率較低，住房用地較弱，而且有強烈的撤離意愿。

4.2農民退出的積極性不高

農民對于宅基地退出積極性不高是由于宅基地的使用條件比較自由，想長期占用使用權。同時，宅基地流轉有一定的限制條件，影響了農民的積極性。具體來說，我國土地制度的特殊性，導致了宅基地的使用年限長。一方面，宅基地的使用不收費用。經過長期的過程，很多農民擁有不止一套宅基地。另一方面，大量的農民去城市務工，他們的房屋已經閑置很長時間。但是，由于流轉不是任意性的，這樣就嚴重打消了流轉的積極性，所以這些農民的宅基地不能順利地流轉。

4.3宅基地退出的社會保障問題

農民工長期在城市從事工作。但是，往往由于收入低、“住房難、看病難、孩子難學”等問題，很難真正融入城市社會。這些人不能解決住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、兒童教育等問題。他們不愿離開家園，為未來的生活留下第二個選擇。因此，解決農民工的社會安全問題，解決農民工的焦慮問題，是未來解決的關鍵問題。

4.4宅基地退出后，政府投入資金大，拆舊復墾進展緩慢

宅基地的退出正常運行，需要政府協(xié)調巨大的資金數額。退出之后的工作包括土地整治、環(huán)境的改善、農民的安置等項目。這其中的任何一個環(huán)節(jié)都要資金的正常供應。目前的政策是引導農民集約居住，改善宅基地過于分散和閑置的狀況。但是，政策不夠完善、保障措施不到位，使得拆舊復墾進展緩慢。

結論與建議

實現宅基地退出有非常重大的意義，可以節(jié)約集約土地、推進宅基地退出試點工作、促進“三權分置”政策的實施，實現農村宅基地的流轉工作，保障農民的權益。本文在宅基地退出研究的基礎上，提出以下幾點建議：

（1）宅基地資產增值功能，使得農民不愿意讓宅基地從自己手中流失。這種意識造成了農民對政府給的政策條件不滿意，并且認為在補償渠道上不盡合理。面臨高成本和不可持續(xù)。因此，宅基地退出的最重要問題還是要解決農民的意愿，把主動權交給農民。

（2）推進城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革，完善農民工安置政策，減輕農民進城的擔憂，減少宅基地保障功能。放低農民在城鎮(zhèn)落戶的條件，尤其要積極推進農民在小城鎮(zhèn)落戶，控制大城市的人口數量。