耕地保護政策效果評價研究進展綜述

于明凱 張裕鳳

摘要：從古至今耕地為人類提供了糧食等基礎物質，是整個人類社會發展的物質基礎。而耕地自身的不可再生性與稀缺性又會限制人類社會的高速發展。伴隨我國工業化進程的加快與社會的快速發展，人地矛盾不斷突現。作為擁有幾千年農耕歷史的國家，我國歷來對耕地保護都相當的重視，為此制定了眾多的政策制度，意在用最嚴格的保護制度與完善的耕地保護體系來保護耕地資源。但這些政策落實到地方上，執行程度都會打折扣，效果也不盡人意，每年仍有大量的優質耕地被破壞或侵占。因此，耕地保護一直是學術界研究的熱門課題。本文從近五年發表的論文中選取十篇進行了簡單總結，簡要評析了研究現狀，以期為該領域進一步研究提供參考。

關鍵詞：耕地保護政策；區域優勢；生態補償；建設用地增減掛鉤；績效評價

1.前言

耕地作為社會發展的基礎資料，一直是政府和學術界的關注焦點，而保護耕地也已經成為社會經濟發展的前提條件。在我國要想完成工業化、城市化和農業現代化協同發展，嚴守18億畝耕地的“紅線”，和穩定基本農田面積在15.6億畝以上非常有必要。現如今很多學者都認為伴隨著社會的發展耕地會不斷減少轉變為非農業用地，而且這將是一個不可避免的趨勢。任何政策制度不可能憑空產生，它總是以某種問題或事件的產生為契機，為解決已發生的問題與事件而制定。而土地或者說耕地問題就是一個不斷產生不斷解決的綜合性難題，這也是相關政策不斷產生的客觀原因。作為世界上最大的發展中國家和世界第二大經濟體，我國在經濟高速發展的同時，對基礎設施建設的投入一直是有增無減，這也造就了我國城市化率的高速提升。愈來愈多的和越來越多的城市的如雨后春筍般出現，從側面標志著我國的城市化進程已經達到了相當高的水平。在如今的農業現代化、工業化和城市化的社會背景，就是我國耕地保護政策產生、發展和變化的客觀原因。

在耕地保護政策的實行方面，目前國內大部分的專家學者多側重于耕地保護的前景預測及政策的調整和耕地總量的動態平衡的調整等方面的研究。由于我國在耕地保護方面缺乏經濟誘因，且對基本農田的劃定標準太模糊主觀性太強，導致牧田耕地保護政策在城鄉結合地區沒能起到應有的作用。土地用途管制和耕地總量動態平衡是我國政府最常用的政策手段，但是政府卻經常會忽略地區經濟發展的區域性差異，經濟較發達的沿海地區往往都是耕地資源貧乏地區，在這些地區實行耕地數量的動態平衡反而會制約當地經濟的發展，影響城市化與工業化的進程。為此有人就提出了最小人均耕地面積和耕地壓力指數的概念，從而建立耕地利用與保護的實施標準來協調經濟建設與耕地保護二者間的矛盾。還有學者認為，由于耕地的特殊性，單純依靠市場調節將必然加快農用地的非農業轉變，因此政府調控就成為必要手段，當然也不能忽視市場的調節作用。

2.研究現狀

在城市化和工業化進程的加快，和經濟的持續快速增長的大背景下，我國的大部分學者認為耕地向非農業用地轉變是很難避免的，而且轉變速度還會有加快的趨勢。

2.1耕地保護政策構成方面

哈爾濱商業大學高飛通過研究國內外耕地保護工作，結合我國具體實際，總結出了我國耕地保護中存在的幾點問題：（1）政策制定內容不夠完善。（2）政策執行力度不夠。（3）政策評估標準不明確。（4）政策實施的監督力度不夠。并針對以上幾點不足提出了自己的改進意見。

南京農業大學的李林在自己的論文中提出，在政府不斷推出的耕地保護政策下，耕地的數量與質量還是得不到保障，即使我國擁有堪稱世界上最嚴苛的耕地保護制度，可實行效果卻不盡人意。耕地的不斷破壞會進一步帶來生態環境的惡化，而生態環境的惡化又會進一步威脅耕地保護工作，形成惡性循環。李林認為現在的行政措施既然不能有效的解決耕地保護問題、那么就應該嘗試引入一些新的措施，并提出了耕地生態補償。其目的是想在基本農田保護過程中引人生態補償理念，通過建立健全生態補償和相關考核監管機制來最終達到對耕地的有效保護。

浙江大學梁紅梅認為耕地保護作為我國的一項基本國策，但實施效果卻不怎么理想的一個重要原因就現行的大部分政策都是采用“一刀切”模式，沒能將我國區域性差異考慮在內，而是全國范圍內同力度推進。對此，梁紅梅提出耕地保護的應該進行區域化劃分，把耕地保護的重點區域放在種植優勢區域，認為通過對耕地保護重點區域制定具有針對性的政策機制才能有效地保護耕地。

2.2耕地保護政策實施方面

江西農業大學俞瓊艷認為我國既然要實行最嚴格的土地管理制度，且為此頒布了許多耕地保護的政策制度，但實施效果卻與目標相去甚遠，其中一個重要的原因就是耕地保護責任主體的缺失，就是政府在制定眾多的政策制度當中并沒有真正的考慮耕地保護的責任主體，尤其是未能凸顯農戶的主體地位。農戶作為耕地的直接經營者，其本質就已經決定了在耕地保護中將會起到至關重要的作用，所以通過某種方法來動農戶保護耕地的積極性是達成耕地保護戰略目標的一種可行性方案。因此，俞瓊艷通過研究各農業補貼政策的耕地保護效果得出：首先，加大對農戶的宣傳力度，使其知曉農業補貼政策的先關內容。其次，提升農業補貼政策的可行操作性。接著，加強耕地保護的全民教育，明確耕地保護的目的，提升全民耕地保護意識，早日形成民眾的自覺保護耕地為主，農業補貼機制為輔的局面。

西南大學葛霖認為以耕地雖然在不斷減少，但農村除了相當多的閑置建設用地還有相當一部分的撂荒或低效利用農用地。這些都是可以通過農用地整理和土地復墾等手段來補充耕地資源的后備資源。山城重慶本身耕地資源稀缺，在市區不斷發展和擴大的過程中，雖然占用了城市周邊的大量農用地，但人口流動也造成了很多的空心村與農村閑置建設用地。因此，重慶市結合自身條件首創了“地票”，通過對農用地整理和土地復墾來緩解城市發展中占用耕地的矛盾同時，還盤活了農村的閑置建設用地指標，實現了城市經濟反哺農村發展的需要，最終形成了城市和農村資源共享的城鄉統籌發展模式。

吉林大學龔新旺認為我國一直在嘗試平衡城鎮化占用耕地與耕地保護之間的關系，但兩者之間的矛盾并沒有完全解決。而他在論文中提出了另一種的城鎮化與耕地數量的變化關系，即隨著城鎮規模不斷擴大，耕地數量難以避免的呈現下降趨勢的主流觀點之外，還提出了另一種可能。那就是隨著社會經濟的發展耕地的數量可能會增加。

因為城鎮化過程中城市周邊的部分耕地被占用，但隨著農民不斷流向城市務工，農村的居民點對建設用地的需求會不斷下降。如果這時對這些閑置農村居民點進行復墾就可以增加耕地面積。在這一增一減的過程中，就有可能會導致耕地數量與城市化成正相關。

蘭州大學王向東等選取了一個有別于他人的角度來看待耕地保護問題。他認為耕地的本質是公共物品，而其公共物品的本質也決定了市場調節不能完全適用于耕地調節。所以在相關制定政策時也應該從公共物品的本質出發，適當的考慮政策實施的成本與收益和供給與需求等。他還提到不應局限于狹隘的耕地保護，不再局限于對數量的動態維持，而是拓寬耕地保護的范圍，更加注重對耕地質量、功能的保護。甚至可以擴展到對土地和生態的保護，從更高的角度統籌與協調耕地與其他地類間的關系。

2.3耕地保護政策績效評價方面

浙江大學郭珍在研究大量文獻資料后認為，現在耕地保護政策的績效評價內容應該更加多元化。如果單從耕地數量的保護來看，現在的耕地保護政策還是取得了一定的成效，但在耕地質量與生態的保護方面卻沒能起到相應的作用。郭珍甚至認為耕地總量動態平衡制度是耕地質量下降和生態環境惡化的誘因之一。所以提出耕地保護政策的績效評價也應該從數量、質量、生態三方面來進行規范。

浙江大學的袁波在自己的論文中提到政府為保護耕地制定了諸多強農惠農政策，他為了解這些政策的實行效果究竟如何，以浙江省水稻種植專項補貼政策為研究對象，對該政策的實施績效做了深入的研究。袁波首先通過資料收集與整理，對該政策做了系統的梳理，之后在走訪先關政府部門詳細了解了該政策在市和縣一級的實施流程、方式、落實情況與取得的效果。最后以田間走訪的方式，與農戶進行一對一的訪談取得了大量的第一手資料。通過整理訪談資料后袁波發現，水稻種植專項補貼政策存在的幾點問題：（1）水稻種植過程中該專項補貼政策提供了17項補貼政策，但大部分農民表示對現在的補貼政策無所謂，而走訪的所有中糧大戶都表示需要補貼政策，其政策主體的需求差異較大。（2）研究發現絕大部分政策內容不具備獨一無二性，雖然補貼種類不同，但政策表述都很相近，含糊不清。（3）很大一部分政策不切實際，無論是政策實行的目標或實施手段都無法達到，沒有可操作性。（4）基本所有政策都是相關部門內部研究制定，沒能讓公眾參與其中，導致所制定政策程序繁瑣，也沒能把握農戶的真正需求。針對以上問題袁波也給出了自己的一些對策。

南京農業大學黃彪提出隨著經濟的發展城市化率的提升，土地違法案例也在逐漸增多，其中就有相當一部分是地方政府主導的土地違法事件，這已經嚴重影響了耕地保護的正常推進。政府為了治理此類違法事件，除了加強執法力度之外還制定了土地行政問責機制。而黃彪想通過對土地行政問責機制實施后的效果進行研究與分析，尋找現有機制的不足對其進行歸納總結，以便為該機制進一步完善是提出一些可行的建議。通過對現行土地行政問責機制研究后發現：（1）現行土地行政問責機制基本都是“自上而下”的形式來展開的，但由于該機制實行時間較短，制度建設不夠完善，而導致上級問責部門程序不能有效的開展或問責程序出現延遲等現象。（2）我們發現問責客體往往有多個問責主體可對其進行問責，它也受到多個機構、團體或個人的督查，它還受到自身內部的監察，但也管理部門過多也會導致各方的相互推諉和不作為，從而導致問責程序無法啟動。針對這兩點，黃彪提出除了從制度上改進與完善之外還應該加快產業改革，通過尋找新的經濟增長點來擺脫地方上對土地財政的依賴等建議，從源頭上減少土地違法案件的發生。

總結

通過對十篇碩博論文的研究可以發現耕地保護是一個長期性的工作，為此我們國家頒布并實施了眾多的相關政策，結果依然不盡如人意。并且國內學者對與耕地保護政策評價相關研究做得還不是很多，但從另一方面來看這也是值得我們重點發掘的研究方向。目前在政策的制定、實施與政策績效評價等方面缺少統一標準、制度不夠完善而且也沒有有效的政策實施績效評估方法。因此，這些也正是今后耕地保護政策效果評估的研究與發展方向。