選擇性政策執行：地方政府行動邏輯詮釋及路徑構建

楊成來，郭勁光

(1.貴州財經大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025；2.東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

一、研究緣起及個案選擇

20世紀90年代以來，地方政府在社會發展中的作用逐漸凸顯，地方政府的行為越發受到巨大的關注。地方政府作為一級政府，其存在具有一定的意義，它不僅僅具有較大的信息優勢，而且在其領域內是主要的公共產品和公共服務的供給者。當社會處于重要的轉型過程中，各種問題都不是單一性質的，而是多元化聯系的，具有高度的不確定性和復雜性，地方政府在治理社會問題的過程中扮演了極其重要的角色，它在某些方面比其他組織具備更大的優勢和較低的交易費用。換言之，地方政府能夠以較低的成本提供優質高效的服務。政府組織有著三大功能：經濟功能、政治功能和社會功能。經濟功能主要是政府參與社會經濟活動，促進經濟社會快速發展的作用；政治功能主要是政府組織維護合法性和公信力的重要手段；社會功能主要是政府組織提供高效服務的能力。地方政府發揮社會功能的一種方式就是通過各種政策的執行，以實現良好的政策效果，從而扮演好社會維護者的角色。而一項政策是否能夠真正實現有效績效，仍是需要探討的問題。有大量研究表明，政策的生命力在于執行，而政策執行是在一定的資源約束條件下進行的，包括人力、物力、資金和制度等。政策的影響力體現在政策的完全執行，倘若一項政策的制定意圖或目標難以完全執行，那么政策制定者和政策對象就不能進行有效溝通。然而，完全執行政策只是一種理想的狀態，在現實中，一般的政策不能完全執行，一方面，政策執行存在偏差；另一方面，政策執行渠道受阻。那么這是為什么呢？政策執行又是如何進行的？怎么樣解決政策制定和政策執行的差距？這是需要深入探究的議題，本文將對以上的問題做出嘗試性回答。

本文研究的焦點在于關注地方政府在社會公共領域中公共服務方面的職能發揮，研究對象選取貴州省受艾滋病影響的兒童(為了行文方便，以下簡稱“特殊群體”)，主要針對貴州省特殊群體的福利政策現狀和家庭生活狀況，深入實際采集數據和資料。就調查對象范圍而言，針對各縣(市、區)的民政部門、衛生部門和疾控中心的負責人和工作人員，根據研究需要和各部門業務工作特點設計調查問卷表和訪談提綱，采取座談會的形式進行資料收集。具體到特殊群體和家庭，有關社會組織的人員也參與到調查中，先由他們與調查對象溝通，征求其同意后，調查者才深入特殊群體居住地進行實地入戶訪談，以結構式訪談為主、訪談提綱為輔，訪談主要以漫談和參與式訪談進行。訪談涉及到5個方面的內容：一是特殊群體的基本情況(性別、年齡)；二是特殊群體的就學情況(幼兒園、小學、初中、高中、大專及以上)；三是特殊群體的健康狀況(一般、健康、好、艾滋病感染者)；四是特殊群體的父母或監護人情況；五是特殊群體的救助情況(生活補助、醫療教育補助、醫療保險、最低生活保障)和家庭收入狀況，重點在于特殊群體的救助情況一項，并從中分析和探究地方政府的治理路徑，構建分析框架解釋地方政府行動邏輯。

在深入實地調查之前，根據調查目的分門別類地設計可行性問卷調查表，在對地方政府職能部門進行調查時，主要是以座談會的方式與相關工作人員進行面對面的交流和頭腦風暴。在進行座談的過程中，不完全局限于問卷調查表，還進行拓展性的問題探究，運用問卷調查法和深度訪談法相結合進行資料采集工作。在對具體的特殊群體典型個案訪談時，則采取結構式訪談法，以特殊群體的實際生活為切入點，逐漸地引向調查的內容，使其不容易產生緊張和防備心理，以漫談的方式逐步了解真實情況。同時，針對訪談提綱沒有考慮到的情況，調查者需要彌補提綱設計未關注到的有意義的問題，以充實研究的內容，多角度全方位收集信息。

二、理論詮釋：地方政府選擇性政策執行的行動邏輯

眾所周知，我國政府體制是“五級”式的，即中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府和鄉鎮政府。伴隨經濟社會的發展和轉型，政府體制的構架也在發生著巨大的變遷。歷史上，我國政府體制的轉變有著一定的經濟政治根源，是為了解決一定時期社會突出矛盾和問題而推進的體制改革，以致于能夠維護整個社會有效運轉。直到20世紀90年代，我國政府體制基本定型，但在隨后的發展過程中，也一直在推動政府體制改革。以地方政府為例，除了中央政府以外，其他各級政府都統稱為地方政府，許多研究中央政府和地方政府關系的文獻就是如此區分的。但是就研究的需要和具體問題而言，必須明確指出地方政府指的是哪一級，才能把具體問題分析清楚，并且以理論解釋相關現象。

地方政府在一定范圍內是社會事務的參與者和治理者，它的權力不是天生就具有的，而是公民集體授予的，必須要不斷地滿足絕大多數公民的需求，以保障自身的合法性和公信力。地方政府與轄區內的公民溝通方式多種多樣，通過政策渠道溝通是重要的方式之一，公共政策實施的目的在于解決社會公共問題，公民參與公共政策決策是政策執行力的一種表現。但是政策就一定能夠完全執行嗎？執行政策的背后又蘊含著什么樣的地方政府行動邏輯？對此，許多學者開始探討地方政府行動邏輯及其制度基礎，周雪光[1]注意到了一種被大多數人討論的現象，即基層政府在執行中央政府或上級政府的政策過程中，往往存在著執行偏差，更為嚴重的是出現“上有政策、下有對策”。首先，他批駁了把這種現象產生的原因簡單歸結于政府官員或執行政策人員的素質和能力的結論。其次，他提出了三種悖論解釋，即政策一統性和執行靈活性的悖論、激勵強度和目標替代的悖論、科層制度非人格化和行政關系人緣化的悖論。最后，他認為由于制度設計和環境，這種現象反復不斷出現，而且可能還會繼續發展下去。然而，他單純地放大了制度的作用，卻相對忽略其他因素(比如政府組織的考核體制)的影響。

王漢生和王一鴿[2]則從管理學的角度探討地方政府行動邏輯，明確提出了目標管理責任制。目標管理責任制的核心內容有兩個方面：目標體系構建和考核獎懲制度設計。實行獎懲制度的依據以結果導向為準則，需要能夠量化各項指標來進行考核，這將促使正式組織內部和政府、社會形成一種制度性鏈接體系，表現為責任—利益連帶關系。他們認為目標管理責任制是在當代國家正式權威體制的基礎上創新出的一種實踐性的制度形式，對基層政權的運行及地方社會的治理等產生了一系列重要而復雜的影響。現行政府運作過程是極其復雜的，討論了權威體制下的具體制度實踐形式，但沒有進行比較分析，他們指出了目標管理責任制的特征和運行機制，卻沒有指出這項制度是如何形成的。榮敬本[3]提出一個分析概念即壓力型體制，從制度變遷的視角研究縣、鄉兩級人民代表大會運行機制的演變情況，對基層政府的治理邏輯進行闡釋，即上級政府通過政治動員、行政發包的方式，層層加碼把經濟發展、市場監管、公共服務和社會管理等工作任務分配給下級政府或相關單位，并實施責任到點或人的考核機制，探究了我國政府組織制度的層級節制特征。

周飛舟[4]則從另外的視角論述地方政府間的競爭和博弈，以及中央政府和地方政府的關系，并明確提出了政治錦標賽體制，他認為上級政府抓牢了績效的最終考核和人事晉升權力，在多中心任務下，地方政府的行為往往偏向于執行一些易衡量的指標，具有長遠目標的政策和指標則被可量化的任務和指標所替代，導致基本的公共服務短缺，并且闡述了地方政府行為的組織和制度邏輯。周雪光[5]也提出了運動型治理和運動型治理機制強有力的分析理念，對解釋政府行為模式有著重要的啟發意義，他指出常規機制與運動機制相互矛盾又相輔相成，在現代社會中，運動型治理機制的合法性和組織基礎都面臨著極大挑戰，需要新的組織模式，實現組織治理目標。周黎安[6]則提出了行政發包制，從整體性視角把握我國行政運行體制的機理和政府組織的條塊關系，該體制把我國分散型的政權通過項目的方式聚合起來，上級政府主要是中央政府和省級政府一級，進行發包且有最終的項目考核權，而下級政府“跑部錢進”，積極抓包，以實現政府組織目標，形成了一種科層式項目鏈條形態。行政發包制與科層制和外包制相比較，居于科層制和外包制之間。周黎安[6]從行政分配權、經濟激勵和內部控制等方面著重分析了行政發包制的特征。

O′Brien和Li[7]在研究中國鄉村政策執行時，提出了選擇性政策執行。因政策的類型差異，地方政府的自主性具有很大的空間，也就是說地方政府比中央政府具備更大的信息優勢，地方政府的利益導向會促使其在政策系統中選擇政策類型并組織實施。選擇性政策執行的產生是源于目標管理責任制的干部管理制度。渠敬東等[8]回顧了我國改革30年的歷程，認為總體性支配權力已被技術化的治理權力所取代，并成為了推動社會建設的根本機制。此外，楊愛平和余雁鴻[9]也從結構上研究了組織間的協作關系，提出了選擇性應付，認為政府間存在大量的應付關系，一方面，因為組織資源的缺乏，表現在組織內部人力、財力、權力和時間等資源的缺乏；另一方面，因為在職責同構和尋求政績的驅動下，上級組織“縱容”下級組織，形成一條利益鏈條，導致基層組織對公民的基本需求回應度不高。

總體而言，大部分研究所涉及的地方政府多是指我國的縣(市、區)、鄉鎮等層級政府，而且更多地關注地方政府在促進經濟發展的功能，尤其是縣級政府和鄉鎮一級政權的互動關系，提出了一些極富有啟發性的概念和工具，如目標管理責任制、責任—利益連帶關系、壓力型體制、政治錦標賽體制、運動型治理機制、行政發包制、選擇性政策執行和選擇性應付等，都具有一定的理論和現實解釋力，但是本文認為地方政府執行特殊群體的社會救助政策沒有得到有效關注和強有力的分析，現有研究也較少關注一項公共政策的執行狀況和制度約束條件，如社會救助政策在地方政府政策鏈條中的場域，而這一政策的實踐效果又是至關重要的。有效執行政策的關鍵在于回應社會需求和具備問題導向，同時還必須具有針對性、持續性、穩定性和可行性，正如威爾遜所說“對政府行為的一般性計劃并不是行政，切實執行這些計劃才是行政”。因此，執行政策才是最大的行政，更是體現政府能力的最好驗證。在我國，一定程度上，上級政府包括中央政府和省級政府都是政策的制定者、推動者和評估者，相對而言，地方政府是大量政策的“執行場”，是承擔著巨大的政策執行壓力和處理現實問題的主體?；诖?，本文所提及的地方政府主要是指市級政府、縣級政府和鄉鎮政府層面，通過構建市級政府、縣級政府和鄉鎮政府三者間行動邏輯和理性選擇的理論框架，以T市政府執行特殊群體社會救助政策為個案，實證分析地方政府選擇性政策執行的組織基礎和制度根源。

三、實踐場域：地方政府選擇性政策執行的探索

(一)選擇性政策執行的界定及其現象

大量研究證實，地方政府在執行政策時會出現偏差。本文通過地方政府對特殊群體進行社會救助政策實施現狀的分析，發現政策執行與原政策意愿相背離的情況普遍存在。那么這是為什么呢？這需要對政策執行和選擇性政策執行的概念進行界定和解釋。

一般管理職能包括計劃、組織、指揮、協調和控制等五項職能。長久以來，學術界似乎不太關注政策執行的問題，對政策執行的研究也起步較晚，自20世紀90年代以來，才逐步出現了許多有關執行議題的研究，并且還開創了政策執行三代研究范式，也就是從三種視角切入研究，即自上而下、自下而上和混合研究[10]。政策執行模式大多并不是按照以上三種范式進行，更多是以某一種方式為主導、其他方式為輔助的彈性政策執行。實際上，政府組織的技術工具與企業管理工具密切相關，企業組織管理實踐所取得的經驗和知識影響了政府技術變革的進程，政策執行概念就體現了二者的相互關系。政策執行是指政策執行者運用各種資源條件，將觀念性的政策內容轉化為實際性的政策效果，從而實現政策目標的過程。政策執行是一個過程，既是動態的，也是靜態的，只是看問題的角度不同而已。同理，政策執行偏差是指政策執行者在實施政策的過程中，由于受主客觀因素的制約，其效果偏離政策目標，并產生不良后果的政策失效現象。而選擇性政策執行所導致的結果并不一定就是不好的，可能會獲得良好的效果，也就是說選擇性政策執行可以是政策執行偏差，相反，政策執行偏差不一定就是選擇性政策執行。

在實地調研過程中，發現了許多政策失效或政策執行偏離目標的現象：如T市的民政部門負責人介紹，該市對吸毒人員采取的措施包括批評教育和實行強制措施。對這部分人員沒有推行社會保障或施行補助，因為他們能夠選擇吸毒，說明其本身就具備了經濟能力和勞動能力。部分吸毒人員知道了有針對特殊群體的資助政策之后，紛紛拿著醫院所開具的證明和各種資料前往民政部門進行報銷和尋求救助，但是實際上他們根本就沒有在特殊群體救助的范圍內。然而，這部分吸毒人員仍然反復到民政部門鬧事，經過民政部門工作人員一番解釋，并沒有使那些吸毒人員消停下去，反而更加促使了事件的擴大，導致大量的人員集中于政府大樓，造成了不利的社會影響，一度引起了政府相關部門和領導的重視。最后經過民政部門與疾控中心的合作，才把矛盾和糾紛漸漸地化解。

從上述現象可以看出，承擔主體工作的政府部門(這里指民政部門)沒有積極主動開展工作，即沒有大力宣傳針對特殊群體的政策舉措，救助信息是封閉或半公開的，有資源或有條件就可以得到一定的救助，這從后續的跟蹤調研中可以得到解釋?？上攵?，地方政府對危機事件的及時處置是至關重要的，政府的政策執行力是一項衡量政府能力和信任度的重要指標。假設因信息公開制度不健全，沒有進行救助群體的區分和界定政策對象，那么一旦發生事件形勢失控，達到無法控制事態的局面，引起社會的不穩定，更易發生群體性事件。政策執行的困難程度由較為容易的處理演化為只有通過各種政策的附加或是扭曲，甚至是選擇對有利于部門利益的政策執行，以便于處置社會矛盾和問題，因而影響了政策的整體效益，最后導致政府日常工作受到影響，政府的公信力和合法性也受到影響。

總而言之，一項設計良好的、具有重大意義的政策，其生命力就在于政策執行主體不折不扣地實施下去，然而由于各種不可抗力的原因，致使政策執行效果不盡如人意，選擇性政策執行的現象也就必然出現了。選擇性政策執行就是地方政府在執行政策過程中，沒有真正意義上按照原政策去實踐和實施，偏離了政策原本的內涵和精神，導致了執行的政策與原政策存在差距的現象，主要有四種類型：政策敷衍、政策曲解、政策附加和政策停滯。

(二)地方政府選擇性政策執行的理論解釋及其論述

政策執行是一連串合約關系，既然是合約，那么就存在一定的結構，政策執行可以理解為一種合約結構，體現在實際的政策環境中。西蒙指出“管理就是決策”，政策的出臺是利益相關者之間博弈的結果，政策實踐依靠各主體協同作用，政策執行者和政策對象都被納入一整條的合約鏈條中。合約結構的轉變，意味著各行為主體的行為就跟著轉變，在選擇性政策執行場景中意味著執行合約被修改。選擇性政策執行的原因可以從如下6個方面進行充分的分析：制度體制、組織資源、信息費用、成本、競爭和客觀的外部環境等。這些都可以作為政策執行不完全的原因，可以運用于解釋政策執行力弱化現象，但卻不是一個解釋力很強的理論，即政策失效的關鍵局限條件沒有界定清楚。本文認為，政策執行是因社會而起，發生于社會之中，在一個人的世界里是沒有政策概念的，那么政策執行就有成本，或有費用，即政策執行過程存在交易費用[11](也稱制度費用)問題。本文以交易費用的視角研究政策執行，再推理到地方政府的行動邏輯和治理路徑。本文主要通過構建市級政府、縣級政府和鄉鎮政府三者間行動邏輯和理性選擇的理論框架，對T市政府執行特殊群體社會救助政策進行實證分析。

1.多中心任務下地方政府偏向于執行可量化的政策指標任務

長期以來，許多學者堅持政治與行政二分法開展研究，但是經過實證檢驗，這是不符合實際的。我國政府體制實行權力高度集中機制，政治與行政是密不可分的，政治決定行政，行政是對政治決定的執行，形成了我國政府體制自上而下的運作模式，權力被上級政府掌控著，下級政府作為其附屬機構和派出機構，導致地方政府行為只惟上不顧下。但是地方政府承擔了經濟發展和社會穩定的雙重任務，尤以經濟發展為中心，而在社會穩定方面實行一票否決制，逐步形成只要是上級政府重視的工作就是最需要去完成的，以上級政府部門的意志為轉移，較少關注治理的交易費用和忽略實際工作需求。當然從中央政府的角度思考，這樣推行政策固然會節約一部分費用，如監督費用，但是從社會的整體利益著眼，這種實施行為就不利于社會的持續發展，增加社會耗費，社會整體利益得不到根本改進，針對特殊群體的救助政策很難得到強有力的推行?？梢詮腡市相關職能部門負責人訪談和特殊群體獲得資助情況呈現出來。

T市總人口36.5萬人，城鎮常住居民可支配收入是2萬元，全市社會福利機構共有6家，就整個區域來衡量，社會組織或社會福利機構是比較偏少的。在2015年進行的一次大自查大摸底中，全市共有5千多困境兒童(包括特殊群體)，其中4 800人參與社會保障(主要是新型農村合作醫療保險)。為加大對這一部分人員的救助投入和工作力度，對于困境兒童，則將其全部納入了最低生活保障，并享受一類低保保障，重點救助“兩類兒童”(即殘疾兒童和艾滋病感染兒童)。

但是，在隨后的深入調查中發現，以上的文字數據信息僅僅只是面上的數據，不具有現實問題的全面性，現實中的差距要大。實際上，城鄉沒有較好地實現社會保障統籌制度，基本公共服務均衡化發展沒有得到較好的體現，特殊群體的社會福利保障水平明顯是偏低的，因為他們中半數以上都只獲得了新型農村合作醫療保險的支持，其他本應獲得的政策保障卻無法落實。隨著T市經濟的快速發展，社會救助體系也在逐步構建和發展完善，但是與全市的經濟發展水平相比，地方政府對該領域的關注和投入程度依然不夠。同時，執行特殊群體救助政策需要進行精準識別，特殊群體主動申請和配合，才能納入保障系統范圍內，要全面做到識別和衡量難度較大，指標難以數字化管理。因此，地方政府在面臨多中心任務下會在政策之間做出選擇，選擇對地方政府有利且可衡量的任務或政策實施，這是在制度約束條件下理性選擇的結果，是最符合地方政府利益的路徑，上級政府也同樣把注意力放在了可以具體化的政策指標上，與下級政府共同協作，因為各級政府間的關系因考核獎懲權力上移而具備相同的利益，以應付完成相應的指標考核，協同應對上級部門的監督考核，但本質上卻沒有完成政策目標任務。

2.政府間的“共謀”強化利益鏈條，增加交易費用

一定程度上，政府組織存在的理由是為了節省交易費用，正如科斯指出，為什么會有企業這種組織類型存在？企業的存在是為了節約交易費用，但是為什么它們的存在又會增加交易費用呢？一是看問題的角度轉換了；二是原本節約了有關費用，可是又帶來了新的成本。當成本大于收益時，那么組織就會產生自耗，不利于發揮本來應有的優勢。在我國現行的政府體制運作下，政府部門形成了一種封閉型的運轉系統，下級政府更像是上級政府的分支機構，實行“公司化”治理，子系統附屬于主系統，經過發展不斷地強化了其利益交點。從組織學視角看，各層級政府理應是一體的，使得聯系愈來愈緊密。在T市所作的個案訪談就有力地說明這一點。

案例一：張某，5歲，曾因患病住院，在一系列規范檢查的過程中，被診斷出感染艾滋病，張某的父母并不知曉這是一種什么樣的病，還以為只是患了小感冒。張某的父母都具有一定的勞動能力，父親在外打工，從事建筑行業，但是經濟收入不穩定，母親外出務工兩年，在家政公司做保潔員，大約1 000元/月。張某的父母對艾滋病相關保障救助政策不清楚，一直都是自行承擔一切醫療費用，可能的原因兩種：一是常年在外務工，不知曉當地政策保障；二是政府職責沒有完全履行，政策宣傳不到位。自2014年起，張某才得到了一定的生活補貼和救助，按照救助標準和保障政策，獲得了專項救助金600元/月和納入一類低保保障。在醫療報銷過程中，因醫療制度設計正在逐步調整和完善，還沒有實施即時報銷制度和聯網辦理，實行的是先自行填補，后再到相關部門比如民政部門進行報銷，因工作人員的失誤，沒有及時給予患者補償，最終只報銷了2萬元。

案例二：楊某，12歲，楊某是艾滋病感染者，艾滋病有血液、性接觸和母嬰等傳播途徑，楊某屬于母嬰傳播一類，而其弟弟未受到感染，父親是初中文化程度，母親是高中文化程度，其母親的家境比父親要好，楊某與父母和外祖父母同住。其父親因突發病狀，被送往重慶軍醫大學附屬醫院救治診斷出患艾滋病，共花費6萬元，由于本省戶籍到其他省市就醫比在本省就醫報銷比例較低，回縣城按55%的比例報銷了醫療費用。其母親在貴州省第五人民醫院被檢查出患艾滋病，相繼楊某也被診察出患同樣的病，外祖父母對此并不知情。楊某的父母一開始有意回避申請600元/月的專項救助金，擔心患病的信息被泄露，但是因為就醫花費較大，家庭經濟負擔太大，最終準備好申報材料，辦理了手續。楊某及其父母沒有享受低保，只獲得了專項救助，而外祖父母得到了相應的低保政策。楊某的定期檢查取藥不方便，縣疾控中心只能做一些一般性的檢查，花費在100元左右，其他重大型的檢查只能去省疾控中心，在省疾控中心領取過200元的臨時救助，領取藥品主要是在縣城，與民政部門打交道少，與疾控中心溝通交流較多。其父母了解其他性質的保險，為了保護自身的信息和利益，沒有向任何保險公司申請辦理。

實際上，某些領域的政策構建是較為完善的，政策層面上已經有了相關的制度支撐，可是在執行政策行為時卻違背了政策的原意。主要有三方面的原因致使患者沒有得到及時的救助：一是政府宣傳工作不扎實和不到位；二是作為個體，因考慮到手續的復雜和個人的信息(這是交易費用的一種體現)，選擇不申請救助；三是政府間協作程度不夠。總體上，主要由于政府相關工作沒有做到位，造成了患者的人財物損失以及精神和心理無法得到關懷，加大了社會不穩定因素，增加政府治理的難度和交易費用。因此，政府部門之間的利益共贏加重了政府執行計劃和政策的難度，不利于實現良好的政策效益，同時申請渠道的不暢通、制度費用的增加、患者心理的權衡和社會信息保障措施不力導致無法有效回應社會的需求。

3.交易費用理論視角下地方政府選擇性地應付公民利益需求

交易費用給予一種看問題的新視角，透過地方政府執行政策交易費用的高低，能夠解釋地方政府治理機制和邏輯。交易費用理論運用到分析地方政府行動邏輯當中，它的解釋力較大：一是地方政府行為一定程度可以歸結于成本，而成本也是一種交易費用，最終其行為的背后是一種交易費用的考量；二是當地方政府意識到自身的行為已經消耗巨大的組織資源和優勢時，那么地方政府也會及時調整行為以適應新的組織路徑和機制?；貞竦恼鎸嵲V求是地方政府應有的責任和義務，也是地方政府提高合法性和贏得公信力的源泉所在。然而，這一理念只是理想化的狀態，在實際政府行為中并不總是從公民的利益、現實需求出發，相反是在壓力型體制下追求政府部門利益、個人職位和職級升遷。在為特殊群體辦理社會救助政策過程中突顯問題意識淡薄、工作積極性欠缺和推諉責任現象，具體可以通過如下的資料分析得出。

案例三：張某，4歲，張某及父親都是艾滋病感染者，其父親在為孩子辦理社會救助過程中，因移民搬遷，搬出原住所所在地，戶籍發生變動，加之T市相關職能部門人員不作為、亂作為和違法行事，導致張某在原籍和現居住地的縣提交材料尋求救助時都沒有獲得及時幫助，張某的相關政策救助沒有得以有效保障。此外，一度還發生職能部門負責人打聽和泄露患者的信息等情形，對患者造成了一定的心理傷害，原本是一項惠民的政策，卻被完全扭曲，政策成為官樣文章。從2014年10月開始，張某才獲得了救助保障金，但截至目前，2015年救助金沒有及時打進指定的賬戶中，存在救助不及時的問題。

案例四：鐘某，20歲，大學三年級，骨科專業，是一位在校學生。家中共有4人，2014年6月份查出感染艾滋病。有一位中專畢業的哥哥，現在從事財會工作。母親享受了低保救助，鐘某依靠助學貸款支持自己的學費和住宿費，雖辦有學校助學貸款6 000元/年，但因每季度需支付檢查費300元左右，家庭經濟較為困難，生活費的壓力增加。目前，鐘某住學校，周圍的同學和老師等不清楚他的相關情況，和同學老師關系相處融洽。此外，還曾獲得過一次性生活補助8 400元，以及低保救助500元/月。到目前為止，沒有住過院，所以未報銷任何費用，但是其每季度的檢查費用卻沒有得到及時救助。鐘某對相關政策都比較了解，主要是通過志愿者的宣傳渠道了解到一些情況，社會組織發揮了巨大的作用。鐘某認為艾滋病宣傳力度還應該加強，宣傳手段或方式應該更完善一些，希望身邊人不要害怕艾滋病，就不存在歧視的情況；同時加強艾滋病的預防和保護措施；最后希望政府能做好信息保密工作，擔心隱私暴露，影響以后就業等問題。

政府部門在開展工作時需要各級部門積極協調，原本應該需要各政府部門進行協作的，卻出現工作積極性欠缺和推諉責任的現象。案例三中政府部門在為張某辦理醫療救助時沒有有效協助，而是反復督促張某的父母進行多次的“兩頭跑”，雖然最終相關福利給予了張某，但是在后續的跟蹤管理過程中，政府部門的行為明顯滯后，影響了張某的基本生活。在壓力型體制或交易費用較高的情形下，地方政府理應做好工作職責范圍內的事情卻沒有較好地將政策惠及公民，具有選擇性應付的特征，沒有切實落實政策。在案例四中更是折射出特殊群體的求助之心，但是又懼怕信息保密工作不嚴，導致自己利益受損。地方政府既要清楚界定職能邊界范圍，又要規范自身行為，切實提高公共管理者意識，維護公民利益。

四、路徑構建：地方政府選擇性政策執行的救贖

制度的轉變，行為跟著轉變。地方政府選擇性政策執行需要轉變，也應該轉變，就必須在合約結構上進行構建。選擇性政策執行的原因是多方面的，也是多元的，上文主要提到了多中心任務、政府間的“共謀”、交易費用、壓力型體制，以及利益驅動等，并不是說其他因素就不重要，但是，本文認為以上原因是占據主導作用的。如果選擇性政策執行持續下去，那么政府治理的交易費用必然就會增加，一旦達到一個均衡點，那么勢必會影響到社會的整體利益。因此，著重于公共利益和政策治理工具的可行性，政策執行需要在制度轉變和合約結構變革過程中實現有效治理。

(一)政策執行目標的分配變革

從宏觀層面看，中央政府和省級政府對特殊群體制定了相應保障政策，通過行政發包制等機制層層分解到地方政府，最終落到了地方政府這一層級，并由上級政府行使終極考核權，以督查地方政府執行政策的情況，作為政治晉升的重要參照標準，形成了一系列的政策系統性治理?？h(市、區)和鄉鎮政府又把政策目標再進行細化和自我加碼，使得各級政府相互依賴的關系更加緊密，利益關系織合成一塊鐵板，治理合約更加復雜和穩固。因此，在分解目標任務時需要把社會事業納入其中，賦予社會事業一定權重和比率，打破已有的思維觀念，保障各項目標在監督和考核下高效完成，滿足公民的真實訴求。在地方政府主要是由民政部門和疾控中心負責業務工作的開展方面，根據對一位負責人的采訪中，發現T市疾控中心進行了有益的探索。

T市疾控中心負責人說，針對受艾滋病影響的兒童這一特殊群體，需要對其進行分類，實行分類管理制度：一是父母雙方感染艾滋病，兒童受影響的；二是已感染艾滋病的兒童。再在此基礎上區分對象進行專門資助，擴大資助的效力和范圍。T市疾控中心通過多渠道籌措經費，除了政府政策性質保障外，還有其他社會組織積極合作，比如，與中華兒童基金會和上海羅氏集團合作，這些項目合作已經持續5—6年，其資金全部用于救助特殊群體。此外新型農村合作醫療保險按比例報銷醫療費用，其余由民政部門解決，對于花費不超過1 000元(比如檢查和藥品等)的費用，先自行墊付后再進行足額報銷。

就T市目前的實際情況看，對艾滋病感染兒童的醫療救助除了按照國家規定的救助以外，其他救助渠道極其單一，主要就是新型農村合作醫療保險，基層社區承擔大量救助渠道，有很多受艾滋病影響的家庭都獲得了較大的益處。但是在后續的調研中，醫療費用由新型農村合作醫療保險報銷后剩余部分由民政部門承擔幾乎很難得到落實，申辦程序極度繁瑣，人浮于事，地方政府選擇性地對待，從而出現了政策偏差。因此，要加大政府職能部門的管理和服務意識，形成一種考核制度，使其把對特殊群體的關愛和扶持納入到部門的經常性業務中。

(二)完善干部管理和健全考核制度

公共選擇理論是運用經濟學理論研究公共部門行為的一種理論模式，假設政府也是“經濟理性”的，有著自身的利益追求。地方政府在衡量和執行各項政策時也是“經濟人”，也會權衡自身組織的利益，每項政策都是理性選擇的結果，較易偏向于促進經濟發展的政策導向，而對那些具有公共性和惠及社會的長遠政策的態度明顯不同，導致原本可以申請辦理的政策保障，因沒有進行大力宣傳，無法實現政策效益的最大化。干部管理權限和考核制度能夠影響社會救助政策的推行。

在與T市民政部門人員座談時，因之前發生過吸毒人員到民政部門的鬧事事件，相關的業務工作人員的思維方式仍未轉變，對政策掌握和宣傳的能力沒有得到提高，政府應該積極作為卻沒有發揮重要作用，政府職能在關鍵領域“缺位”。一位主管領導認為，“現在我們都不敢宣傳有關這一部分人員有哪些政策可以救助，擔心其他社會人員再次進行挑事?！狈吹故潜緫擅裾块T負責的工作移交給了疾控中心，而民政部門只是負責撥款，這既增加疾控中心的工作量，也分毫沒有分解民政部門應有的職責，政府部門間協作力度和意愿明顯不夠。

該民政部門的做法主要是從理性的角度進行思考，不是為了厘清政府職能，沒有承擔政府應有的職責，只是一味地依靠其他部門，沒有進行創造性的職能發揮，導致特殊群體沒有得到物質和精神上的關懷，政策的實施效果與政策制定的初衷相違背，不利于社會穩定和社會和諧。究其根本，核心在于考核制度的傾向性促成了地方政府的發展傾向和注意力競爭。一方面，現階段我國經濟發展已進入高質量發展階段，應更多關注重點領域和民生問題，由于政策調整需要一定的時間，政策轉換銜接較慢；另一方面，地方政府官員的意識和能力沒有得到根本的轉變，把工作重點放在了上級政府關注的領域，同時考核權力逐步集中，在上級對下級的考核中形成利益鏈條，這是考核制度存在一定弊端的表現，需要在社會不斷發展和轉型中逐步扭轉。

(三)建立健全監督制約機制

地方政府在實施社會救助政策中存在大量的非正式行為，主要體現在信息泄露和不作為。在現有政策的規定下，特殊群體需要得到救助就必須提供相關的資料，以便核實材料的真實性，行政主管部門才予以認可和報批。所以地方政府對于其提供救助和服務需要進行保密，在實際操作中，一定程度上是可以通過“綠色通道”進行申報的，但是還存在特殊群體信息泄露的情形，說明相關人員的行為仍不夠規范。由于體制機制不健全，公共部門的公共精神缺乏，相關人員的操作不規范，甚至于是違法的，政策受益對象申請救助的愿望降低。T市在實施特殊群體救助政策時發生了工作人員亂作為的現象，對特殊群體和家庭都產生了巨大的影響。

如案例三中張某及其父母都是艾滋病感染者，父母一開始有意回避申請每月600元的補助，因為在前去民政部門填寫申請時，規定明確注明了流程和條件，如必須在鄉鎮進行公示。為了維護自身的信息，故沒有申請辦理救助，也沒有享受低保。最終在基本生活難以為繼之時，張某的父母申請了辦理救助，但是給予辦理的工作人員隨后就告訴了張某的相鄰，造成了該家庭和孩子的心理負擔和生活壓力。

本質而言，這反映出對特殊群體的救助體系和制度不健全，對特殊群體進行救助都必須嚴格做好保密工作，維護好公民的各種信息和權利，而且也必須堅持自愿原則。然而，在實際的工作中，這一理念上的要求和制度管理沒有得以實踐，最后釀成了應該得到救助的群體沒有申請，那么政策的存在意義是值得懷疑的。一項受益對象較少的政策實施需要工作人員的規則意識和責任心，以及體制機制環境的支撐，制度的設計也不是一蹴而就，也要不斷根據需要和現實的變化進行調整，制度的好壞不僅僅在于設計方面，還在于監督和制約，以及工作人員的規范行為。

(四)構建開放性政策執行機制

傳統的政策執行機制呈現出一元化、單一性，政府組織是主要的政策執行者，而其他組織尤其是政策執行對象沒有太大的發言權，那么政策執行機制就需要變革或繼續完善，它不僅僅是開放的系統，也是一個多主體協作的組織，既可以降低交易費用，也可以提高政策執行的合法性和政府執行力。首先，推行多主體參與政策執行活動，需要吸納其他組織及其成員和專家團隊，不斷對執行活動實施有效監督，維護社會公共利益，保證參與社會事務的權力。其次，注重政策實際需求，不斷完善政策建議。盡管每一項政策的出臺，都進行了大量的前期工作或調研，但是也只是基于一定的約束條件或局限條件，而約束條件和局限條件是會隨著時間變化而發生改變的，因而要密切關注政策執行所面臨的約束條件和局限條件變化，及時調整政策以適應變化了的客觀實際。最后，政策執行也是需要計算成本的，執行的交易費用太大，就應該著力健全完善，不斷增加政府組織的政策執行力，以較低的成本獲得最大的政策執行效益。

五、結語及展望

地方政府既是政策制定者，也是政策執行者。選擇性政策執行是客觀存在的現象，地方政府作為政策執行的主體之一，尤其是公共領域社會政策的執行，選擇性政策執行的行為表現最為明顯。作為非正式組織行為，其為什么發生，以及怎么發生都有著堅實的組織基礎和體制根源。研究發現：一是地方政府易選擇可量化的政策指標和任務執行，而相對不重視那些無法有效衡量的政策目標；二是地方政府間存在“共謀”現象，對上級政府所發布的政策不完全執行，選擇性應付公民的有效訴求；三是在我國現行政府體制下，績效考核制度的權力上移，地方政府以追求政治晉升和權力為中心，較少關注轄區內公共產品的有效供給。同時，本文的研究還激發了如下思考：

第一，政策與實際的互動關系。實際上，地方政府不是沒有注意到治理的交易費用，而是受阻于許多政策的限制及風險或成本選擇，無法根據實際情況進行靈活處理，上級政府的政策出臺與基層政府的實際情形多有沖突，導致政策的疊加、交叉和矛盾，使地方政府無所適從，交易費用較高。

第二，中央政府與地方政府的關系。在我國，地方政府無法擁有較大的自主權，自分稅制改革以來，導致中央政府和地方政府關系間的重構，中央政府的權力越來越強大，而地方政府的權力活動范圍越發狹小，產生權責不匹配，地方政府所承擔的職責巨大，但是相應的權力配置卻失衡。

第三，轉型期政府職能的有效發揮。我國正處在大變革、大轉型時期，各種矛盾和問題集中爆發。在這一背景下，我國政府應發揮何種作用值得深入研究。一般而言，政府職能應該從管制型政府向服務型政府轉變，清楚界定政府職能邊界，更多關注經濟社會發展、社會穩定和公共產品供給，有效發揮政府作用。

[1] 周雪光.基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯[J].社會學研究，2008，(6)：1-21.

[2] 王漢生，王一鴿.目標管理責任制:農村基層政權的實踐邏輯[J].2009，(2):61-92.

[3] 榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革[M].北京:中央編譯出版社，1998.28.

[4] 周飛舟.錦標賽體制[J].社會學研究，2009，(3):54-77.

[5] 周雪光.運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012，(9):105-125.

[6] 周黎安.行政發包制[J].社會，2014，(6):1-38.

[7] O′Brien，K.J.，Li，L.Selective Policy Implementation in Rural China[J]. Comparative Politics，1999，31(2):167-186.

[8] 渠敬東，周飛舟，應星.從總體支配到技術治理——基于中國30 年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009，(6):1-24.

[9] 楊愛平，余雁鴻.選擇性應付:社區居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區為例[J].社會學研究，2012，(4):105-126.

[10] 金東日，蔚超.政策執行研究新范式:體制與機制視角[J].長白學刊，2017，(3):51-58.

[11] 張五常.經濟解釋(卷4)：制度的選擇[M].北京:中信出版社，2014.63.