關于契稅立法專題調(diào)研報告

◎文/王 召

我國現(xiàn)行的 《中華人民共和國契稅暫行條例》自1997年10月實施以來，有效的增加了地方財政收入，保護了納稅人的合法權益。但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，尤其近幾年房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，土地、房屋產(chǎn)權的轉(zhuǎn)移形式日趨多樣，稅務機關面臨的契稅征管風險、征管難度越來越大，急需契稅立法加以解決。

一、天津市和平區(qū)契稅征管現(xiàn)狀

為強化契稅的征管，按照市稅務部門的統(tǒng)一安排，和平區(qū)稅務部門對契稅的征收采取委托代征的方式。委托區(qū)房管局代征代繳房屋契稅；委托市不動產(chǎn)登記中心代征代繳在建工程，涉及軍事安全、國家機密房地產(chǎn)的契稅；委托市國土代征代繳土地契稅。

稅務局內(nèi)部辦稅服務廳設置契稅窗口，具體負責納稅人土地契稅的申報，契稅政策優(yōu)惠事項受理以及契稅退稅業(yè)務。其中，土地契稅的征收方式采取稅務部門受理申報、市國土代征稅款的模式；政策減免主要包括企業(yè)改制重組申請免稅、拆遷退契稅等；契稅退稅主要包括減面積退稅、退房退稅等。

二、現(xiàn)行契稅征管過程中存在的問題

（一）《條例》列舉征稅范圍較窄

現(xiàn)行 《條例》對轉(zhuǎn)移土地、房屋權屬行為進行了正列舉，包括國有土地使用權出讓、土地使用權轉(zhuǎn)讓、房屋買賣、房屋贈與、房屋交換。存在列舉范圍較窄的情況。例如 《國家稅務總局關于人民法院強制執(zhí)行被執(zhí)行人財產(chǎn)有關稅收問題的復函》（國稅函 〔2005〕869號）規(guī)定：“無論拍賣、變賣財產(chǎn)的行為是納稅人的自主行為，還是人民法院實施的強制執(zhí)行活動，對拍賣、變賣財產(chǎn)的全部收入，納稅人均應依法申報繳納稅款。”可見司法拍賣、強制執(zhí)行房產(chǎn)、土地應納契稅。實際征管中還存在國有土地取得方式為“租賃”的情況，有些土地的租賃期甚至長達幾十年，已形成實質(zhì)上的權屬轉(zhuǎn)移，《條例》及配套文件并沒有將國有土地租賃納入征稅范圍，降低了契稅的稅收調(diào)節(jié)作用。

（二）契稅納稅時間模糊

《條例》規(guī)定：“契稅的納稅義務發(fā)生時間，為納稅人簽訂土地、房屋權屬轉(zhuǎn)移合同的當天，或者納稅人取得其他具有土地、房屋權屬轉(zhuǎn)移合同性質(zhì)憑證的當天。”“納稅人應當納稅義務發(fā)生之日起10日內(nèi)，向土地、房屋所在地的契稅征收機關辦理納稅申報，并在契稅征收機關核定的期限內(nèi)繳納稅款。”實際征管中，納稅人經(jīng)常是在辦理房屋、土地產(chǎn)權轉(zhuǎn)移時才去辦理契稅的納稅申報。另外現(xiàn)行《條例》并沒有明確納稅人的契稅繳納期限，僅簡單指出在簽訂合同后10日內(nèi)申報，在主管稅務機關核定期限內(nèi)繳納。該納稅期限自由裁量權過大，不利于稅收征管，易造成稅收執(zhí)法的隨意性，同時存在滯納天數(shù)難以認定等問題，執(zhí)法風險相應加大。

（三）存量房評估系統(tǒng)待完善

為防止陰陽合同，稅務部門要求存量房在交易之前需要先對房屋進行評估，以保證房屋價格的準確性。通過隨機抽查房區(qū)房管局受理的存量住宅交易資料，發(fā)現(xiàn)存量房評估系統(tǒng)的測算價格低于市場實際價格，存在稅款流失的風險。主要由于系統(tǒng)中交易均價的數(shù)據(jù)來源具有滯后性，尤其在房地產(chǎn)市場漲勢火爆年份，數(shù)據(jù)差異尤為明顯。此外，存量房評估系統(tǒng)中并未統(tǒng)計非住宅交易價格，導致對此類交易稅務部門只能勸說轉(zhuǎn)讓方自行委托評估機構(gòu)出具市場價格評估報告，判斷交易價格的準確性，評估報告并非稅務服務規(guī)范中的必須要件，實際征管中存在一定的困難與風險。

（四）契稅稅率繁雜

《天津市契稅征收實施辦法》規(guī)定的天津市范圍內(nèi)的契稅稅率為3%。但在實際征管中，由于國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，經(jīng)常對契稅稅率進行調(diào)整，《財政部 國家稅務總局 住房城鄉(xiāng)建設部調(diào)整房地產(chǎn)交易契稅、營業(yè)稅優(yōu)惠政策的通知》（財稅〔2016〕23 號）規(guī)定：“自 2016年2月22日起，對個人購買家庭唯一住房 （家庭成員范圍包括購房人、配偶以及未成年子女，下同），面積為90平方米及以下的，減按1%的稅率征收契稅；面積為90平方米以上的，減按1.5%的稅率征收契稅。對個人購買家庭第二套改善性住房，面積為90平方米及以下的，減按1%的稅率征收契稅；面積為90平方米以上的，減按2%的稅率征收契稅。”意味著天津市區(qū)域內(nèi)，現(xiàn)階段存在1%、1.5%、2%、3%的契稅稅率，造成實際征管中契稅稅率過于繁雜且頻繁調(diào)整，不便于日常征管。

三、完善契稅立法的建議

（一）規(guī)范稅收征稅范圍

建議在契稅立法時能夠?qū)型恋刈鲀r出資，司法拍賣、司法強制等應納契稅的情形以法條的形式予以明確，同時將國有土地租賃納入征收范圍。這里的國有土地租賃行為，應指政府以國家名義將國有土地租賃給承租人并簽署規(guī)范式樣合同的行為。由于土地承租人實質(zhì)占有該土地并取得了相應經(jīng)濟利益，從稅負平等的角度應當征收契稅，便于加強契稅的稅收調(diào)節(jié)作用。對于國有土地租賃，建議按據(jù)租賃合同總金額計征稅款，要求企業(yè)將租賃合同及時向稅務機關備案，便于稅務機關進行后續(xù)管理。

（二）細化契稅稅率

現(xiàn)行《條例》規(guī)定“契稅的稅率為3%～5%，契稅的適用稅率由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在前款規(guī)定的幅度內(nèi)按照本地區(qū)的實際情況確定，并報財政部和國家稅務總局備案。”在實際征管中，由于國家對房產(chǎn)市場的調(diào)控，經(jīng)常對契稅稅率進行調(diào)整，造成稅率的繁雜。建議契稅立法時能夠在契稅適用稅率的基礎上增加1%～2%的優(yōu)惠稅率。這樣為契稅優(yōu)惠稅率的調(diào)整提供了法律依據(jù)，同時地方政府可以在浮動范圍內(nèi)調(diào)整稅率，達到調(diào)節(jié)財政稅收收入以及平穩(wěn)房地產(chǎn)市場的作用。

（三）明確稅款繳納期限

建議契稅立法時，能夠根據(jù)各地的情況，結(jié)合實際，明確具體的納稅義務申報時間，避免出現(xiàn)契稅納稅時間滯后的問題。同時明確稅款的繳納期限，規(guī)定納稅人在納稅義務發(fā)生之日起多少日內(nèi)申報繳納契稅，逾期加收滯納金。降低人為操作空間和征管難度，細化對納稅人不按時申報繳納契稅行為的處罰措施。

（四）強化契稅的征管

強化部門間的合作。契稅征收處于房地產(chǎn)管理的中間環(huán)節(jié)，建議在契稅立法時，明確土地、房管、民政等部門的具體職責，強化各部門間的溝通聯(lián)系，完善存量房評估系統(tǒng)、規(guī)避“陰陽合同”、家庭唯一住房申報不實等風險。嚴格落實 “以證控稅”、“先稅后證”的征收程序，真正實現(xiàn)契稅的源頭控管。

明確契稅的征收管理辦法。《中華人民共和國稅收征收管理法》第九十條規(guī)定“耕地占用稅、契稅、農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅征收管理的具體辦法，由國務院另行制定。由于立法程序的問題，國家稅務總局出臺 《關于農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅、契稅征收管理暫參照 〈中華人民共和國稅收征收管理法〉》（國稅發(fā)〔2010〕110號） 明確契稅的征管參照《征管法》執(zhí)行。建議在契稅立法時能制定符合契稅征管實際的管理辦法。

（五）建議繼續(xù)保留契稅優(yōu)惠

建議繼續(xù)保留國家機關、事業(yè)單位、軍事單位承受土地、房屋的優(yōu)惠政策。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，和平區(qū)的國家機關使用的辦公用房，產(chǎn)權基本上為政府并由區(qū)房管局代管或承租直管公產(chǎn)房，如需繳納契稅，稅款也為財政支出，取消該項優(yōu)惠政策，對稅收增收作用不大。軍事單位房產(chǎn)如若征收，難度較大，征管流程需要專門建立，涉及到稅務登記、稅種認定、納稅申報等各環(huán)節(jié)，房產(chǎn)信息較難獲取，另外軍事單位在其他稅種也基本享受免稅優(yōu)惠待遇。事業(yè)單位、社會團體從保持政策一致性來看，建議保留稅收優(yōu)惠，但應同時列明享受的事業(yè)單位為非經(jīng)營性事業(yè)單位，從事社會公益事業(yè)的社會團體。

建議保留城鎮(zhèn)職工按規(guī)定第一次購買公有住房免征契稅的優(yōu)惠政策。住房制度改革雖已結(jié)束，但現(xiàn)階段和平區(qū)仍有大量公有住房。通過對有關單位的走訪調(diào)研，和平區(qū)的可出售公有住房面積約為97.29萬平方米，存量較大。其中既有房管局直管公房也有部分企業(yè)產(chǎn)公房，由于歷史原因仍沒能私產(chǎn)化，短時間內(nèi)還無法將這些房產(chǎn)出售，建議此項規(guī)定應當繼續(xù)保留。