農地“三權分置”產權制度實踐中的誤區與對策

張 凱

（江西財經大學經濟學院，南昌330013）

一、引言

土地是農業生產中最基本、最主要的生產要素，農村土地問題一直是“三農”問題的核心和關鍵，其中土地權利問題又是農村土地問題的核心。隨著城市化、工業化進程的加快，中國農村土地權利結構日益呈現出創新的需求，面臨新的調整。農村土地權利結構在農地流轉實踐中也逐漸自發突破，從“兩權分離”為特征的農地制度到所有權、承包權、經營權“三權分離”的新型權利體系。土地承包經營權的分離開啟了新一輪的土地改革，此舉事關農業發展、農民增收和農村穩定和諧。然而，中國相關法律制度配套措施還不夠完善，農地產權制度仍然面臨許多不確定因素以及現實環境中的困境，需要從理論上進行進一步的深入探討。

二、中國農地產權制度的歷史變遷

（一）建國以后至十一屆三中全會以前

20世紀50年代，中國頒布了第一部《土地改革法》，從而廢除了封建土地所有制，實行了“耕者有其田”的農民土地私有制，農民根據人口平均分配土地，并允許土地自由買賣轉讓，擁有了對土地的經營權、所有權、收益權及處置權，從而極大地調動了農民的積極性，解放了農村生產力，為中國建國初期的一系列輝煌成就奠定了堅實的物質基礎。由于單個農戶的小農經濟技術、資金等方面存在一定的困難，自1952年到1956年對農業進行了社會主義改造，至此農民土地所有制轉變為集體土地所有制，不可否認一定程度上社會主義改造對農村建立社會主義經濟關系，促進農業發展起到了一定的積極作用。然而，改造過程中存在的問題以及變更土地所有制關系對現有的農業勞動生產率造成了一定程度的破壞，阻礙了農業的進一步發展，也為以后糧食安全問題埋下隱患。

（二）改革開放到十八屆三中全會之前

隨著人民公社體制的土崩瓦解，中國農村開始了生產力與生產關系的重大調整，也可以說是新一輪的“土地改革”，改革當時比較落后、不相適應的生產關系，使之適應全國農村不均衡的生產力水平。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18戶農民在一紙分田到戶的“秘密契約”上按下鮮紅的手印，開始了農業“大包干”，從此拉開了中國農村土地改革的序幕。這次土地改革，將土地產權分為所有權和經營權，所有權仍歸集體所有，經營權則由集體經濟組織按戶均分包給農戶自主經營，集體經濟組織負責承包合同履行的監督，公共設施的統一安排、調度和使用，土地調整和分配，從而形成了一套有統有分、統分結合的雙層經營體制。這次改革極大地調動了農民的生產積極性，為改革開放吹響了第一聲號角，解放了生產力，解決了億萬中國人民的溫飽問題，為中國經濟長期較快發展提供了雄厚的物質基礎和動力源泉。然而，隨著農村經濟的發展，全國各地家庭承包經營也逐漸暴露出農民土地經營分散、規模偏小、農村勞動力素質不高、競爭力低下等問題，已經不能適應農業現代化的需求，亟待進一步調整農村現有生產關系以適應生產力發展的需要，新一輪的“土地改革”也必將應運而生。

（三）十八屆三中全會至今

十八屆三中全會提出，賦予農民對承包地更多權能，鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發展多種形式規模經營。隨后2014年中央一號文件等陸續出臺，文件明確提出在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，所有權歸集體，經營權放開，承包權還歸農戶所有，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的創新格局。具體說就是必須在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶土地承包關系并保持長久不變，賦予農民更多財產權，增加農村居民財產性收入，給予農民對承包土地使用、收益、流轉以及承包經營權抵押、擔保等權能。最終土地改革的目標是在堅持農村集體土地所有的前提下，促使經營權與承包權的分離，形成三權分置的新格局，這也必將會促進農業現代化，走出一條中國特色的農業現代化道路。

三、從“兩權分離”到“三權分置”的歷史必然性

（一）“兩權分離”的現實困境

十一屆三中全會后，全國農村推行家庭聯產承包責任制，實行了第一輪土地制度改革，從而農村生產力與生產關系得到了一次重大調整，打破了當時的人民公社這一農村集體形式，實現了農民集體土地所有權與農戶土地承包經營權的“兩權分離”。這一調整是符合當時的時代特點與背景的，農民通過集體組織發包，取得承包地，在完成國家交給的任務外可以獲得其余土地利益，在一定的程度上滿足了農民對土地的需求，農民的生產經營積極性得到了極大提高，提高了農業生產效率，使全國人民溫飽問題得到了很好的解決。但是隨著農村生產力的提高，城市化進程的推進，家庭承包經營也出現了承包規模小、承包地分散、家庭抵御風險差等問題，農村集體土地所有權與農戶承包經營權的二元體系已不能適應新的農村生產力發展的需要。

第一，土地承包經營權是由承包權和經營權構成的統一體。農村集體經濟組織成員享有承包權，具有封閉性和不可交易性，經營權則代表了開放性和可交易性。過去農民以地為生，人口不流動，土地也不會流轉，這種情況下兩種權利可以相安無事，達到共生的狀態。然而隨著經濟發展，農村勞動力大量外移，真正務農的農民絕對數量在不斷下降并且相對比重也逐漸走低。由于封閉性，非農資本也無法進來，現實中會出現土地撂荒，農地“非農化”等土地占有與利用不均衡的現象。據農業部統計，2013年全國農民工總數達到2.69億人次，其中外出務工人員達到1.66億人，這1.66億中又有三千多萬是舉家外遷。全國許多地方出現農村勞動力嚴重缺失，土地廢棄閑置，資源嚴重浪費，這些問題都必將影響農業現代化與農村和諧發展。

第二，隨著城鄉一體化進程發展，勞動力外遷，土地流轉在農村也自發的出現并慢慢成為普遍現象，農村出現了一些新型的農場主，新型農業經營主體，農村土地經營規模在逐漸擴大，這也反應了實際現象的“倒逼機制”。但是在當時我國法律尚沒有定論的情況下，農地產權制度不夠完善，新型農業經營主體和農戶都對自己擁有的權利缺乏清晰的辨識，存在很多顧慮。由于農業生產周期長，前期投資大，新型農業經營主體就會擔心自己投資浪費，不敢大量的投入。反觀農民，由于土地流轉有轉讓、出租、轉包、抵押等多種方式。僅從抵押一方面考慮，農戶是把承包經營權抵押給他人，到期如果無法償還債務時，抵押權人就可以將承包經營權變價實現債權。則會產生債務人無法償還債務時，債權人又實現抵押權，則農戶就失去了承包經營權且無法再重新獲得，這樣農戶又存在著失地風險。加上流轉機制不健全，流轉機構不正規，流轉過程中會產生很多矛盾與糾紛，這些都嚴重影響了農業現代化與農村的和諧穩定發展，成為制約農業良性發展的重要因素。

（二）“三權分置”的現實可行性

三權分置是在遵循落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實現經營權流轉的方針下進行的土地制度改革，其核心是承包權與經營權的分離分置問題。承包權與經營權分置也并非是政策的天馬行空，而是現實情況的倒逼與深厚的社會實踐共同衍生出來的，相對于“二元”體制下的農村集體所有權和承包經營權的分離，分離后的農村集體所有權、承包權、經營權“三權分置”的權利體系，更好地適應了農業現代化、產業化和規?；囊螅矠闃嬙煲赞r戶家庭經營為基礎，合作與交流為紐帶，全方位社會化服務為支撐的新型農業現代經營體系創造了條件。

一方面，“三權分置”兼顧了農地制度的效率與安全，放活經營權是“三權分置”的關鍵點，把承包權與經營權分開是為了更好地保障轉讓權，保障農民的權益。承包權與經營權分離，農戶擁有了永久的承包權，流轉出去的是經營權，經營權用于抵押擔保，承包權不允許進入流轉市場，從而農戶由于集體組織成員身份而受到了法律保護，土地承包權益得以最大限度的保障。另一方面，經營權流入市場，土地資源也因此得到了更優配置，拓展了權能空間，更大范圍地實現了農地財產價值，提高了農業生產績效。農民離開了土地但又不脫離土地，這樣使無力和不愿耕地的農戶土地資源不會被閑置浪費，也使其因讓渡經營權而獲得了土地流轉財產收益。然后，“三權分置”不僅使農村土地得到了新的價值評估，增加了農民收入。而且也極大的轉移與解放了農村勞動力，使城鄉形成了良性的互動，使得大批農村勞動力得以在新型農業生產組織中就業，大幅增加了農村居民的收入，加快了城鄉一體化進程，也為城鄉居民公平統一地享受社會保障創造了良好的條件。

總之，“三權分置”的新型農地政策，充分考慮現有的農地制度，兼顧了各方的權益，具有現實可行性與必要性。

四、“三權分置”產權制度實踐中出現的問題及對策

我國農地產權制度的改革，不僅僅如表面一樣單純涉及農業效率與現代化的改革政策，更關系到中國的社會問題、政治問題?；谶@樣的事實，改革過程中遇到的問題，更需要慎重對待并予以解決。

（一）“三權分置”產權制度實踐可能出現的問題

1.改革過程中存在的改變土地用途，“非農化”“非糧化”傾向的問題。如今我國廣大農村仍存在資金、人才、管理經營缺乏等方面的問題，隨著城鎮化進程的發展，一些新型經營主體，合作社、龍頭企業等紛紛參與土地流轉，大部分以出租，股份合作等形式參與其中。新型經營主體租賃農村土地從事生產經營活動，可以充分發揮資金、技術、管理經驗等方面的優勢，為農村帶來現代經營模式，帶動農業現代生產要素的投入。然而，在我國人多地少的背景下，如果一味地讓這些企業進入農業生產領域，勢必會占領大片土地，壓縮農民就業的選擇空間，而且由于工商企業本身的不穩定性，很可能遇到資金、市場、乃至自然災害等多方面的風險，出現土地大規模兼并，農戶喪失經營主體地位，影響農村穩定等現象。另外，工商企業租用土地后從事如蔬菜、瓜果等非糧食作物生產，也會影響國家糧食安全。

2.改革過程中關于完善融資抵押不穩定性問題。中央一號文件已經明確指出，賦予農村土地經營權轉讓、抵押、擔保等職能，允許向金融機構抵押融資。但在實踐過程中，存在諸如產權不明晰、權屬不明確問題，而且也缺乏行業公允的價值評估機構，無法對產權價值做出最精確的評價。另外，也存在產權在哪里交易、誰來保障權益等一系列問題。確權登記后，經營權證抵押貸款后，經營者去世等意外原因造成貸款還不上誰來還款等問題。如果此類問題不能解決，就盲目開展抵押融資，不僅不能充分發揮土地價值，反而會損害農戶、金融機構等合法權益，造成嚴重后果。

3.改革過程中關于產權的市場化與城市化問題。由于家庭承包經營權分離為承包權與經營權，關于分離的經營權是否可以交易以及如何交易的問題就尤為重要。“三權分置”下可交易的只能是經營權，而不是土地承包權。因此，尤其對于進城務工人員，如果承包權不能較好地處理，則農民始終會介于城市與農村之間，既放不下自己的權利又無法真正融入城市化進程中，更不會享受與城市人口平等的社會保障。另一方面，經營權的放開，帶來的不只有好處，比如進城務工人員如果沒有找到理想的工作，反而又因失去土地而無所事事，如果經營者租用土地出現破產等事故，也會導致農民失地無助，糧食減產等一系列連鎖問題。所以“三權分置”也要充分考慮以上問題，不可盲目無度地在公開市場上進行規模流轉，要未雨綢繆，有備無患。

（二）應對可能出現問題的對策

第一，堅持土地的農業用途，避免“非糧化”“非農化”問題的出現。承包經營權分割為承包權與經營權后，新型農業經營主體，如：大型工商企業、農業合作社等就更容易獲得經營權。于是很容易出現大量工商企業進入農村，造成“非農化”問題的出現，因此，應加強審查與監管，及時查出相關違規企業。另外，經營權讓渡主體應該經過嚴格的資格審查，例如，是否有農業生產的相關經驗，生產的項目是否符合當地的自然條件等，不能僅從農戶與企業達成口頭協議之類的簡單約定即可獲得經營權，從源頭上避免風險。由于經營權是從承包經營權分離出來的，所以關于農地的占有、使用、處分等權能更要平衡承包人與經營者之間的利益關系。為了避免農地用途“非糧化”，還可以從以下幾個方面入手：一是簽訂一份長期有效的土地流轉合同，讓經營者心中有數，可以增強經營者種糧動力，調動增加農田基礎設施投入的積極性。二是增加農機具購置補貼等，地方政府適當對土地流轉費用進行補貼，降低糧食生產成本，鼓勵經營者進行糧食規?；a。三是改革現行的農業直接補貼辦法，由于經營權與承包權分離，以往的農業補貼是直接發給農戶，如今經營者與承包者不一定是同一主體，如此便會出現矛盾。因此，為了讓拿補貼的農戶真正去種糧食，把補貼真正落到實處，可以按照經營權登記情況，給予農業補貼，改革以往按人口補貼的辦法。另外，也可以在分配農業經營利潤時進行折扣來真正使農業補貼落實到務農者身上。土地用途的農業化是承包權與經營權分離的根本所在，堅持嚴守18億畝耕地紅線，提高經營者種糧的收益，從根本上遏制“非糧化”“非農化”。

第二，確定農地產權，明晰土地關系。產權是人對財產的一種行為權利，而這種行為權利又體現了人們之間在財產的基礎上形成的相互認可的關系。產權清晰指的是不同產權主體之間有清晰的產權界限存在，可以分清楚誰對某項財產擁有產權以及擁有何種形式的產權和擁有多大份額的產權。新制度經濟學告訴我們，只有清晰的產權才是有效率的，產權的明晰是保障資源配置的前提，因而進一步明晰農地產權是此次農地改革的首要工作，只有承包經營權明確了，才可能對分離出來的經營權進行登記，以確保經營權人的權利和實現承包權的財產價值。基于此，此次“三權分置”過程中我們要健全土地確權登記頒證工作，加強對農戶土地承包權益的保護，完善分離登記，實現土地有序流轉?？紤]到我國農村現實的復雜性，在進行確權登記過程中，政府一定要起到“火車頭”的作用，既要積極鼓勵適度規模經營，又要及時“減速”掌握好規模經營的“度”。即使在客觀條件都很成熟的地方，發展規模經營也要注意方式，不能生搬硬套，片面地追求“規?！薄爱a量”，更不能將流轉面積當做完成上級任務一般盲目推行。一定要綜合考慮確權登記的進度，當地城鎮化進程，糧食基本保障等多方面因素，建立承包權與經營權分離后的經營權流轉市場，對分離出來的經營權進行價值評估，建立風險動態監督機制和風險保障金制度等都能有效地穩定承包權，加快經營權流轉，順利完成此次“三權分置”制度改革。

第三，要充分尊重農民的個人意愿，尊重農民的主體地位，發揮農民的主觀能動性。我國農業是以家庭承包經營為基礎和主體，以家庭為單位的糧食生產主體是我國糧食安全的重要保障。農民歷代耕種于土地，農民與土地已經成為不可分割的一體，任何農業改革如果離開了農民，忽視了農民的主體地位，就失去了最初的意義。因此，在新一輪的農村土地產權改革中，“三權分置”過程中一定要充分尊重農民的意愿，農民群眾集思廣益，自助協商解決工作中遇到的問題，有效地發揮農民的主觀能動性。土地如何流轉，價格如何決定，流轉形式如何都將根據農戶個人意愿，并且不論經營權如何流轉，集體土地承包權始終屬于農戶集體。另一方面，我國農村勞動力呈現出季節性“遷移”過程，城鄉發展依然存在不均衡問題，城鎮化也不徹底，大部分農民工遠遠沒有獲得城市居民的待遇，不享受養老保險等社會保障。因此，對待進程農民工承包地轉讓退出問題必須建立一個合理的機制，畢竟承包地是農民工最后的生活保障與依靠。在“三權分置”的土地改革中，既要保證土地的充分利用，又不能損害農民的利益，建立合理的承包地轉讓退出機制，并把具有穩定就業，享受基本城市公共服務，成功融入城市化的農民作為前提條件，在此條件下集體才可以有償收回土地，并且在集體中平均分配。當然是否轉讓與退出，必須充分尊重農民的個人意愿。

第四，建立健全土地經營權流轉市場，發展土地流轉管理服務體系以及土地流轉中介服務組織等來為農地承包經營權抵押貸款順利進行提供強有力的保障。此外還要建立抵押物和資產的評估機制，完善土地租賃、轉讓等市場。農地承包經營權抵押貸款是農業產業化發展的重要組成部分，也是解決農村融資困難的重要途徑，需要政府予以配套設施的支持，實現與開發農村產權價值。諸如建立政府授權的農村產權交易中心，為農村產權創造良好的流通平臺，制定相關產權權益保護措施，在確權登記頒證基礎上，形成完整統一的產權檔案庫，以保障農民、經濟組織經營體和工商企業等的合法權益。另外，農地制度改革應堅持一切從國情和農村實際出發，考慮城鎮化進程，農村勞動力轉移規模，糧食安全等各方面因素，政府不可靠行政命令來強行下指標，急于求成，要聯系實際，由點及面，逐步推廣。

五、結語

農村集體土地所有權、承包權和經營權“三權分置”的權利體系，拉開了我國農村土地制度新一輪改革的序幕?！叭龣喾种谩焙?，會有更多工商企業進入農村生產領域，為農村帶來先進的技術、資金和管理經驗，提升了土地利用效率，賦予了農民更多的財產權利。經營權又因主體資格沒有限制可以更大范圍流轉，培育多元化經營方式，農民的根本利益也得以保障，可以真正融入城市化進程中，享受平等的社會保障。土地制度是農村生產關系的核心內容，其創新與改革不僅涉及農民根本利益，甚至關系到社會穩定。因此，無論“三權分置”如何改變所有權、承包權和經營權的關系，我們都要堅持農村集體土地所有權，堅持農民家庭經營的主體地位，尊重農民的個人意愿，嚴守18億畝耕地紅線，有條不紊，由點及面地展開農地制度改革，讓這次改革的紅利吹遍祖國的大江南北。