PPP模式助力河池市都安縣易地扶貧新探索

熊彩莉，葉藝嬌，王賽賽，歐玉軍

（廣西財經學院經濟與貿易學院，南寧530003）

廣西都安縣是中國國家級貧困縣，是廣西脫貧工作的重點地區，由于其地處喀斯特地貌的桂西地區，石漠化嚴重，因此易地扶貧成為了該縣扶貧工作的主要方向。但是易地扶貧存在著沒地住、沒活干、沒錢賺三大難題，解決這系列問題需要很多的資金和更加靈活主動的市場資金的投入，PPP這一模式為此提供新的解決方案?，F從PPP模式特點與都安縣易地扶貧項目特點相結合，探索PPP模式下的運作方式選擇、項目選擇、資金運作方案，為縣域經濟易地扶貧提供思路、總結模式。為十三五期間脫貧目標提供借鑒并推廣，實現經濟、生態協調發展，為全面建設小康社會總結經驗。

一、現狀

（一）易地扶貧人口眾多

都安縣位于廣西與云南的石漠化片區，具備經濟效益的土地較少，崎嶇的山路、分散的耕地導致該地區一直是中國最貧困的地區之一。同時，也是地質災害高發的地區，因此易地扶貧成為該縣實事求是、因地制宜的扶貧方針下最優選擇之一。都安縣各級人民政府通過深入走訪、反復調研，最后確定在五年內需要搬遷的貧困人口達到五萬余人，其中90%為建檔立卡的貧困人口，約占其常駐人口的10%。易地搬遷涉及面廣，而時間卻有限，工作量很大。

（二）點多面廣

都安縣由于需要易地搬遷的貧困戶較多，如此大規模的人口遷移給都安縣易地搬遷帶來了巨大的挑戰，農村復雜的宗族關系以及城鄉差異和緊迫的時間要求，都安縣只能采取統一規劃，多點同步開工建設。這樣確實能夠有效推動項目進展，但是多級政府投入的31.5億元還是有一點捉襟見肘。

（三）配套設施建設滯后

易地搬遷不僅需要建設安置房、水電等安置區配套基礎設施，也需要學校、醫院、養老院等公共服務設施。然而，都安縣在易地扶貧中涉及到點多面廣、易地搬遷人口重多、資金壓力大等問題，一般采取與附近城區共享原公共基礎設施，但這也帶來了許多問題。例如學生上學問題，一是基礎設施配套還不完善，附近的學校距離安置點比較遠。二是易地扶貧搬遷適齡兒童的戶籍在鄉下，搬遷至縣城后因戶籍問題無法在城區就讀。三是縣城教學容量有限，原本縣城學校都無法滿足學生就讀需求的情況，易地搬遷后變得雪上加霜。急需政府加大投入公共服務設施，來解決易地搬遷后帶來的各方面問題。

二、核心問題

都安縣易地扶貧主要是基礎設施不完善和移民返貧的問題。一方面，移民搬遷是一個巨大的工程，不僅包括住房等基礎配套設施，還包括學校、醫院等公共服務設施，這些都需要短期大量的資金投入，需要都安縣政府采取金融創新的模式獲取更多、更高效的資金。另一方面，移民搬遷不是簡單的遷移人口，未配備良好的就業環境和生活環境，會使得易地脫貧的貧困戶返貧成為城市貧民窟，造成人力物力的浪費。這就需要政府結合產業脫貧和加強社會保障體系來解決這一難題，這兩個問題背后的核心是短期的資金緊缺和長期的效率提高問題。

三、機遇

（一）PPP模式推動異地安置點設施建設

都安縣易地扶貧雖然建設進展相對較快，但是資金短缺和搬遷工作量過大，導致公共服務基礎設施不完善，影響搬遷貧困戶的正常生活，甚至在個別地區還發生搬遷后出現回遷的個別情況。而PPP模式將給易地扶貧帶來新的解決方案。PPP模式的特許經營和缺口性補足模式，可以有效解決都安縣短期資金不足的問題，其天然高效率的特性，將使易地搬遷工作的效率顯著提高，完成政府部門脫貧目標。

（二）PPP模式助力建設“醫養結合”家庭養老服務機構

都安縣易地扶貧主要群體的特征是在邊遠貧瘠的地區，其中許多的青壯年勞動人口都已經外出打工，有很大一部分精準扶貧的易地搬遷家庭是老少為主的家庭結構。這一部分人在搬遷至異地安置點后，一方面，年齡太大無法接受新的產業工作，離開土地的城鎮生活也無法自給自足，因此將會同時面臨收入減少、生活成本提高的雙重壓力。另一方面，家庭里還有年幼的兒童，傳統的養老院肯定無法適應由老年人獨自贍養留守兒童這一邊遠農村常見的事實現象。因此，需要在異地安置點探索“醫養結合”的家庭養老服務模式，而這個一方面需要資金，另一方面也需要相關成熟產業公司帶來相關人才和管理經驗。而PPP模式的政府授權、規制和監管私營部門，私營部門出資、建設和運營，提供公共產品和服務，公私雙方長期合作，共擔風險和收益，提高效率和服務水平優勢，不僅可以解決以上的問題，還可以很好地解決異地安置點新型養老院具備的盈利性和公益性共存的特性所帶來的監管問題。

（三）PPP模式結合特色小鎮建設

易地扶貧，除了傳統的產業園模式，還可以依靠建設特色小鎮模式，探索特色產業發展，PPP模式除了可以解決資金緊缺的問題，還可以帶來高水平的管理經驗。使得易地扶貧后，有效解決村民異地安置后所面臨的“沒地住、沒活干、沒錢賺”三大難題。特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，而都安縣就具備建設特色美麗小鎮的要素，都安縣同時具備民族特色和獨特美麗的地理條件，通過建設小鎮可以帶來服務業和特色加工制造業，為易地搬遷人口帶來了收入和生活水平的提高。而PPP模式可以充分發揮社會力量作用，最大限度激發市場主體活力和企業家創造力，鼓勵企業、其他社會組織和市民積極參與城鎮投資、建設、運營和管理?？梢酝瑫r有效解決易地扶貧短期問題中的資金問題和長期問題中的效率問題。

四、存在的風險

（一）政策法規風險

PPP模式是財政部和發改委共同推動的地方政府新型公共基礎服務設施建設的創新融資機制，而地方政府由于被限制地方舉債后，也渴望依靠PPP模式獲得新的建設資金，PPP模式收到中央政府和地方政府的共同青睞。但是在實際應用過程中，由于當前還屬于摸索狀態，中央政府和地方政府對PPP模式的界定和一些監管的規章制度還未完善，多次出現地方政府的建設項目被財政部等部門叫停，項目停擺，給相關方帶來巨大的損失。

（二）政府信用風險

地方政府的信用風險也是相關民營企業較為顧忌的一個重大風險，PPP模式的特點是由企業出資，獲得獨占經營權或者政府缺口性補助，都是依靠長期經營來獲得利潤。但是長期經營過程中，可能會遭遇地方政府主政的相關領導班子調離該地區。新上任的地方政府官員對于原項目不予認可或者支持，導致投資企業面臨無法收回成本，中斷后續項目運營等風險發生。

（三）腐敗風險

PPP模式由于自身企業擁有項目收益權而政府擁有項目所有權，使得企業在該項目中處于完全依賴當地政府的情況。這使得負責這一項目的相關官員擁有對這一項目巨大的權力，導致了可能存在腐敗的巨大風險。一旦在PPP項目招標建設以及后續運營過程中存在腐敗現象，一方面會導致國家和人民的利益受到損失，另一方面也會導致項目相關企業維系項目運行的成本過高，難以在保障項目質量的前提下獲得可觀的利益，最終影響到項目本身。

五、建議

（一）有序完善相關法律法規

PPP模式給政府公共基礎設施建設帶來了新的活力，也給企業帶來了新的創收路徑，是個雙贏的良好機制，各級政府一方面和企業在探索PPP模式的新邊界，另一方面也在完善相關法律法規，是解決政策風險的有效途徑。但是，一方面鼓勵探索，一方面又緊急出文叫停一些錯誤方向，這樣的不確定性給企業帶來了巨大風險。因此建議無論是地方政府和中央政府在關于PPP模式相關法規完善過程中，要采取過渡的、有序的方法減少對于企業的損失。

（二）建立跨級政府PPP保障機制

PPP項目可以嘗試多級政府共同參與，多方監督的保障機制。一個PPP項目可以由當地政府牽頭建設和運營，上級政府的主管部門負責驗收和監督。多級政府的共同參與，一方面可以起到相互監督，減少腐敗，也可以起到降低當地政府信用風險的作用。有效保障了企業的利益和易地搬遷群眾的利益。

（三）終身責任制

PPP項目在易地搬遷建設過程中，起到的是基礎的、長期的作用。無論對于當地政府和人民，還是相關企業而言，都是長期的基本利益，需要一個長期有效地監督機制來保障相關方的利益。終身責任制可以依靠問題原因可追溯，責任人終身可追責，懲罰措施長期有效，使得相關方的參與人員在考慮項目時，會顧及到項目的長期利益，減少腐敗和質量風險。

六、結論

都安縣由于其獨特的自然地理和社會經濟條件，在扶貧工作中必須將易地扶貧作為工作的重點，然而在面對搬遷人口多、點多面廣、資金緊缺的情況下，都安縣遇到了基礎設施不完善的短期問題和如何真正脫貧的長期問題。面對資金和效率這兩個核心問題，現認為有效結合PPP模式將帶來機遇，PPP模式將政府和社會資金相結合，同時帶來資金和效率，可以有效解決以上問題，兼具了易地扶貧下基礎設施建設和產業建設的公益性和營利性兩方面，使得扶貧工作可持續發展。