江蘇區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展政府治理的歷史總結(jié)與評價

余 璐，姜 軍

一、引言

黨的十九大提出新的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，區(qū)域發(fā)展不平衡問題一直以來都是黨和各級政府所關注的問題。從全國層面來看，有東、中、西發(fā)展的差距，從城鄉(xiāng)發(fā)展來看，有城市與農(nóng)村發(fā)展的差距，從江蘇來看，有蘇南、蘇中、蘇北發(fā)展的差距。合理的發(fā)展差距是歷史的必然，但如果發(fā)展差距過大，會造成民眾社會心理的落差，也會造成社會治理的困難，危害社會的健康可持續(xù)發(fā)展。因此對區(qū)域發(fā)展不平衡的治理尤為重要，江蘇省政府和各級地方政府一直重視區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡問題，并采取了相應的治理舉措。眾所周知，蘇北地區(qū)涵蓋徐州、淮安、連云港、鹽城、宿遷，全省最為貧困的縣與鄉(xiāng)村都匯聚于蘇北，蘇北為何貧困，可用發(fā)展經(jīng)濟學中很多經(jīng)典的理論來分析，如繆爾達爾的“循環(huán)累積因果關系理論”、納克斯的“貧困的惡性循環(huán)”等來解釋，而區(qū)位、制度、經(jīng)濟基礎也是蘇北發(fā)展落后的直接原因，因此，一直都有圍繞“蘇北發(fā)展”的政策導向和實踐，這也是江蘇區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵問題所在。對于蘇中，介于蘇南和蘇北之間，重視其橋梁作用，貫穿東西，聯(lián)系南北。蘇南，重視其引領作用、示范作用。從20世紀80年代以來，江蘇省政府特別重視區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，主要經(jīng)歷了四個階段。

二、蘇北振興計劃

江蘇省政府于2001年提出將“加快蘇北發(fā)展，實施區(qū)域共同發(fā)展”確立為“實施現(xiàn)代化建設第三步戰(zhàn)略部署的重要組成部分”，可以看出，區(qū)域共同發(fā)展是江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的初步嘗試，因為蘇北在江蘇行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)展相對落后，因此省政府在政策導向上明確提出加快蘇北發(fā)展的戰(zhàn)略意義和目標任務，認為加快蘇北發(fā)展的戰(zhàn)略目標是逐步縮小與全省平均水平的差距。重點任務：第一，加強基礎設施建設、優(yōu)化投資環(huán)境；這主要是加強蘇北地區(qū)與蘇中和蘇南地區(qū)的空間關聯(lián)，江蘇省在推進區(qū)域聯(lián)通方面走在了全國的前列，高速公路網(wǎng)縱橫密布，四通八達。第二，加快工業(yè)化進程，促進經(jīng)濟結(jié)構戰(zhàn)略性調(diào)整；工業(yè)化是推動蘇北經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，由于歷史原因，蘇北地區(qū)人均耕地面積多，第一產(chǎn)業(yè)占比相對蘇南、蘇中要高。經(jīng)濟發(fā)展的過程必然需要伴隨勞動力從農(nóng)業(yè)向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，因此工業(yè)化是必由之路，同時勞動力在轉(zhuǎn)移的過程中帶來了國民經(jīng)濟效率的提高；第三，開發(fā)搞活多種所有制經(jīng)濟，提高經(jīng)濟活力和市場競爭力，蘇北之所以發(fā)展相對滯后，也是由于其經(jīng)濟活力和市場競爭力不強，缺乏相應的政府體制機制去鼓勵發(fā)展多種所有制經(jīng)濟，故而需要增強蘇北的開放程度，以及與蘇中南地區(qū)的交流；另外，積極實施城市化戰(zhàn)略；振興科技教育，增強發(fā)展后勁也同樣是振興蘇北計劃關注的重點問題。在此過程中，省政府對蘇北發(fā)展和振興有傾向性的政策支持，取得了積極有效的成果。

三、沿江開發(fā)

沿江開發(fā)戰(zhàn)略，是江蘇省繼20世紀80年代推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”、20世紀90年代大力發(fā)展外向型經(jīng)濟之后的又一重大戰(zhàn)略舉措，江蘇省委省政府決定實施沿江開發(fā)的大戰(zhàn)略，把江蘇400公里的長江兩岸建設成具有強大競爭力的國際制造業(yè)聚集帶，文明、發(fā)達、充滿活力的濱江城市帶，生態(tài)良好、風景優(yōu)美的大江風光帶。江蘇沿江地區(qū)包括南京、鎮(zhèn)江、常州、揚州、泰州、南通6個市區(qū)及所屬11個沿江縣市和無錫、蘇州所屬4個沿江縣市，總面積24600平方公里。江蘇沿江地區(qū)擁有國家級和省級開發(fā)區(qū)31個，其中南岸18個，北岸13個。

對蘇北的要求是各地區(qū)各市縣要淡化行政區(qū)劃，強化區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系，加強合作，聯(lián)動開發(fā)。要求蘇北地區(qū)主動策應沿江開發(fā)，積極捕捉發(fā)展機遇。且將沿江開發(fā)作為縮小江蘇南北差距的傳導紐帶。通過大規(guī)模的開發(fā)與開放，增強沿江地區(qū)的綜合實力和集聚輻射功能，使沿江經(jīng)濟帶成為承接上海，輻射蘇北，縮小江蘇南北差距，促進區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展的重要紐帶。江蘇省委在2003年出臺關于加快沿江開發(fā)的意見，就提出推進沿江開發(fā)，必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，持續(xù)發(fā)展，永續(xù)利用。遵循整體開發(fā)、有序開發(fā)和集約開發(fā)。注重聯(lián)動開發(fā)、縱深開發(fā)、開放式開發(fā)和創(chuàng)新式開發(fā)原則,并強調(diào)保護式開發(fā)，堅持在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)，推動沿江地區(qū)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

加強長江三角洲區(qū)域合作。按照“積極接軌、主動服務、加強配合、共進共榮”的原則，在基礎設施對接、產(chǎn)業(yè)合作、雙向投資、旅游業(yè)發(fā)展、市場一體化、區(qū)域生態(tài)建設和環(huán)境保護等方面，加強與上海的合作與交流，提高區(qū)域整體競爭力。進一步深化與浙江的分工協(xié)作，在統(tǒng)一的區(qū)域市場下優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，形成疊加效應和整體優(yōu)勢。在此過程中，政府治理“聯(lián)動”機制凸顯，聯(lián)地是基礎，聯(lián)資是形式，聯(lián)利是方向和目標，“沿江開發(fā)”考慮的是發(fā)揮蘇中的聯(lián)結(jié)作用，讓蘇南優(yōu)質(zhì)的資源要素流向蘇北，帶動蘇北的發(fā)展。但從市場角度看，資源流動是利益導向的，要完成這個過程，需要發(fā)揮政府的重要作用。

四、沿海開發(fā)

上世紀80年代被列入全國首批14個沿海開放城市的連云港和南通，過去在發(fā)展起步上也比蘇南要“慢一拍”。數(shù)據(jù)顯示，江蘇沿海地區(qū)的人口、面積均占全省的1/5左右，經(jīng)濟總量卻只占全省的1/10，人均地區(qū)生產(chǎn)總值相當于全省平均水平的60%左右，城市化水平也低于全省平均水平10多個百分點。為了促使全省區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，早在上世紀90年代中期，江蘇就提出建設“海上蘇東”和發(fā)展海洋經(jīng)濟的戰(zhàn)略構想。2009年6月10日，國務院常務會議正式將江蘇沿海發(fā)展列為國家戰(zhàn)略，要求到2020年，這個地區(qū)人均GDP必須超過東部地區(qū)平均水平，成為重要經(jīng)濟增長極、新亞歐大陸橋東方橋頭堡。

沿海開發(fā)的布局也是江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要著力點，從江蘇整體范圍來看，蘇北經(jīng)濟社會的整體提升仍然是重點，也是協(xié)調(diào)發(fā)展的重要標志，沿海開發(fā)包括蘇中的南通、蘇北的連云港和鹽城。該過程變蘇北過去被動的“支持和扶助”，為積極主動的發(fā)展，利用地區(qū)要素稟賦的特點，培育自己的增長極，與此同時，承接蘇南地區(qū)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，以及在江蘇整體范圍內(nèi)的合理定位。

五、活力布局

區(qū)域發(fā)展展開新布局，啟動實施“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略，揚子江城市群轉(zhuǎn)型升級邁開新的步伐，江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)確立生態(tài)優(yōu)先發(fā)展的鮮明導向，沿海經(jīng)濟帶發(fā)展取得新的成效，徐州淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市建設扎實推進，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展迸發(fā)出新的活力。“1+3”重在“+”，不僅是板塊之間，每個功能區(qū)內(nèi)部也要“+”，進而形成一個全省域開放融合、協(xié)同發(fā)展的大生態(tài)系統(tǒng)——揚子江城市群重在集群發(fā)展、融合發(fā)展，作為全省經(jīng)濟發(fā)展的“發(fā)動機”；沿海地區(qū)主攻現(xiàn)代海洋經(jīng)濟，是潛在增長極；徐州通過建設淮海經(jīng)濟區(qū)中心城市，拓展江蘇發(fā)展縱深；江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)重在打造生態(tài)競爭力。政府在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，注重科學分析，因勢利導，明晰各區(qū)域功能定位、發(fā)展目標、產(chǎn)業(yè)選擇和主攻方向，努力實現(xiàn)特色發(fā)展、錯位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。從江蘇整體范圍來看，該布局是科學的、合理的、有活力的、可持續(xù)的。可以看到的是，政府推進江蘇區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的治理中有了進一步的提升，在此布局中各功能區(qū)都能共享協(xié)調(diào)發(fā)展的收益，形成協(xié)調(diào)發(fā)展的合力。

六、總結(jié)與評價

總體來說，江蘇區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展主要是應對蘇南、蘇中、蘇北經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的問題，而過去的重點主要是扶持和拉動蘇北的經(jīng)濟發(fā)展，但忽視了蘇北自身發(fā)展的主動性，當前江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政府治理有了新的變化，蘇北地區(qū)更好地融入了江蘇整體“一盤棋”的發(fā)展中，成效是明顯的，但為了更好地推進江蘇區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，仍需注意以下幾點：

第一，處理好政府與市場的關系。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展概念本身來講，就是一個政府概念。協(xié)調(diào)發(fā)展的原因是經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)，不協(xié)調(diào)的原因有很多，有歷史原因、地理原因、政策原因、外在環(huán)境原因等等。改革開放以來江蘇區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展確實存在著較大的差異，突出表現(xiàn)就是南北差距，該差距會因為市場因素會逐漸放大，會形成發(fā)展經(jīng)濟學中的“富者愈富，窮者愈窮”，因此需要政府力量的推動。換言之，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中有兩種力量，一是政府力，一是市場力。政府與市場關系的處理一直是黨和政府所高度關注和重視的問題。各地市都是行政區(qū)劃分，而區(qū)域協(xié)調(diào)需要高地市一個層次。因此，政府需要完善治理，完善其對市場的引領和保護，讓市場更好地發(fā)揮作用。所謂引領，就是在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策導向，因為最終協(xié)調(diào)是各地市之間，各縣區(qū)之間，各民間團體和組織之間，若政府有好的政策指引和制度保障，各主體之間的協(xié)調(diào)必然能夠很好地推進。

第二，注意政策的整體性和協(xié)調(diào)性。所謂政策的整體性就是下好全省一盤棋，蘇南、蘇中、蘇北各有特點，各自的稟賦、發(fā)展方向也存在著差異，因此需要綜合定位，不同地區(qū)發(fā)展應各有偏重，但同時也要注意與其他地區(qū)的協(xié)調(diào)。如蘇南，當前正在推進現(xiàn)代化示范區(qū)的建設，應鼓勵其率先發(fā)展，加快創(chuàng)新，拓展發(fā)展的輻射的能力，加快其產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，引導其向蘇中北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與合作；蘇中地區(qū)不能成為經(jīng)濟發(fā)展的洼地，蘇南有現(xiàn)代化示范區(qū)，蘇北有蘇北振興計劃，蘇中各地區(qū)應起到經(jīng)濟發(fā)展的重要紐帶作用，需要分別融入到江蘇省的各大經(jīng)濟發(fā)展板塊中去，如南通應更好地融入沿海開發(fā)戰(zhàn)略中去，揚州應該盡快融入到南京的大都市圈中去，更好地推進寧鎮(zhèn)揚一體化；蘇北除了主動接受來自蘇中南的輻射和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以及經(jīng)濟互助外，要深度挖掘自身優(yōu)勢，找準自身在全省的位置和發(fā)展目標，加強人才培養(yǎng)和儲備，防止人才的流失。為了更好地下好全省這一盤棋，需要有高于地級市政府層面的有效組織或機構，去幫助和協(xié)調(diào)各地級市在經(jīng)濟發(fā)展中的矛盾，如定位不清的問題、竟相爭奪金融資源的問題。

第三，注重區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的效果檢驗。各級政府都希望區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展能夠有序推進，也在積極推進一些政策的實施。但效果如何，需要相應的檢驗標準，為此需要構建相應的指標體系，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既包括經(jīng)濟的、社會的、環(huán)境的、生態(tài)的等方面的協(xié)調(diào)，為此，構建檢驗指標體系需要涉及經(jīng)濟、社會、環(huán)境、生態(tài)等方面的考核指標，除此之外，還需要將地方政府間聯(lián)動的效果作為考量依據(jù)，在新的考核指標體系下，有明確的目標和方向，各級政府的行為才更會有針對性，這樣政府治理的效果才會得以進一步提升。

協(xié)調(diào)發(fā)展是永恒的主題，政府治理的有效與否，關系到最終區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的成敗，江蘇區(qū)域發(fā)展不平衡是我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的縮影，由江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史同樣可以看到全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的情況，在新的歷史條件下，加強政府治理，提升治理水平有助于消減區(qū)域發(fā)展的不平衡，將最終有利于區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

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