綜合管廊建設的“三級架構”運營模式研究

唐圣鈞 邱端陽 劉應明

一、國內現有綜合管廊建設運營模式

國內現有的綜合管廊建設運營模式主要有三種類型，包括傳統的“政府直接出資”模式、“政府和管線單位聯合出資”模式及“建設—移交”模式等，不同模式各有各的特點和表現形式。

1.傳統的“政府直接出資”模式

建設運營模式是指政府承擔綜合管廊的主體及附屬設備建設的全部投資，并由國有企業負責綜合管廊后期運營管理。以深圳前海合作區綜合管廊項目為例，分析該模式存在的不足和可借鑒性。

（1）深圳前海合作區綜合管廊項目

前海合作區綜合管廊建設于2012年7月正式啟動，規劃總長度為8.15km，相當于前海每平方公里擁有約544m長的綜合管廊。項目由前海管理局投資建設，目前已建成的管廊單位造價達每千米 8000 萬元，項目資金來源于上級政府返還的部分土地出讓收益，該部分土地出讓收益規定只能用于市政基礎設施建設。綜合管廊建成后，移交至前海管理局下屬公共事業中心，該中心還同時承擔了前海合作區內其他市政基礎設施的運營任務。

（2）經驗借鑒

前海管理局具有“政企合一”的性質，一方面需要承擔相應的行政管理和公共服務職能，另一方面又通過下屬企業進行具體開發經營，并可以擁有部分土地和物業。因此，前海管理局可以投資者、建設者和運營者的身份全過程主導綜合管廊建設。

該種模式首先確保了綜合管廊建設進度掌握在政府手中，有助于解決建設與管理脫節、缺乏強有力統一協調、缺乏系統性與一致性等難題，避免出現由于多方利益無法協調導致項目建設進度緩慢的問題。其次，前海管理局作為政府的代表，以企業運作的方式完全主導包括綜合管廊在內的基礎設施建設，可以確保政府能夠獲取持續性的土地增值收益，從而可以利用這些收益進一步完善地區的基礎設施，實現城市建設與運營的良性循環。最后，由于前海管理局不僅負責前海合作區土地開發及基礎設施、公共服務設施的建設、運營和管理，還擁有前海合作區內除金融類產業項目以外投資項目 ( 含固定資產投資項目 )的審批、核準、備案或者轉報管理權利，這就可以在一定程度上對進入到前海合作區的管線單位進行約束，有利于在管廊建成運行后管線入廊費收取和運營維護費用分攤標準的實施。

然而，“政府直接出資”模式在前海相對成功得益于其自身優越條件，主要包括前海管理局的土地開發主體和土地政策的創新，以及前海合作區巨大的土地開發收益保障。在國內其他地區，采用“政府直接出資”模式時政府需要承擔項目從建設至運營全過程、全壽命周期內的所有風險，包括不適宜其承擔的融資風險、經營風險等，這不符合項目風險分擔中“風險承擔與控制力相匹配”的原則，即將風險分攤至最有能力控制的某方承擔。

同時，由于綜合管廊牽涉多行業、多部門，又沒有相關機構對管線單位的行為進行約束，僅僅通過行政協調的方式很難使各方都滿意。由于部分壟斷行業垂直管理的特點，以國有公司作為綜合管廊運營管理主體與管線單位直接對話時缺乏對管線單位的約束力，向管線單位收取管廊運營管理費難度很大。

2.“政府和管線單位聯合出資”模式

“政府和管線單位聯合出資”是指由政府和管線單位共同成立項目公司，負責綜合管廊的建設。管廊建成之后，由項目公司與專業運營公司簽訂委托運營合同，由其負責綜合管廊的后期運營和日常維護，運營維修費用由政府和各管線單位共同分擔。目前，云南省保山中心城區綜合管廊項目以該模式進行建設及運營管理。

（1）保山中心城區綜合管廊項目

保山中心城區地下綜合管廊全長約34.88km，規劃總投資約12.6億元。在推進綜合管廊建設實踐中，為解決綜合管廊巨額建設資金的來源問題，保山市政府通過組建管網公司，由國有城投公司控股 51%，電力公司參股 29% 和區級城投公司參股20%共同注資成立，作為保山市綜合管廊建設、運營管理的主體。管網公司通過出讓、出租管線通道使用權及收取管理費的方式逐步回收貸款資金，管廊使用權的價格綜合考慮各管線單位占用管廊空間的大小、管線單位的經濟效益和可承受能力等因素來確定。管廊箱體的日常管理由管網公司負責。

（2）經驗借鑒

保山作為經濟欠發達地區，在全國各地建設綜合管廊熱潮中能夠脫穎而出，最主要的原因是破解了管廊建設資金來源單一和管線單位協調難的困境。

首先，其建立了具有相當資產的管網公司作為綜合管廊建設、運營管理的主體，通過將城市供水水庫、污水處理廠及中心城市的雨污管網等資產逐步劃轉至新組建的管網公司委托經營，建設主體的融資渠道與能力得到增強，穩定社會資本投資綜合管廊的信心，進一步拓寬建設資金來源。其次，電力公司參股組建管網公司，保證了電力管線的入廊率。同時，由于管網公司擁有供水水庫及給排水管網等資產，可以有效約束水務企業的行為。

然而，保山綜合管廊項目能夠成功運用“政府和管線單位聯合出資”模式進行建設運營管理，其中重要的因素在于參股建立管網公司的電力公司是市屬企業，地方政府可以通過行政手段對其進行一定的約束，從而保證綜合管廊的使用效率。同時，在該模式下綜合管廊權屬問題依舊沒有得到解決，管線單位對只能獲得管廊的使用權而不是所有權存在很大抵觸情緒，管線單位參與綜合管廊的運營管理意愿消極，未來管廊管理費用的收取依舊存在變數。

3.“建設—移交”模式

“建設—移交”模式即 BT 模式，項目投資方出資建設，建成驗收后業主以回購的方式收回項目所有權。目前，珠海橫琴新區已采用該種模式建設完成總長度為33.4km的綜合管廊項目。

（1）珠海橫琴新區綜合管廊項目

橫琴新區綜合管廊項目由中冶集團投資 20 億元建設，管廊建設完成后，政府根據合同規定統一按照審計所確定的總投資成本及投資回報率回購，支付費用一并計入土地收儲成本。回購之后移交至珠海大橫琴投資有限公司作為固定資產。管廊的日常維護工作由一家專業設備管理公司負責，運營維護費用由珠海大橫琴投資有限公司支付。

（2）經驗借鑒

橫琴新區綜合管廊是國內首家采用BT模式運作的管廊項目，其能順利實施建成并實現資本回收的原因有三個:

一是在新區建設綜合管廊，高壓走廊以入廊的方式鋪設，可節約 40 多萬平方米土地，結合當前橫琴的綜合地價及城市容積率，由此產生的直接經濟效益就超過 80 億元，政府有能力也有動力支付地下綜合管廊的回購費用。

二是新區政府一直嚴格控制整個新區的規劃權和土地經營權，能夠確保包括市政管網和綜合管廊在內的所有基礎設施建設項目的發展方向，這就保證未來管廊建成之后在建有綜合管廊的區域管線只能以入廊方式鋪設。

三是引進擁有強大設計施工力量和可提供勘察、設計、施工、監理等全產業鏈綜合服務的大型央企來主導綜合管廊建設，有效避免了傳統建設項目的勘察、設計、采購、施工各主要環節之間分割與脫節、建設周期長、效率低、投資效益差等問題，減少了政府的協調工作與管控對象。

二、綜合管廊建設運營模式設計

1.“三級架構”

地下綜合管廊作為一項重大的基礎設施，服務對象管線單位以央企、地方公用事業單位為主，涉及管線主體多且有獨立產權，協調難度大。相較于燃氣、水務和電力管網的建設，綜合管廊網絡效應明顯，其建設和運行模式需要強有力的統一建設和運行管理平臺，充分發揮規模經濟效應，降低運行成本，有效應對緊急事件，避免相互推諉責任，推進市場化運作。

通過構建“建設發起部門—平臺—項目實施主體”三級架構，以平臺作為全市綜合管廊投資、建設和統一運行的主體，接受監管部門的監管和指導，參與或協調地下綜合管廊的規劃、投融資和建設，協調項目實施，負責地下綜合管廊的統一運行、管理和維護(圖1)。

圖1 綜合管廊三級管理架構

根據綜合管廊項目是否引入社會資本投資建設，綜合管廊的投資建設模式可以分成 PPP 試點項目和非PPP 試點項目。兩種投資建設模式主要基于“三級架構”設計而成。“三級架構”的安排符合風險合理分配的內在要求。要使一個投融資結構有效運作，最關鍵的是合理的風險分配，合理風險分配的主要原則包括：由最有能力控制風險的一方承擔風險；由最有能力承擔風險的一方承擔風險。

具體到綜合管廊的投資建設，主要由政府導致或政府可控的風險包括政治風險、規劃變更風險、政策風險及權屬缺少法律確認的風險等，只有政府才有能力承擔的風險主要有互聯互通風險。第一級中綜合管廊建設發起部門的設計就是用來承擔這一類風險；綜合管廊作為一項重大的基礎設施，服務對象管線單位以央企、地方公用事業單位為主，涉及管線主體多且有獨立產權，協調難度大，通過在第二級中以地方國有城投公司為主體建立綜合管廊的建設運營統一平臺，可以有效防范協調不利、收費困難的風險；社會投資者有能力控制與承擔的風險包括融資風險 ( 包括利率、匯率風險)、建設風險(包括技術風險)等，第三級項目實施主體的設計主要用來承擔此類風險。

此外，還有一些風險應由社會投資人和政府共同承擔，主要是正常情形下的市場風險，可以通過簽訂協議共擔風險來解決。例如，項目投資建設的綜合管廊使用權可以設定一個基本量 (如50%)，由政府按一定價格以租賃的方式收購，如果市場發展超過預期，則超過基本量的部分按原價格的50%收購，則能充分保障收益由雙方共享。

2.PPP試點項目

第一種是引入社會投資者的投資建設模式，如圖2所示。

圖2 PPP試點項目的綜合管廊投資建設模式

項目公司的政府資本方主要是財政或國資出資，建設運營統一平臺作為政府出資人，社會資本方是要符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業和混合所有制企業，或其他投資、經營主體，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業，優先選擇擁有強大的設計施工力量和可提供勘察、設計、施工、監理等全產業鏈綜合服務的大型央企參與綜合管廊建設，以避免傳統建設項目各主要環節之間分割與脫節、建設周期長、效率低、投資效益差等缺點，減少了政府的協調工作與管控對象。同時，“投資—設計—施工”一體化模式帶給項目承包方以優化設計方案和加強施工技術創新的動力，也為投資方降低成本、增收節支提供了利潤空間。

在該種模式下，綜合管廊的初始投資建設資金主要由項目公司資本金和通過向銀團融資獲得的資金組成。由于企業投資建設綜合管廊后不能獲得管廊的所有權，因此政府需要與企業簽訂類似于購買服務協議和補償協議的合同，對企業投資建設綜合管廊的收益權進行承諾，然后企業將收益權作為綜合管廊項目公司向銀團融資的抵押擔保，以此獲得銀團貸款。

地下綜合管廊投資和運行在PPP試點項目均不設固定投資回報率，主要通過入廊費、日常維護費等有償使用方式實現成本回收。同時，政府對建設和運行缺口進行補貼；優先給予社會資本參與非試點管廊的建設和運行的權利；在不影響地上地下正常運行的情況下，給予社會資本空間、資源的使用權，通過其他經營性項目來獲取額外收益。

PPP合同期滿后，項目公司將項目全部資產移交政府指定主體。在財政富余條件下，可以安排政府出資人代表以市場化方式，合規合法通過購買股權的方式引導社會資本提前退出。

3.非PPP試點項目

第二種是政府直接投資建設模式，如圖3所示。

圖3 政府直接出資的綜合管廊的投資建設模式

政府投資建設非PPP試點地下綜合管廊的融資模式主要包括本級財政直接出資和債務融資、銀行貸款三種形式。在政府資金不充足的情況下，可通過發行政府債券、從商業銀行等金融機構貸款等方式進行債務融資。該方案下，短期可緩解政府財政壓力，但貸款成本較高，未來需要償還更多的建設資金。政府可積極爭取國家開發銀行的開發性金融貸款和中國農業發展銀行的政策性金融貸款，可以享受較低的利率和較長的貸款周期。建設運營統一平臺同樣可以通過發行企業債券融資，以進行地下綜合管廊的建設，由綜合管廊建設完成后政府支付的管廊建設成本和發債資金成本回購管廊資產。

在該種模式下，政府可以將建設綜合管廊區域的一級、二級土地開發交給建設運營統一平臺開展，綜合管廊項目后期還貸能力由進行一級土地開發所獲得的土地出讓收益、物業經營收益支撐。同時，建設運營統一平臺通過向進入管廊的管線單位收取綜合管廊運營管理費用，以保障綜合管廊的日常管理維護能夠獲得穩定的現金流。

三、結語

1.在地下空間資源無償使用及市政管線政府統籌建設沒有改變的前提下，發達國家和地區的綜合管廊投資、運營和管理體制經驗在國內不具備直接借鑒的條件，直接參照國外經驗建設綜合管廊并分攤綜合管廊費用必然舉步維艱，難以在管線單位間達成共識，導致綜合管廊建成后即荒廢或閑置。因此，各地綜合管廊建設運營模式的設計應與土地公有制制度和現行的市政管線建設運行管理模式充分結合。

2.目前國內管線單位大多屬于自然壟斷行業，具有較強的博弈能力或者議價能力，綜合管廊有償使用必然導致管線單位的博弈行為，管廊運營主體直接與其博弈時往往處于弱勢地位，無法實現向管線單位收取費用的目標。因此，應通過綜合管廊建設運營模式的設計，將具有一定約束能力的政府部門作為管線單位向管廊運營主體支付相關費用的中間個體，在一定程度上避免出現運營主體無法穩定獲得運營維護費用的現象。

3.基于“三級架構”的綜合管廊投資運營模式符合將綜合管廊項目風險和項目收益合理分配的需求，同時將具有一定約束能力的政府部門作為管線單位向管廊運營主體支付相關費用的中間個體，一定程度上避免出現運營主體無法穩定獲得運營維護費用的現象。