軌跡與趨向：民族地區70年扶貧歷程研究

肖時花 吳本健

【摘 要】民族地區扶貧是中國扶貧事業的重要組成部分。1949年以來，民族地區扶貧工作大致經歷了小規模的救濟式扶貧、體制改革推動的間接瞄準扶貧、項目開發推動的區域瞄準扶貧、八七扶貧攻堅階段的綜合性扶貧、西部大開發以來至2013年的以整村推進為主的扶貧和精準扶貧六個階段。其突出特點體現在扶貧動因以經濟增長為主；扶貧對象由以“面”為主到“點、面”結合再到以“點”為主；扶貧模式由救濟式轉向開發式再轉向開發與社會保障并重。未來民族地區扶貧將面臨收入差距的擴大導致經濟增長的相對減貧效應大幅下降，城市化進程、人口流動導致更多貧困人口從扶貧政策漏出，以及文化的差異持續對民族地區貧困的減緩產生不利影響等挑戰。

【關鍵詞】民族地區；扶貧；歷史演進；特點；挑戰

【作 者】肖時花，中央民族大學經濟學院博士研究生，《華南師范大學學報》編輯部編輯；吳本健，中央民族大學經濟學院講師，中央民族大學少數民族事業發展協同創新中心研究員，中央民族大學少數民族扶貧研究院常務副院長，管理學博士，碩士生導師。北京，100081。

【中圖分類號】F127.8；K27 【文獻識別碼】A 【文章編號】1004-454X（2018）05-0104-008

消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義制度的本質要求。中華人民共和國成立以來，黨和政府一直致力于扶貧事業，并取得了舉世矚目的成就。特別是隨著改革開放的深入，中國大部分農村地區已經逐步擺脫了絕對貧困，解決了溫飽問題。但是由于地理區位、自然環境及歷史傳承等多方面因素的影響，中國民族地區與中東部發達地區的發展差距越拉越大，全國主要貧困區與民族地區漸趨耦合。民族地區成為深度貧困的集中地帶，成為扶貧攻堅的重點區域。梳理民族地區自1949年以來的扶貧開發歷史，總結其經驗，分析未來可能面臨的挑戰，對新時期完善扶貧開發戰略體系、豐富扶貧理論以及創新民族地區扶貧開發方案、制定扶貧政策具有重要意義。

已有文獻對民族地區扶貧工作歷程的研究，多是基于某個具體民族地區，對民族地區總體扶貧歷程進行整體梳理的文獻較少。李俊杰、李海鵬認為改革開放到2010 年，民族地區農村扶貧經歷了五個突出階段，并分析了民族地區貧困問題的現實特征及發展趨勢，提出了構建民族地區農村脆弱性貧困治理政策體系的路徑。[1 ]李天華將民族地區改革開放至2017年的扶貧政策演進分為五個階段，指出其演進特點，并總結出三點啟示，即始終從戰略高度認識民族地區扶貧政策的意義，堅持政府主導、市場運作、社會參與的思路，貫徹外部扶持與自力更生相結合的原則。[2 ]本文在已有研究的基礎上，將民族地區扶貧開發歷史梳理的考察起點延伸至中華人民共和國成立后，在分析的過程中除關注全國性的扶貧政策外，將更多的注意力投向少數民族特有的扶貧政策，以期突出少數民族扶貧開發的特色，為后期研究提供更有針對性的參考。

一、民族地區扶貧演進歷程

民族地區扶貧政策隨著民族經濟的發展而發展，在不同時段呈現出階段性特征。自中華人民共和國成立以來，中國民族地區的扶貧大致經歷了以下六個階段：

（一）小規模的救濟式扶貧（1949～1978年）

新中國成立之初，中國廣大農村面臨著普遍的生存性貧困問題。為了消除廣大農民無地現象以保證農民的基本生存權利，1950年全國開始實施大規模的土地改革，到1952年全國漢族地區基本完成，民族地區的土地改革到1960年也基本完成，這為之后民族地區的扶貧開發奠定了制度基礎。基于民族地區在經濟發展上與漢民族存在的差距，政府在開展民族改革的同時，積極幫助少數民族發展生產。從1950年開始，國家無償撥款幫助各少數民族購置農具、耕牛、糧食等。比如1952年政府撥給廣西少數民族地區各種生產救災款823萬元，少數民族用這些錢購買了耕牛8900多頭，添置農具20多萬件，購買種子15萬斤。[3 ]31國家對少數民族地區生產生活上的這種扶持，雖因“大躍進”“文化大革命”有所中斷，但只要國內政治環境稍微穩定，政府便會恢復對少數民族地區的幫扶。另外，從二十世紀六十年代中期開始到七十年代末的“三線建設”，較大地促進了少數民族地區的社會經濟發展。[4 ]161

總的來看，這一階段由于中國的整體經濟狀況處于較低水平，沒有能力開展大規模的扶貧活動。民族地區的發展雖然受到黨和國家的特殊關照，但也只限于小規模的救濟式幫扶。通過自上而下的民政救濟系統，對少數民族貧困地區進行“輸血式”的生活救濟。這種扶貧方式，雖然能在一定程度上保障民族地區貧困人口的基本生活需求，但是卻難以提高其能力，不能從根本上使少數民族擺脫貧困，也不具可持續性。[5 ]這一階段民族地區的減貧效果十分有限，到1978年，以農民人均純收入100 元為貧困線， 全國農村貧困人口規模高達2.5億人。

（二）體制改革推動的間接瞄準扶貧（1978～1985年）

改革開放前，由于缺乏相應的農業經營體制、農產品價格制度以及商品交易制度等的限制，中國整個經濟發展水平較低，農民的生產積極性較差。全國貧困人口多，民族地區貧困問題并未凸顯。改革開放后，中國政府開始對農村經濟體制進行改革。在土地經營制度方面，以家庭聯產承包責任制替代集體經營制度，極大地調動了廣大農民的生產積極性，解放了農村勞動力，提高了土地產出；在農產品交易方面，改變計劃經濟主導的政策，建立市場化的商品交易制度。在新的經濟體制的推動下，全國經濟發展水平顯著提高。1978～1985年，農村地區人均糧食產量、棉花產量、油料、肉類各增長了14%、73.9%、176.4%和87.8%。[6 ]農民人均年純收入由133.57 元增加到397.60 元，增長了2.97 倍。農村貧困人口由2.5 億人下降到1.25 億人，年均減少1786萬人，貧困發生率由30.7%下降到14.8%，全國范圍的普遍貧困得到緩解。[1 ]在這種有利的經濟體制改革的推動下，民族地區的經濟也實現了較快增長，民族地區貧困人口大幅減少。

除了依靠體制改革的推動外，黨和政府對民族地區還實施了多項有益于民族地區緩解貧困的政策。1979年頒布的《中共中央關于加強農業發展若干問題的決定》中首次明確指出要給予少數民族地區重點扶持，幫助他們發展生產擺脫貧困；1980年起，國家民族事務委員會與國家計劃委員會開始組織內地發達省、市對口支援民族地區，且財政開始向老少邊窮地區和經濟不發達地區發放專項撥款和低息貸款；1981年國家對民族貿易企業實施優惠政策；1982年起，國務院開始扶持甘肅以定西為代表的中部干旱地區、河西地區和寧夏西海固（簡稱“三西”地區），1983年設立“三西”地區農業建設基金，每年安排2億元加強“三西”地區農業建設；1985年起，以“以工代賑”形式，重點幫助貧困地區解決道路和人畜飲水困難，前后投入27億元。這些政策極大地改善了民族地區的經濟發展狀況，促進了民族地區發展。

總體來看，由于一系列體制改革的推動和政府幫扶政策的落實，這一階段民族地區經濟獲得大幅增長，減貧效應顯著。但是，在全國經濟普遍大幅增長的情況下，將民族地區的貧困改善情況與其他地區進行橫向比較，其發展尚為落后。

（三）項目開發推動的區域瞄準扶貧（1986～1993年）

隨著市場化經濟改革的開展，經濟增長通過滴涓效應自動惠及窮人導致貧困人口減少的效應逐漸減弱。事實上，在二十世紀八十年代中后期，中國經濟的增長擴大了地區和人與人之間收入的絕對差距，在此情形下，依靠全面經濟增長來緩解貧困的作用下降。區域發展不平衡凸顯，貧困人口也明顯向“老、少、邊、窮”地區集中，急需推行有組織、有計劃、大規模的扶貧政策。1986年國家成立專門的扶貧機構——國務院貧困地區經濟開發領導小組，使扶貧工作規范化、制度化，中國政府由原先的道義式扶貧轉向制度性扶貧，扶貧工作成為一項有計劃的政府工作任務。這一時期，民族地區的貧困問題得到廣泛重視，扶貧方式由輸血式扶貧轉向開發式扶貧。在扶貧政策上制定了針對少數民族地區的特殊扶持政策。1986年首次確定國家重點貧困縣時，將少數民族自治縣列為重點貧困縣的標準農業區從全國一般標準的1985年人均純收入低于150元放寬到200元，牧區和民族地區的一些困難縣放寬到300元。當年全國確定的331個國家重點扶持貧困縣中少數民族貧困縣達142個，占總數的42.6%。[4 ]233國家還為民族貧困地區安排了專項扶貧資金，如1987年起，國家安排牧區扶貧專項貼息貸款，用于27個牧區貧困縣。1988年起，開設貧困地區縣辦企業專項貸款。1989年國務院決定設立“少數民族貧困地區溫飽基金”，專項扶持全國257個民族自治地區的國定貧困縣，從1990年至1993年每年安排2500萬元，自1994年開始滾動使用。[7 ]此外在資金、物質分配上向民族地區傾斜。如從1988年起每年投放的22萬噸扶貧化肥和3萬噸扶貧地膜中少數民族貧困地區分別占49.31%和52.3%。[4 ]234

這一階段民族地區的貧困得到較大程度的緩解，民族扶貧工作規劃化、制度化。1993年，民族地區純收入為8434億元，比1986年提高了5250億元；農村居民人均收入為629元，比1986年提高了347元。[8 ]485民族地區貧困人口大幅減少，據統計，到1992年內蒙古自治區的貧困人數從1989年的268萬減少到186萬，廣西由1980年的1920萬減少到850萬，寧夏由1982年的119.3萬減少到102.9萬。[4 ]234但是與全國相比，少數民族地區的貧困問題依然嚴峻，減貧速度較全國慢，貧困人口比重較全國高。民族地區扶貧任務依然十分嚴峻。

（四）八七扶貧攻堅階段的綜合性扶貧（1994～2000年）

80年代中期以來，國家對先期的扶貧工作進行了根本性的改革與調整，一系列有組織、有計劃、大規模的扶貧工作不僅使全國農村的貧困問題明顯緩解，沒有完全穩定解決溫飽的貧困人口已到減少到8000萬人。此時的貧困人口主要分布在中西部的地區，且多為革命老區和少數民族地區。8000多萬全國貧困人口中40%以上分布在少數民族地區，民族地區成為扶貧開發的主戰場。1994年國務院印發的《國家八七扶貧攻堅計劃》將解決少數民族地區貧困問題列為工作重點，加大投入力度，并制定了有針對性的扶貧策略。1994年確定國家重點扶持貧困縣時對少數民族地區給予特殊照顧，全國592個國家重點扶持貧困縣中少數民族貧困縣占43.4%。1996年至1998年國家共向257個少數民族貧困縣投入扶貧資金169.5億元，占全國扶貧資金總數的45%。1994～2000年，國家向民族八省區投放扶貧資金432.53億元，占全國總投資的38.4%。其中，財政資金194.15億元，占全國的40%；信貸資金238.38億元，占全國的37.8%。[9 ]

這一階段在政府的特殊照顧、大力支持以及民族地區人們的艱苦奮斗下，民族地區基礎設施明顯改善、農民收入迅速增長、貧困人口大幅下降。1998年232個國家重點扶持的民族貧困縣農民人均純收入為1189元，比1995年的630元增長了88.7%，高于592個國家重點扶持貧困縣平均增長水平28.7個百分點。民族八省區貧困人口由1995年的2086萬人下降到1999年的1185萬人，貧困發生率由1995年的15.6%下降到1999年的8.7%。[9 ]

（五）西部大開發以來至2013年的以整村推進為主的扶貧（2001～2013年）

為了縮小東西部的發展差距，貫徹鄧小平關于中國現代化建設的“兩個大局”戰略思想，2000年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》把實施西部大開發作為一項戰略任務。西部民族地區的發展成為黨和國家的工作重心。在扶貧方面，2001年國務院出臺《2001-2010年的中國農村扶貧開發綱要》，將扶貧工作的重點投向貧困人口集中的西部少數民族。對民族地區實行特殊的優惠政策，并頒布了一系列配套政策措施，如“興邊富民”行動、扶持人口較少民族發展等，為民族地區的扶貧工作奠定了良好的基礎。2005年，國家將少數民族貧困村優先納入整村推進的扶貧開發規劃，[4 ]336貧困瞄準中心下移至村，更具針對性。2007年頒發的《少數民族事業“十一五”規劃》提出全面實施農村最低生活保障制度，建立健全的社會救助扶貧體系，保障少數民族貧困人口基本生活。民族地區的扶貧事業進入扶貧開發政策與最低生活保障制度相銜接的兩輪驅動階段。[10 ]同時繼續推行產業化扶貧、扶貧搬遷、以工代賑、對口支援等專項扶貧措施；增加投入資金，加大民族貧困地區的安居溫飽工程。“十一五”以來，民族八省區累計安排財政扶貧資金342.4億元和少數民族發展資金30.4億；五個自治區累計安排投資1190多億元；另外，通過對民族貿易、民族特需商品生產貸款實施貸款優惠利率累計貼息34.09億元，帶動金融機構向民族企業放貸1200多億元。[11 ]這些舉措為加快民區地區經濟發展、緩解民族地區貧困起到了重要作用。

這一階段民族地區的扶貧成效十分突出，民族地區經濟持續增長，人們生活水平大幅提高。2009年，民族八省區生產總值達到34619億元，人均生產總值達到18014元。農民人均純收入3931元，比2005年提高了1654元。[11 ]少數民族地區貧困人口從2000年年底的1687萬人，減少到2005年的1170萬人，貧困發生率由10.8%下降為6.9%，減少3.9個百分點；[4 ]337從2010年的5040萬人，減少到2013年的2562萬人①，貧困發生率由34.1%下降為17.1%，減少17個百分點。[12 ]5然而，由于致貧原因復雜，民族地區貧困人口的脆弱性高，脫貧難度和返貧率在全國來看問題較為突出，民族地區貧困的發生率仍然高于全國，且貧困人口占全國人口的比重呈現上升趨勢。

（六）精準扶貧階段（2014年至今）

為針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理，十八大以后黨中央開始積極探索新的扶貧模式。習近平總書記于2013年底首次提出精準扶貧思想，2014年1月，中央對精準扶貧模式進行頂層設計，推動精準扶貧思想落地。之后逐漸形成發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批的扶貧格局。在精準扶貧思想的指導下，民族地區扶貧工作堅持因地制宜，分類施策。對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱的民族地區的建檔立卡貧困人口，積極實施易地扶貧搬遷；對人口較少民族聚居的建檔立卡貧困村，推進整村整族精準脫貧；對特困建檔立卡貧困戶和貧困村，通過提升貧困群眾素質和激發內生動力扶貧等。[13 ]在堅持民族和區域相統籌的前提下，大力發展民族地區優勢產業和特色經濟，利用互聯網等新興技術手段，積極探索電商扶貧、光伏扶貧、鄉村旅游扶貧、金融扶貧等工程，拓寬民族地區貧困人口增收致富門路。[14 ]

這一階段民族地區扶貧事業取得了突出成就，貧困狀況得到較大緩解。民族地區貧困人口從2013年的2562萬人減少至2016年的1411萬人，相應地貧困發生率由2013年的17.1%減少至9.4%，減少了7.7個百分點。但較之于全國，民族地區的減貧速率還比較緩慢，民族八省區貧困人口占全國貧困人口比例不降反升，從2013年的31.1%提升至2016年的32.5%。[12 ]5民族地區依然是全國貧困的集中地帶，貧困的廣度、深度都較全國高，依然是中國扶貧事業重點關注的地帶。

二、民族地區扶貧的歷史演進特點

（一）扶貧推動力以經濟增長為主，政府扶貧政策是重要保障

絕對貧困的度量標準主要是經濟福利，而一個國家整體經濟福利的提高主要依靠經濟增長，因此，經濟增長成為任何國家減少絕對貧困的前提。一方面經濟增長能夠帶來政府財政收入的增加，使得其有能力幫助更多的貧困人口；另一方面經濟增長能帶動產業發展，為貧困人口創造更多、更好的就業機會和獲利途徑，提高貧困人口的收入水平。[15 ]有學者從經濟增長和收入分配兩個角度研究貧困的變化，證明經濟增長決定短期貧困變化的70%和長期貧困變化的95%。[16 ]民族地區近70年中大規模的減貧，都是以民族地區經濟增長為先決條件的。例如，改革開放至二十世紀八十年代中期，民族地區由于農業經營體制、農產品價格制度以及商品交易制度的巨大變革，農村生產力得到解放，農民生產積極性極大提升，民族地區經濟增長十分迅速，這個階段也成為民族地區貧困人口減少幅度最大的階段。除了經濟增長，政府對民族地區的扶貧政策也是民族地區減貧的重要保障。民族地區的扶貧開發政策主要有三種：其一，特殊的優惠政策，如1985年開始實施的對溫飽問題尚未解決的貧困戶減免農業稅，1986年開始的放寬民族地區重點貧困縣標準；其二，開發計劃，如1989年開始實施的“溫飽工程”計劃，2001年開始實施的扶持人口較少民族發展計劃；其三，專項資金，如1983～2002年設立的“三西”農業建設專項資金，1990年開始建立的少數民族貧困地區溫飽資金。[17 ]政府的這些扶貧開發政策，使民族地區的扶貧資金增多，民族貧困人口的負擔減輕、就業機會增多、生產能力提高，為民族地區的減貧提供了重要保障。

（二）扶貧對象日益精準，由以“面”為主到“點、面”結合再到以“點”為主

新中國成立之初，全國整體性貧困是突出特征。這個時段，黨和政府并未明確提出發展扶貧事業，扶貧工作成為發展全國經濟任務中的隱含部分。這個時候的發展經濟任務是全國性的，民族地區并未引起過多關注。到八十年代，隨著全國經濟的發展，黨和政府對民族地區的扶貧事業開始提高關注，1983年中央一號文件要求高度關注少數民族地區，盡快改變其貧困面貌，此后的一系列政府文件都體現了對民族扶貧事業的重視。此時的扶貧對象是民族整體區域，即重視“面”上的扶貧。力圖通過以縣為主的區域整體帶動，使民族地區貧困人口擺脫貧困。進入二十一世紀后，黨和政府所確定的民族地區的扶貧對象有所變化，不僅關注民族地區整體脫貧，而且將目光逐漸下移，開始關注民族貧困村和貧困戶，使“面”上脫貧與“點”上脫貧相結合，共同推進民族地區的扶貧事業。2001年《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》明確提出“要以縣為基本單位、以貧困村為基礎”。2004 年中央一號文件明確提出“對尚未解決溫飽的貧困人口，進一步采取更有針對性的扶貧措施，切實做到扶貧到村到戶”[18 ]92。以民族貧困村為對象的整村推進逐漸成為民族地區主要的扶貧開發舉措，為之后的精準扶貧奠定了基礎。2013年底，習近平總書記提出精準扶貧方略，要求針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，實施精確識別、精確幫扶、精確管理。民族地區扶貧對象更趨于微觀化、精準化，工作重點主要轉向貧困村、貧困戶。通過結對子、立檔案、建臺賬等方式，因戶因人制定扶貧措施，扶貧效能大幅提高。

（三）扶貧模式不斷創新，由救濟式轉向開發式再轉向開發與社會保障并重

中國民族地區的扶貧經歷了從救濟式轉向開發式再轉向開發與社會保障并重的發展過程。二十世紀八十年代中期以前，主要采取的是救濟式的扶貧方式。國家通過對民族地區貧困人口輸送物質、提供無償撥款等模式，為民族地區發展提供外部支援和財政補貼。這一階段的扶貧模式比較單一，且多是見效快、持續性差的“輸血”方式，脫貧人口的生計脆弱性高。一但外部救助停止或減少，通過此方式脫貧的人口極易返回貧困狀態。二十世紀八十年代中期，全國出臺嚴格意義上的反貧政策。民族地區扶貧模式不再依靠單純的生活救濟，開始關注通過項目扶持、資源開發帶動區域經濟發展的開發式方式，通過直接的利益掛鉤，調動民族貧困人口的生產積極性，通過發展生產、擴大就業、創新收入途徑、提高收入水平等方式來緩解貧困。進入二十一世紀，黨和政府進一步創新扶貧開發的方式與手段，扶貧模式包括整村推進、異地扶貧搬遷、轉移就業扶貧、教育扶貧、科技扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、金融扶貧、健康扶貧、生態保護扶貧等，涉及專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧三大門類。日益多樣化的扶貧模式有利于提高扶貧的精準度，能夠保障扶貧方式精準契合貧困人口的需要，提高扶貧效能。通過大規模的扶貧開發工作，民族地區貧困人口大幅減少，一些能扶好扶的貧困人口基本脫貧，剩下有一部分是無勞動能力的老人幼兒或無開發潛能的殘障人士，這部分人通過扶貧開發方式是無法解決貧困問題的，必須建立社會保障制度予以兜底保障。2007年頒發的《少數民族事業“十一五”規劃》明確提出“建立健全社會保障體系，擴大民族自治地方社會保障覆蓋面，提高社會保障服務的社會化程度”。包括加強民族自治地方社會保險工作；加快完善民族自治地方城鎮居民最低生活保障制度，全面推進農村居民最低生活保障制度的建立；加快發展民族自治地方以扶貧、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利事業和社會慈善事業。民族地區的扶貧逐漸建立起扶貧開發政策與最低生活保障制度相銜接的兩輪驅動模式。隨著社會經濟的發展，貧困差距的擴大，開發與社會保障并重的扶貧模式將繼續完善，并發揮更加重要的作用。

三、未來民族地區減貧的挑戰與可行措施

（一）未來民族地區減貧的挑戰

2015 年中央明確提出到2020 年要確保中國現行標準下農村貧困人口實現全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。事實上，隨著經濟的發展、人們收入水平的提高，中國原生性的絕對貧困確實得到了較大的緩解。但由于收入分配差距的擴大、脫貧人口的生計脆弱性強、貧困標準隨經濟發展的變動性等，2020年現有扶貧標準下貧困人口全部脫貧目標的完成并不意味著中國貧困問題的終結。[19 ]貧困依然是國家工作中必須面臨的重要課題。中國民族地區的貧困問題相對全國而言更為突出，是中國扶貧工作的重點區域。隨著社會經濟的發展，民族地區扶貧將面臨一系列新的挑戰。

首先，收入差距的擴大將導致經濟增長的相對減貧效應大幅下降。貧困的減少依賴經濟增長和收入分配兩大因素。[20 ]大量研究表明，經濟增長是貧困減少的必要條件。持續的經濟增長能夠把“蛋糕”做大，產生更多的可分享的經濟成果，使減貧效應的實現成為可能。然而，經濟增長不能保證所有的人都均等地受益。事實上，如果在無外界干擾的完全市場經濟條件下，由于資本收益率大于經濟增長率，[21 ]26-27即使經濟實現快速增長，掌握資本的富人的收入增長率和絕對收入值都將大于依靠勞動獲取收益的窮人。在此情況下，窮人的收入可能提高，但是窮人和富人的收入差距不斷擴大。一方面，新的經濟發展水平會催生新的貧困標準，使貧困狀況發生改變；另一方面，收入差距的擴大，使得原有的貧困人口相對更窮，次生性相對貧困問題日益凸顯。這種收入的不平等在民族地區表現得更為明顯，成為阻滯經濟增長的重要因素，是未來民族地區減貧面臨的最大挑戰。[22 ]

其次，城市化、人口流動將導致更多貧困人口從扶貧政策漏出。中國的扶貧政策基本上都是針對農村地區的，對城市關注相對較少。可以說到目前為止，中國還沒有形成完整獨立的城市扶貧政策體系，城市扶貧工作往往內嵌于各種經濟改革與發展政策中，未形成專門的反貧目標。[23 ]隨著民族地區城市化進程的推進，一方面由于空間轉移效應、收入效應和聚集效應，城鄉貧困人口會大幅減少；但另一方面，大量農村貧困人口不斷轉為城市人口，他們不僅失去了賴以生存的基本生產資料——土地，同時失去了大量針對農村地區的扶貧政策的特殊關照。由于知識、能力與城市居民存在一定差距，在市場經濟中這部分人的競爭力較低、收入水平低下，貧困問題突出。另外，隨著人口流動性的增加，大量民族地區的貧困人口流入中東部城市，一方面在二元戶籍制度的嚴格限制下他們不能平等、公平的享受城市的社會保障制度和公共服務，尤其是不能享受城市扶貧的核心制度——城市居民最低生活保障制度；另一方面由于離開了政府扶貧工作中重點關注的農村地區，他們較少或不能享受農村公共基礎設施建設扶貧、產業扶貧、金融扶貧等多種能夠給其帶來切實利益的扶貧政策的好處，他們的貧困問題將更為嚴重。

再次，文化差異將持續對民族地區貧困的緩解產生不利影響。在一定的社會關系和結構中，由于社會主流群體對話語權的掌握，其所持的文化一般被認為是先進的，成為社會文化發展的方向。主流群體基于自身的文化視角，對貧困群體“污名化”[24 ]，其在主持民族地區扶貧工作中，往往持有一種一元性文化范式，對扶貧政策的制定較少考慮民族貧困人口主體的感受和需求，導致扶貧政策的效能大打折扣。此外，民族貧困人口特有的生活習俗和宗教信仰，使其對貧困的認識存在差異，對某些扶貧政策存在抵觸心理。比如，在現階段大力扶貧的攻堅階段，國家每年對西藏補助甚豐，但大量藏民卻將政府補助的錢財和自己的收入用于宗教消費而不是生產性消費，因為在他們看來自己根本不窮。另外，民族地區某些少數民族的風俗習慣、宗教信仰使其對某些扶貧政策產生排斥。這些風俗文化使得金融扶貧政策在該地的作用十分有限。

（二）民族地區未來減貧進程中的可行措施

首先，在保持經濟大幅增長的同時縮小收入差距，使貧困人口更多地從經濟發展中受益。貧困變化的成因可分解為兩個部分：一是經濟增長；二是改變不平等的收入分配狀況。經濟增長是貧困減少的必要非充分條件，把蛋糕做大固然重要，但是如何分蛋糕更不容忽視。如果經濟大幅增長伴隨收入分配狀況嚴重惡化，則可能出現貧困狀況不但沒有改善， 反而轉趨惡化的后果。[25 ]在扶貧的初級階段，便已經關注民族地區到收入分配的問題。通過財政撥款、減免農業稅等手段，給予民族地區特殊關照。然而，這都屬于再次分配的手段，在緩解不平等現象方面效果十分有限且不具可持續性。未來民族地區的減貧進程中應將目光更多地投向初次分配領域。一方面提高民族地區貧困人口的土地、勞動力等生產要素的收益率。比如，通過各種技術手段，幫助貧困人口提高土地產出率；通過提高農產品最低收購價，提升貧困人口的農業勞動收益；通過提高最低工資水平，提高貧困人口的非農性勞動收入；通過技能培訓，提高貧困人口在市場上的競爭力，提升勞動力工資價格等。另一方面，明確資源環境產權，提升民族地區貧困人口的資源收益。民族地區是中國資源豐裕、生態環境優良的集中地帶，其經濟的增長、人們收入的提高，在較大程度上依賴于資源收益的分配。然而，現行的資源環境產權制度，難以形成科學合理的收入分配機制。在產權的界定上，未能界定清晰資源環境產權主體除所有權以外的其他的經濟權利，由此導致資源產權主體歸屬與產權收益歸屬的“非對稱性”以及環境貢獻者與環境受益者利益的“非對稱性”。[26 ]這加劇了收入分配的不平等。應盡快出臺與資源環境產權相關的法律，保證民族地區貧困人口的資源收益，從初始收益上減小收入差距。

其次，完善精準扶貧與社會保障體系相協調的扶貧模式。在民族地區未來的扶貧工作中，應加強對城市貧困的關注，建立城鄉協調相互促進的扶貧體系。為保證扶貧對象的精準，應突破地域限制，將注意力更多地轉移到貧困人口身上。不管貧困人口在城市還是農村，在貧困縣還是非貧困縣，只要其收入在國家貧困標準之下，就應納入扶貧對象行列，享受扶貧政策，從而使貧困人口獲得更多的收益，提高扶貧投資的針對性和效果。另外，在積極落實開發式扶貧的同時，應重視社會保障體系的兜底保障作用。通過建立城鄉一體化的社會保障體系，將流動人口的貧困問題納入社會保障體系加以解決，使開發能力受限的殘障老幼群體通過收入轉移和其他福利來擺脫貧困。[22 ]

再次，加強民族地區教育。教育不僅能提升貧困人口的可持續生計能力，而且可以改善民族地區的文化氛圍和思想觀念，應是民族地區未來扶貧工作中重點關注的問題。大力發展教育可以使民族貧困人群大大提升人力資本、社會資本、金融資本、自然資本以及物質資本，使其在產業扶貧中能夠更好的利用各種資源，在市場上具有更強的競爭力，從而提高收入，為擺脫貧困奠定堅實的經濟基礎。在文化方面，一方面教育可以打破主流群體基于自我優勢的一元文化范式，使其重新認識少數民族貧困人口的文化優點和特色，尊重民族文化的差異性，改變對民族貧困人群的態度和期望，防止“污名化”導致民族貧困人群的自我鄙視、自我固化；[24 ]其在制定各種扶貧政策時，也能夠更好的基于民族貧困人口的角度進行思考，使扶貧政策的制定更加符合民族貧困人口的需求。另一方面，教育不僅可以引發民族貧困人群的文化自覺，使其基于自身文化網絡適時吸納先進的文化元素，植入與市場經濟相符的思維觀念，對貧困問題產生正確認識；而且可以重塑文化自信，基于自身文化優勢更好地利用扶貧政策，提升內生動力，更好地服務于自身發展。

（感謝“民族地區貧困與發展研究創新團隊”對本研究的支持。）

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