新時(shí)期國有企業(yè)改革方向初探

趙世萍

（中國財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142）

一、國有企業(yè)改革的歷程及基本思路

自1978年改革啟動以來，我國的國企改革已經(jīng)走過了近40個(gè)年頭，在不同的歷史階段，國企改革的目標(biāo)、思路、理論依據(jù)和主要政策措施都有很大的區(qū)別。

（一）國有企業(yè)改革歷程的回顧

黨的十八屆三中全會以前，我國的國有企業(yè)改革大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段[1]。

第一階段，從1978年至十四屆三中全會召開，改革的主線是政企分開和放權(quán)讓利。在此期間，國有企業(yè)開始適應(yīng)商品化的經(jīng)營環(huán)境，并以競爭主體的身份進(jìn)入市場。這階段的國企改革雖然在一定程度上增強(qiáng)了企業(yè)活力，但也積累了一些深層次的問題。私營企業(yè)和外資企業(yè)的發(fā)展，加劇了市場競爭，承包制等改革措施也日益暴露出內(nèi)在的制度性缺陷，國有企業(yè)改革開始尋找新的動力和突破。

第二階段，從20世紀(jì)90年代初至2002年，改革的重心是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推動國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。黨的十四屆三中全會第一次提出國有企業(yè)的改革方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度；十五屆四中全會提出從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局，要求從總體上搞好國有經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮其主導(dǎo)作用。在這期間國有大中型企業(yè)完成了三年脫困，大規(guī)模地進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改造。國有企業(yè)開始從一般競爭性行業(yè)逐步退出，國有經(jīng)濟(jì)和國有資本也逐步集中到關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)和領(lǐng)域。

第三階段，2003年至黨的十八屆三中全會召開，國企改革進(jìn)入到以國有資產(chǎn)管理體制改革推動國有企業(yè)改革的階段。2003年，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)陸續(xù)組建，新的國有資產(chǎn)管理體制和框架基本形成，開始了以國資委為主推動并監(jiān)管國企改革的新階段。

黨的十八屆三中全會后，國有企業(yè)改革步入一個(gè)新的時(shí)期，面臨著更加復(fù)雜的形勢與挑戰(zhàn)。2015年《深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》出臺，國有企業(yè)改革的頂層設(shè)計(jì)完成，隨著一系列配套文件的陸續(xù)發(fā)布，深化國企改革的“1+N”政策體系逐步形成，新一輪國有企業(yè)改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段。

（二）新時(shí)期國有企業(yè)改革思路的變化

改革開放前，我國的國有企業(yè)是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為基本治理模式的全民所有制企業(yè)。企業(yè)是政府的附屬物，缺乏活力、效率低下。因此，十八屆三中全會以前，國企改革的基本思路是：通過實(shí)行放權(quán)讓利、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善公司法人治理結(jié)構(gòu)等改革，盡可能擴(kuò)大企業(yè)自主決策權(quán)，使國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場競爭主體。經(jīng)過三十多年的改革與戰(zhàn)略性調(diào)整，我國的國有企業(yè)改革基本完成了這一預(yù)期目標(biāo)，國有企業(yè)的自主權(quán)得到落實(shí)，國企作為獨(dú)立的市場競爭主體參與競爭。

十八屆三中全會前后，國際、國內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了深刻變化。從國際上看，隨著英國脫歐和川普上臺，全球化趨勢開始放緩，西方發(fā)達(dá)國家國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)趨勢逐步顯現(xiàn)，給我國產(chǎn)品出口和外貿(mào)制造很大的障礙。從國內(nèi)方面看，中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，在經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的背景下，中國經(jīng)濟(jì)從高速增長進(jìn)入中高速增長，我國開始步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)。在這樣的國際、國內(nèi)背景下，中國經(jīng)濟(jì)政策取向發(fā)生了重大變化，從對需求端的刺激政策變?yōu)榇罅ν七M(jìn)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。

十八屆三中全會做出了新時(shí)期全面深化國企改革的戰(zhàn)略部署，明確了國企改革的總目標(biāo)：在實(shí)現(xiàn)國企自身發(fā)展壯大的同時(shí)，推動中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，以及社會的全面進(jìn)步。這就對國有企業(yè)提出了新的更高的要求，也要求國企改革不能僅停留在完成市場化和商業(yè)化的層面，必須轉(zhuǎn)變改革思路，重新定位其在社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，建立完善的現(xiàn)代國有企業(yè)制度。《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》完成了國企改革的頂層設(shè)計(jì)，提出：國有企業(yè)是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，必須堅(jiān)定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大。在具體改革措施上，《指導(dǎo)意見》明確了深化國企改革的思路框架是在分類改革的前提下，深化混合所有制改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，推動國資監(jiān)管體制變革，逐步完成以管資產(chǎn)向管資本為主的轉(zhuǎn)變。

二、新時(shí)期國有企業(yè)的性質(zhì)及定位

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深入，各有關(guān)方面對國有企業(yè)的性質(zhì)和功能定位有了重新認(rèn)識，并取得一些基本共識。

（一）國有企業(yè)的性質(zhì)

世界各國的國有企業(yè)都是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的工具與手段。在西方發(fā)達(dá)國家，國有企業(yè)通常被政府用來實(shí)現(xiàn)下列目標(biāo)：通過國有企業(yè)履行社會責(zé)任，保障就業(yè)，調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)的國家發(fā)展戰(zhàn)略。同時(shí)還有彌補(bǔ)市場缺陷，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理和優(yōu)化，平抑經(jīng)濟(jì)周期帶來的經(jīng)濟(jì)波動等功能。

中國的國有企業(yè)是由國家出資設(shè)立的企業(yè)，是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)主體，其根本性質(zhì)是所有者為全體人民，人民通過國家來實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的所有權(quán)。國企的這一性質(zhì)要求其在運(yùn)營中必須體現(xiàn)國家意志和人民的整體利益要求，承擔(dān)國家和人民意志所賦予的責(zé)任，如在一定時(shí)期內(nèi)，可以超越單純的商業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)一定的社會目標(biāo)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，中國的國有企業(yè)不僅是政府代表公眾利益干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，還是政府參與經(jīng)濟(jì)的手段[2]。我國是發(fā)展中國家，目前正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國有企業(yè)不僅要實(shí)現(xiàn)效益目標(biāo)，作為國家的政策工具，還要在經(jīng)濟(jì)體制改革和社會發(fā)展中發(fā)揮重要的作用。

（二）國有企業(yè)的功能定位

作為具有特殊性質(zhì)的企業(yè)，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國有企業(yè)要明確其在國家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊作用，除了要擔(dān)負(fù)彌補(bǔ)市場失靈等一般性功能外，還應(yīng)在一些特殊領(lǐng)域發(fā)揮作用。

首先，國有企業(yè)應(yīng)承擔(dān)關(guān)鍵領(lǐng)域和行業(yè)的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)目標(biāo)。國家設(shè)立國有企業(yè)，一方面，是為了提供一般企業(yè)無力提供或者不愿意提供的產(chǎn)品或服務(wù)，如涉及社會生產(chǎn)和民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)：城市道路建設(shè)與維護(hù)、公共交通、電力、集中供暖、通信以及郵政服務(wù)等，保證這些領(lǐng)域產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)以及價(jià)格的穩(wěn)定；另一方面，在一些關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和領(lǐng)域，國有企業(yè)要發(fā)揮主導(dǎo)作用。就目前看，中央所屬企業(yè)主要集中在金融、能源、郵政、電信、航運(yùn)、汽車、石化、有色金屬以及軍工等領(lǐng)域；地方國有企業(yè)主要分布在城市公用事業(yè)、市政、工程、高速公路、鋼鐵、煤炭、冶金等領(lǐng)域。而民營經(jīng)濟(jì)則主要在輕工、一般制造業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸餐飲、租賃等領(lǐng)域占據(jù)著絕對優(yōu)勢[3]。國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)在主要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域形成了分工協(xié)作、相互競爭的格局。

其次，國有企業(yè)應(yīng)在解決重大社會經(jīng)濟(jì)問題時(shí)發(fā)揮特殊的作用。從國際經(jīng)驗(yàn)看，國有企業(yè)的設(shè)立和發(fā)展，往往是為了解決社會經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)的特殊問題，或者是為了應(yīng)對重大危機(jī)。如在2008年的金融危機(jī)中，美國和歐洲等國家都采取了國有化的措施，絕對控股一些私營金融機(jī)構(gòu)和大型私營企業(yè)，以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)形勢，度過危機(jī)。我國的國有企業(yè)也不例外，同樣在應(yīng)對2008年的金融危機(jī)時(shí)，發(fā)揮了不可替代的作用。由此可見，國有企業(yè)的改革不僅要關(guān)注自身的發(fā)展，還要注重其對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的影響，當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)體系遇到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起解決重大社會經(jīng)濟(jì)問題的“特種部隊(duì)”的功能。

再次，國有企業(yè)應(yīng)在改善市場運(yùn)行秩序和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮積極作用。由于國有企業(yè)的特殊性質(zhì)，它在設(shè)立和發(fā)展過程中，往往會得到國家強(qiáng)大的財(cái)力支持和政策傾斜，因此容易造成在一些產(chǎn)業(yè)中的壟斷。體現(xiàn)在：在一些國家法律規(guī)定的特殊產(chǎn)業(yè)中，國企處于壟斷經(jīng)營或?qū)I的地位，其他企業(yè)禁止進(jìn)入。在一些國家法律沒有規(guī)定專營和壟斷經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)中，國有企業(yè)依靠自身強(qiáng)大的背景和國家財(cái)力及政策的支持，也容易處于壟斷地位。還有一些產(chǎn)業(yè)中，國有企業(yè)同非國有企業(yè)雖然在理論上處于平等競爭的地位，但在實(shí)際經(jīng)營過程中，仍有著些許優(yōu)勢。不論國有企業(yè)處于上述哪類行業(yè)，在經(jīng)營中都應(yīng)該在考慮自身效益的同時(shí)，還應(yīng)促使整個(gè)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場結(jié)構(gòu)和運(yùn)行秩序不斷合理和優(yōu)化，做到有進(jìn)有退，適度平衡。

最后，國有企業(yè)在維護(hù)社會公平方面發(fā)揮積極作用。表現(xiàn)在市場競爭上，一方面，當(dāng)國有企業(yè)作為市場參與者與其他企業(yè)競爭時(shí)，應(yīng)遵循公平、平等的原則；另一方面，當(dāng)國有企業(yè)處于某些特定的行業(yè)中，居于壟斷和支配地位時(shí)，其特權(quán)不應(yīng)被濫用。表現(xiàn)在收入分配機(jī)制上，同其他一般性企業(yè)相比，國有企業(yè)的收入分配制度更強(qiáng)調(diào)公平性，并成為全社會收入分配的合理參照。

三、新時(shí)期國有企業(yè)改革的方向

黨的十八屆三中全會后，啟動了新一輪的國有企業(yè)改革。下一階段的國有企業(yè)改革方向，應(yīng)在進(jìn)一步界定不同類型國有企業(yè)功能定位的基礎(chǔ)上，對國有企業(yè)進(jìn)行分類監(jiān)管，完善國有資產(chǎn)管理體制，加快混合所有制改革，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供動力。

（一）以分類改革為突破口，深化國企改革

按照《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，不同類型的國有企業(yè)功能定位不同。公益類國有企業(yè)，主要是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，保障國家安全，維護(hù)國家利益和公共利益。商業(yè)類國企則強(qiáng)調(diào)按照市場化要求運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。對于不同類型的國有企業(yè)，應(yīng)根據(jù)其功能定位，分類推進(jìn)改革。

國資委管理的央企已經(jīng)開始進(jìn)行分類改革試點(diǎn)。從理論層面看，未來中央企業(yè)將主要分為三類：實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、國有資本投資公司和國有資本運(yùn)營公司[4]。從實(shí)踐層面看，國資委選擇了中國誠通集團(tuán)和中國國新控股公司進(jìn)行運(yùn)營公司的試點(diǎn)，選擇了中糧集團(tuán)、保利集團(tuán)等8家央企作為投資公司的試點(diǎn)。試圖在理順國家與國有投資、運(yùn)營公司的關(guān)系上有所突破，同時(shí)探索國有投資、運(yùn)營公司與所出資企業(yè)的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變。

地方國資國企也積極進(jìn)行國有企業(yè)分類改革的探索，組建、改建國有資本投資、運(yùn)營公司。其中有21家省級國資委組建了52家國有資本投資、運(yùn)營公司[5]。

國有企業(yè)分類改革的關(guān)鍵是明確不同國企在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用和功能定位，并進(jìn)行分類，針對不同類型的國企，選擇不同的改革思路。根據(jù)國企分類制定發(fā)展戰(zhàn)略，推動國有資本有進(jìn)有退，提高國有資本的運(yùn)行效率。

目前，國有企業(yè)改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)完成，但針對具體問題的政策設(shè)計(jì)還不是很清晰，如在國有企業(yè)的分類問題上，只提出了分類原則，而分類標(biāo)準(zhǔn)和不同類型企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中的作用和定位還不夠明確，不同類型國有企業(yè)的改革路徑和思路也很模糊，迫切需要通過試點(diǎn)和探索，制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和政策，完成對國有企業(yè)的分類，為深化國企改革奠定基礎(chǔ)。

（二）深化國有企業(yè)混合所有制改革

混合所有制的概念早在十五屆四中全會就提出來了，黨的十六大報(bào)告和十七大報(bào)告都提到要“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，2013年召開的十八屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，2015年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中把發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)作為國有企業(yè)改革的目標(biāo)。在新一輪國有企業(yè)改革中，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)應(yīng)以國有企業(yè)的分類改革為基礎(chǔ)，不同類型的國企應(yīng)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核和監(jiān)管，混合所有制改革的思路也應(yīng)是“分類”“分層”進(jìn)行國企的混改[6]。

按照《指導(dǎo)意見》的劃分，國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類，公益類國有企業(yè)是指提供公共產(chǎn)品的企業(yè)，這類國企應(yīng)采取國家獨(dú)資的形式。商業(yè)類國有企業(yè)包括處于自然壟斷領(lǐng)域的國企和處于競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)。自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)是混合所有制改革的重點(diǎn)。處于自然壟斷領(lǐng)域的國企通常分布在基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)中，這些國企在保障國計(jì)民生和國家經(jīng)濟(jì)安全方面發(fā)揮著重要作用，因此需采取國家控股模式。雖然這些企業(yè)不能以追求利潤最大化為目標(biāo)，但是仍然要提高企業(yè)的市場競爭能力。在國家控股的前提下，通過混改，引入多元化投資主體，打破行政性壟斷，從而提高企業(yè)的競爭力和經(jīng)營效率。處于競爭性領(lǐng)域的國企則應(yīng)作為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場經(jīng)濟(jì)主體，完全走向市場。在這一領(lǐng)域的國有資本應(yīng)有進(jìn)有退，通過混合所有制改造、股份制改造或?qū)嵭忻駹I化，推動企業(yè)的兼并重組，優(yōu)化國有資產(chǎn)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。

（三）深化國有資產(chǎn)管理體制改革

國有資產(chǎn)管理體制改革是國企改革的基礎(chǔ)。2015年11月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，開啟了新一輪國資管理體制改革，國資體制改革的方向也從以管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以管資本為主。近年來國企改革加速推進(jìn)，但國資管理體制改革進(jìn)展不大，明顯落后于國企改革。國有資產(chǎn)效率低、流動性差等問題沒有從根本上得到解決。

新一輪國資管理體制改革需要適應(yīng)深化國有企業(yè)改革的需要，重新構(gòu)建國有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)從“管資產(chǎn)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變。

首先，應(yīng)通過改革進(jìn)一步優(yōu)化國資布局，提升國有資本運(yùn)營能力和效率，從而增強(qiáng)國有資本的控制力、影響力和收益率。第一，國資委作為出資人的代表，要促使國有資本投向經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重點(diǎn)方向和領(lǐng)域。第二，國資委還應(yīng)根據(jù)國家某一階段的經(jīng)濟(jì)政策，優(yōu)化國有資本的結(jié)構(gòu)和布局，以適應(yīng)國家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。第三，應(yīng)該提高國有資本的運(yùn)行效率，保證經(jīng)營性國有資產(chǎn)保值增值。

其次，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系，實(shí)施分類監(jiān)管。一方面，要進(jìn)一步深化國資委機(jī)構(gòu)改革，明確國資委自身的定位和職責(zé)，厘清國資委與國有投資公司、運(yùn)營公司之間的關(guān)系，掌握監(jiān)管的邊界；另一方面，在國企分類改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)對處在不同行業(yè)、不同類型的國有企業(yè)實(shí)行分類監(jiān)管。對公益類的國企注重其宏觀效率的考核，對自然壟斷行業(yè)的國企兼顧社會目標(biāo)和利潤的考核，而對競爭性領(lǐng)域的國企則主要以國有資本保值增值為考核目標(biāo)。

國資國企的改革是相伴而生、相輔相成的。在深化國企供給側(cè)改革的背景下，只有國資管理體制改革和其他相關(guān)配套改革協(xié)同共進(jìn)，才能取得應(yīng)有的成果。

[1] 黃群慧，王佳寧.國有企業(yè)改革新進(jìn)展與趨勢[J].改革，2017，（5）：6.

[2]黃速建.國有企業(yè)改革和發(fā)展：制度安排與現(xiàn)實(shí)選擇[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2014：74-75.

[3]楊學(xué)春，楊新銘.“十三五”時(shí)期國有企業(yè)改革重點(diǎn)思路[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016：5.

[4]白天亮.國資投資運(yùn)營公司眉目漸清[N].人民日報(bào)，2017-06-19.

[5]楊燁.國資投資運(yùn)營平臺試點(diǎn)將擴(kuò)容[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2017-06-29.

[6]中國宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測課題組.新時(shí)期新國企的新改革思路[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2017，（5）：14.