建設“強富美高”新無錫背景下基本公共服務創新研究

陳 倩

（無錫太湖學院 商學院，江蘇 無錫 214064）

在建設“強富美高”新無錫背景下，基本公共服務機制與路徑的創新是加快無錫高水平全面建成小康社會的重要任務。保障和改善民生是政府工作的根本出發點和落腳點，結合無錫新時代高質量的發展要求，當前基礎教育、基本醫療、社會保障、環境保護、基礎設施等內容的公共需求全面快速增長，公共服務的創新與均等化是改善民生福祉，促進公平正義和構建和諧社會的重要策略。公共服務機制與路徑的創新是加快無錫市高水平全面建成小康社會的重要任務。順應十九大精神，研究公共服務創新的新機制、新路徑、新政策，對推動“強富美高”新無錫建設具有突出的理論價值和實踐意義。

一、無錫公共服務發展現狀及存在的問題

無錫政府的公共服務職能近幾年不斷完善，公共服務水平不斷提高，結構不斷優化，近些年取得了顯著的成就。政府公共服務支出不斷增加基礎教育、公共醫療衛生、社會保障等方面的服務水平。

（一）無錫公共服務的發展現狀

1.基礎教育方面，大力促進教育公平，成效顯著。無錫堅持教育的優先發展，完善現代教育體系和提高教育的質量。政府致力于促進素質教育與教育公平，努力實現城鄉基本公共教育服務均等化。具體開展了包括推進學前教育的普惠優質發展，推進普通高中的優質特色發展，現代職業教育和高等教育突破式發展，以及推動社會教育開放發展等措施，取得了顯著的成效。

2.公共醫療衛生服務方面，推動基層醫療升級，勢頭強勁。無錫近年著力建設現代醫療衛生服務體系，完善基層醫療機構的補償機制，進一步深化醫藥衛生體制的改革，構建了無錫區域的人口健康信息化平臺，逐步完善了居民的電子健康檔案。

3.社會保障方面，完善精準幫扶助困機制，穩健提升。無錫實行完善精準幫扶助困機制，完善社會救助、住房保障和供應體系。無錫開展了一系列精準幫扶和精準脫貧措施，確保低收入家庭人員各類幫扶救助水平相應提高，生活穩步改善。養老保障方面，伴隨老齡化的進程，無錫政府實行“居家作為基礎、社區作為依托、機構作為補充和信息作支撐”的多支柱全面養老服務網絡構建。主要致力于建設社區居家養老服務，鼓勵養老服務與醫療衛生相結合。

4.就業政策方面，實施高質量的就業戰略，效果明顯。無錫建立了就業與經濟發展相聯動的體系，形成了促進高校畢業生、失業人員和退役軍人就業的綜合性經濟政策體系。在健全公共就業服務體系方面，建立了科學的就業質量評估體系和精準的就業服務機制，并加大了針對勞動者的終身職業技能培訓制度完善。無錫政府努力拓展富民增收渠道，促進居民收入增長，合理調整收入分配結構。通過健全科學的工資水平決定機制、正常增長機制和支付保障機制，實現居民收入與經濟同步增長。

5.人口服務和管理方面，深化戶籍制度改革，有效銜接。無錫積極提升人口素質、著力優化人口結構，促進人口均衡發展。伴隨國家的戶籍制度改革和城鎮化進程，進一步促進人的城鎮化這一進程，并在“智慧城市”建設的基礎上，推動無錫人口服務管理的信息化。

6.環境保護方面，著力建設生態環境，狀況向好。無錫政府在城市垃圾處理、農村垃圾處理、和飲用水源地保護方面做了大量的工作，逐步改善無錫生態環境。政府著力打造智慧環保、智慧氣象，實施民生幸福工程，進一步增進本市百姓民生福祉。

（二）無錫公共服務存在的問題

無錫地方政府在江蘇省的政策指引下，立足無錫的地方實際情況，轉變政府傳統職能，努力提高在公共服務方面的水平和覆蓋率，取得了不錯的社會效益。但目前，無錫政府公共服務方面還存在以下幾個問題，需要進一步完善。

1.基本公共服務城鄉差距明顯，資源覆蓋不均衡。無錫在經濟發展過程中，存在著城市遠超農村經濟發展的現象，所以存在著城鎮居民在教育、醫療、文化體育等方面享有優先保障的現實情況。資源分配不均導致城鄉地區之間存在差別，部分地區的公共服務水平需進一步提高，體系需進一步完善。

2.公共服務政府建設力度不足，導向定位不精準。在建設公共服務政府的過程中，無錫地區仍須面臨嚴峻的現實：基本公共教育水平城鄉差距明顯，基本就業創業服務存在缺失，基本公共文化體育建設力度不夠，環境保護、環境檢測問題不容樂觀等。針對以上問題，無錫政府存在著運行機制不夠完善、建設力度不足等問題，公共服務職能有待進一步的優化及完善，百姓的公共訴求仍沒有得到完全有效的解決。

3.公共服務供給形式單一，多元主體不協調。在政府提供公共服務的過程中，現有公共服務存在著成本支出較高而效率較低的狀況。政府提供公共服務效率較低的主要原因是政府所提供的公共服務不以盈利為目的，以公共利益最大化為供給取向，缺乏利益驅動機制。與此同時，政府長期壟斷公共服務，運行效率較低，造成一定的資源浪費、百姓在公共方面的需求依然未全面落實。此外，缺乏外部監督也是造成公共服務效率不高的重要原因。公共服務效率的低下不利于加快全面建設小康社會的進程，對經濟健康發展造成不良影響。

4.社會組織公共服務功能欠缺，開發利用不深入。鑒于上述分析的完全由政府提供公共服務會造成效率較低的現實情況，政府應鼓勵更多的社會組織參與到公共服務的提供中來，扮演公共服務提供者的角色。完全由政府壟斷公共產品和服務的提供無法滿足公眾多樣化的需求，與此同時社會組織的逐漸發展，其具有專業、獨立和非營利的特點正好契合了這一要求。社會組織可以提供高效和多樣化的社會服務，但由于當前法律制度、公共服務供給模式等限制，社會組織在公共服務領域的功能并未得到充分發揮。

5.公共服務法律機制不健全，保障支撐不夯實。近年來，無錫根據我市的具體情況出發，形成了包括基礎義務教育、社會保障、公共醫療衛生、公共文化體育在內的重要領域的基本公共服務框架體系。公共服務的規范性要求在提供過程中遵守一定的規則，但地方公共服務的法律機制尚不健全，缺乏相關的專項法律制度。制度的不健全，使得公民在公共服務方面的利益受損或無法得到滿足時找不到合理的法律申訴渠道。推進公共服務相關的法律機制的完善，也是推動無錫市法治化建設的重要環節。

二、無錫公共服務創新的機制構建

為了更好地建設服務型政府，維護社會的公平，構建和諧社會，政府需進一步完善公共服務體系和社會公平保障體系，構建無錫公共服務的創新機制。

（一）公共服務文化機制創新

1.強化社會普遍服務理念，尋找文化機制創新的突破口。公共服務在文化機制方面的創新突破口在于改變原來政府大包大攬的模式。社會普遍服務的理念與公共服務均等化的政策目標具有同質性，目標均為保障公民的基本權利，要求社會公正，滿足經濟福利增長的需要。社會普遍服務政策的推進有助于解決城鄉公共福利獲得不均衡和社會階層發展機會不平等等方面的問題。公共服務文化機制的創新，有利于無錫市經濟增長和全體市民社會福利水平的提供，是推進無錫基本公共服務均等化和創新的重要手段。

2.樹立可持續發展理念，形成均衡發展的長效機制。堅持可持續發展的理念，按可持續發展的戰略需求進行公共服務制度設計。在公共服務制度設計方面既要體現公平性、持續性和整體性要求，又要堅持可持續發展的均衡理念。逐步建立城市與鄉鎮均衡發展的理念，指引公共服務均等化制度的建設。在兼顧城市與鄉鎮發展不同的基礎上，對公共教育、就業創業、社會保險、醫療衛生、社會服務、住房保障等共性問題和共同制度需求上進行設計；其次，通過不同地區和城鄉之間進行資源要素的自由和合理流動，進而實現資源配置優化、優勢互補、利益共享的公共服務均等化新格局。最后，促進建立以城帶鄉、以工促農的長效機制，對當前城鄉間、地區間的差距以及落后地區存在的弱勢地位予以補償性的扶持。

（二）公共服務運行機制創新

從建設公共服務型政府的角度看，需要提高省內各地政府在公共服務工作的效率，逐步消除拖慢公共服務在效率方面存在的障礙。引入私營機構或社會組織逐步參與到社會服務過程中去，可以有效提升公共服務的水平和效率，有利于社會的長遠健康發展和全面建設小康社會。

培育多元供給主體，可有效提高公共服務的水平。老百姓在公共服務方面的需求呈現出多樣化和精細化的趨勢，公共服務必然逐步走向市場化和社會化，在此過程中需要培育多元化的供給主體。社會組織可以成為下一階段公共服務供給的主體之一，地方政府可尋求中間組織、社會組織提供公共服務，在價格與服務質量等方面接受政府、居民、社會等多方位綜合監督。

（三）公共服務投融資主體機制創新

1.創新拓展多元融資渠道，突破公共服務發展的瓶頸。資金的匱乏將導致公共服務供給相關的項目或者設施推遲或建設緩慢，這與無錫市經濟發展、保證公共服務供給效率的要求不符。滿足與城鎮化發展相匹配的高水平的公共服務，必須改變以往公共服務供給的供給理念、供給模式，以解決公共服務缺失的難題。創新拓展多元融資渠道，可有效解決資金匱乏，公共服務發展緩慢的局面。

2.創新專業人才引進政策，扶持公私合作模式健康發展。公私合作模式在發展過程中可能存在政治風險，技術問題，金融風險、建設風險、運營管理風險等，創新專業人才引進政策，引入精通項目建設知識、金融知識、法律知識等專業人才，有助于在公私合作模式發展過程中理順雙方關系，推動公私合作模式向可控方向健康長久進展。

三、促進無錫公共服務創新的政策建議

近年來，無錫地方政府在公共服務方面有了長足的發展，各地方政府正從經濟建設型政府逐步向公共服務型的政府進行轉變，這一趨勢符合我市的地情，也符合現代政府改革與管理的理念和趨勢。但是無錫地方政府提供的公共服務暫時仍無法完全滿足民眾的需求，綜上分析，結合當前公共服務發展中所存在的問題與可能的建設機制，結合我市建設“強富美高”新無錫的背景，提出以下促進無錫公共服務創新發展的相關政策建議。

（一）發展基本公共服務，實現公共服務均等化

基本公共服務建設是保障公共服務型政府建設的基石，基本公共服務的目的是保障全體公民的權利，是具有保障性質的基礎性服務。

1.發展基本公共服務，完善社會保障與就業政策。政府大力發展基本公共服務，首先，完善社會保障政策、擴大就業，保障公民的基本生存權。社會保障是地方政府公共服務職能的重點，這對縮小城鄉地區差距有重要的作用。就業是公民生存之本，我市需要在基本公共就業服務、就業援助、就業見習、職業技能培訓、農民工培訓等方面進一步做實做好，保障公眾通過就業獲得生活來源。其次，完善公共教育制度，包括免費義務教育、普惠學前教育資助、中等職業教育國家助學金等，保障公民的教育權。進一步提高我市公民的基本素質，夯實全面建設小康社會的民眾基礎。再次，進一步完善城鄉公共設施的建設，尤其是增加鄉鎮、農村公共設施的投入，解決以往公共設施缺失和不完備的問題，滿足公眾日常生活需求。

2.完善公共服務體系，實現公共服務質量優化。提高公共服務質量的優化，達到公共服務在省內城鄉之間和不同群體之間都能享有標準的水平，提高公共服務的數量和質量。公共服務的均等化需要做到以下幾個方面：首先，確定構建公共服務體系的目標，繼續深化公共服務的理念；其次，將公共服務的重點逐步從城市轉移到鄉鎮與農村，縮小城鄉差距，逐漸實現城鄉之間公共服務基本均等的構想。

（二）建立公共財政體制，增加重點領域財政支出

深入建設公共服務型政府，首先需要建立公共的財政體系，增加政府在公共服務領域的支出。完善的公共財政體制可以成為公共服務發展最強有力的財政支持。

1.建立可持續發展的公共財政體制。公共財政體制的改革是建設公共服務型政府的必然要求。公共服務的均等化，需要做到公共財政支出要以人為本，從生產投資型向公共服務型進行轉變，建立可持續發展和良性發展的公共財政體制。健全財力和事權相匹配的財政體制，增加財政在公共服務領域的支出，促進重點領域的發展。政府可以把資源更多地投向公共服務領域，將資源更多地投入到關鍵性的可以促進社會事業的發展領域中。將財政支出更多地轉向基礎公共教育、醫療衛生、社會保險和文化體育等方面的建設。

2.增加重點領域的財政支出。地方政府在公共服務領域的發展，需要增加重點領域的財政支出。這些領域包括：首先，基本公共教育領域。大力發展免費義務教育、中等教育助學金等項目，滿足公民受教育的權利。其次，社會保險領域，保證職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險、職工基本醫療保險等的健康持續發展。再次，基本醫療衛生領域，增加基本醫療衛生投入，建立居民健康檔案，完善健康教育、預防接種、傳染病和突發公共衛生事件的處理能力，形成治療和防御相結合，保障公眾健康。最后，生態環境領域，注入更多資金，重視城鄉居民飲用水安全保障，完善環境監測評估與應急服務，達到人類與環境的可持續和諧發展。

（三）推進地方政府轉變，建設公共服務型政府

推進公共服務型政府的建設進程需要江蘇各地政府職能的轉變。推進地方政府公共服務職能的建立是新時期民眾的需求，也是政府為人民服務、執政為民的要求。在提供公共服務的過程中，政府職能既不能缺失，但也不宜過分越線。政府在履行好經濟調節以及市場監管職能的同時，還需要做好公共服務與社會管理的智能。無錫需要根據各地的實際情況進行發展，以滿足各地區、不同群體間的公共服務需求。

（四）培養法治文化，創新服務法制化管理

法制建設是公共服務型政府建設過程中的關鍵環節。無錫地方政府需要結合本地需要，制定專項的公共服務立法或者是地方性的行政法規，促使江蘇在各地區的公共服務建設過程中做到有法可依和違法必究，厘清各自的責任與義務，做到江蘇公共服務的法制化管理。完善公共服務提供過程中的程序法也可以進一步規范公共服務的程序過程，以便于清晰流程、查出錯誤和修正錯誤。建立細分的法律制度體系，在公共服務領域的投融資以及監管等方面予以規范，創造有利于公共服務均等化實現的法律制度環境。

（五）構建多元競合性公共服務供給體系，創新拓展多元融資渠道

1.構建多元競合性公共服務供給體系。市場化改革的過程要求在公共服務中供給主體進一步多元化，在服務的供給方式上要求多樣化。構建多元競合性公共服務供給體系，有助于建立良性的合作伙伴關系。鼓勵和扶植私營部門和社會組織進入公共服務領域，進一步細分公共服務對象，提供差異化的公共服務。這一過程中，政府、企業和社會組織之間通力合作，互補優勢，既保證政府在服務提供中的主導地位和責任主體地位，又需要引入市場化機制，充分利用社會組織效率高、形式靈活的優點，形成公共服務多元化的供給格局。他們之間既可以相互競爭，又存在相互合作的機會，政府應在確保其供給主體地位的同時，為他們提供公平的競爭機會。政府負責公平市場競爭秩序的營造，社會組織通過特許經營、招投標或者參股等方式共同參與提供公共服務，該舉措可有效解決公共服務提供不足的難題。

2.促進社會組織發展，創新拓展多元融資渠道。合理降低準入門檻，促進社會組織發展。構建多元供給機制，需要在法律許可的情況下放寬社會組織的準入機制。做到政府引導、合理規劃、完善監督，降低私營組織和社會組織的政策風險。消除不合法、不合理的歧視性差別待遇，可以激發社會組織的投資積極性，鼓勵多元主體積極參與到公共服務供給的過程中去。

3.促進社會組織發展，創新拓展多元融資渠道。尊重基本經濟規律，按照市場規律多元化發展，產業化經營理念鼓勵社會組織的發展，提升其承接公共服務的能力。鼓勵社會組織參與到制定公共服務領域數量與質量標準的過程中去，提高其社會服務的效率。多元融資渠道可以緩解政府因財政資金壓力而導致的公共服務效率低下等問題。推動公私雙方的合作，創新一個適應于無錫地區特色的公共服務供給模式可以加快城鎮化發展的進程，提升公共服務的有效供給、為促進無錫經濟持久快速發展提供持續動力。

（六）優化公共服務績效評估機制，完善科學評估體系

提高公共服務效率的有效方法就是建立公共服務績效評估機制，即通過該項機制監督公共服務的投入與產出比，提高公共服務的效益，實現公共服務均等化。

1.發展多元化的評估主體。優化公共服務績效評估的機制，需要發展多元評估主體，包括個人、組織和機構。公民是服務接受的對象，也應該是公共服務績效評估的主體。其次，應該發展同體和異體評估相結合，由公民和專業組織共同參與評估，有助于建立服務、責任和法治的政府。另外，設立專門評估公共服務績效的專業機構，實現多元化評估主體以及結果的客觀與公正。

2.構建公共服務績效評估體系。完善公共服務績效評估的考核指標體系，設計有效的公共服務績效的指標體系，從多主體、多維度進行公共服務的績效指標設計，運用DEA層次分析法，模糊評價法等工具，以及德爾菲評價法（專家意見法）等評價方法進行績效的綜合評價。績效指標體系必須是具體的、可實施的。合理確定績效導向，將學齡兒童受教育狀況、民眾社會保險率、城鄉收入差距率、城鄉居民就業率、基本設施建設率、社會發展滿意程度、生態指標等方面引入考核系統。

公共服務績效評估體系的設置需要體現以下幾個功能：第一，反映功能。通過指標體系反映政府公共服務決策的效果、管理的質量、社會組織提供服務的質量。第二，評價功能。通過評價體系對公共服務全過程進行評價，為政府提供量化指標。第三，檢測功能。對公共服務的各項指標和運行狀況進行預測，設置標準值，發現偏差，進行分析與糾正，提高公共服務項目的正確性與高效性。第四，矯正功能。根據公共服務評價指標體系結果的對比分析，做出評估效果評價，為政府調整公共服務的政策，優化資源配置建言獻策。

（七）創新公眾參與渠道，完善民主政治制度

在基本公共服務創新過程中，創新公眾參與渠道，完善民主政治制度。發揮私營機構和社會組織貼近群眾、了解群眾的優勢，增強各地基層的自治能力。建立民眾監督和社會約束的制度，讓民眾在公共服務實施過程中有較強的參與性，對公共服務資金的使用、項目構成等內容進行監督。創新公眾有效參與機制，通過多種手段和制度鼓勵社會團體和公眾參與相關決策的制定過程。只有鼓勵大眾發揮積極性，才能在公私合作供給公共服務的過程中實現建設“強富美高”新無錫的目標。