土地利用規劃中的耕地保護問題探討

文/楊威，合山市國土資源局

0 引言

改革開放后，隨著中國經濟不斷發展，對土地的需求量也迅速猛增，但中國人口眾 多、人均宜農土地面積與世界平均水平有較大差距。如何在促進經濟發展的同時保護好珍貴的農地資源，尤其是耕地資源，已成為各級政府和全社會都必須面對的現實問題。

1 土地利用規劃是耕地保護的重要手段

中國建設用地擴張與耕地保護之間的矛盾十分尖銳，尤其在經濟較為發達地區，建設用地與耕地之間的爭地矛盾尤為突出。 耕地保護是由中國國情決定的立國安邦的大事，隨著經濟社會的發展，農業結構調整、工業化與城鎮化的整體推進以及生態環境保護與建設要求等均對耕地資源產生了巨大挑戰。第一，保護耕地資源刻不容緩。中國用不到全球 7%的耕地上解決了占世界 22%人口的吃飯問題，這是一樁偉大的事業，同時也說明中國人口對土地和糧食的壓力之大。中國陸地總面積為960萬平方公里，世界第三。在現有的經濟技術條件下，可被農林牧副漁業和城鄉建設利用的土地占總面積的三分之二，其他三分之一則是沙漠、戈壁、冰川、石山或荒漠，利用難度很高，成本極大。人多地少是中國的基本國情，如果不合理和違法占用耕地的勢頭不被遏制，人地矛盾將會越來越尖銳，并由此引發一系列經濟和社會問題。因此，必須采取更加積極的措施來保護耕地。第二，土地利用規劃對耕地保護意義重大。堅持最嚴格耕地保護制度和節約用地制度是中國的基本國策，在眾多耕地保護措施中，土地利用規劃的作用尤其重要。 土地利用總體規劃是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設的重要依據，實行最嚴格的耕地保護制度需要通過土地利用總體規劃來體現和實施。 這主要從兩大方面來講。首先，土地利用規劃具有最嚴格的法律效力。 作為目前國內公認最嚴格執行的規劃之一，土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協調組織的綜合措施。其次，保護基本農田是編制土地利用規劃的重要原則。

2 土地規劃中的耕地保護措施

科學合理的土地規劃對社會經濟發展具有十分重要的作用，土地規劃的目的是為了合理、高效和永續地利用土地資源。在中國，土地利用規劃是一個完整的體系，由眾多相應規劃組成：從規劃任務上可分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃，從規劃層次上一般可劃分為國家、省、市、縣、鄉5級規劃。各種規劃的地位和作用不同，土地利用總體規劃是土地規劃的核心和龍頭，對其他規劃起指導和控制作用，在不同層次的規劃中，上一級規劃對下一級規劃起控制作用。耕地保護已從單純控制數量向規模化發展轉變。以往實踐表明，單純的以控制耕地數量為目的的土地利用規劃并不能很好的解決好耕地保護問題，因此土地利用規劃提出了“從耕地保護到耕地保護與節約集約兼顧”原則，從土地利用系統出發，體現了以耕地保護為前提、土地節約集約 利 用為核心，控制建設用地為重點的特點，實現了從單純控制耕地數量向集約發展的轉變。

3 進一步提升土地利用規劃中耕地保護的改進建議

3.1 健全土地利用規劃體系，完善耕地保護措施。目前，中國土地利用規劃在實踐操作中存在著一個重要缺陷，即總體規劃越位、詳細規劃缺位，對不同層次土地利用規劃內容詳略的區分不夠明確，各級規劃的特點不突出，從而影響了規劃作用的發揮。土地利用總體規劃變成了從上而下分解指標、自下而上匯總規劃；微觀規劃也停留在總體規劃層次，縣、鄉級規劃內容沒有進一步深化細化。

3.2 適時調整土地利用規劃內容，落實規劃實施管理措施。編制好土地利用計劃應該是土地管理工作的核心。但土地利用規劃是一定時期內土地資源利用準則，彈性較小，政府政策、市場波動等不確定因素都會給土地利用規劃修編工作產生一定影響。所以，應不斷適應社會經濟發展形勢的需求，對土地利用規劃內容作適當的調整。在調整過程中要著重完善土地利用總體規劃和年度利用土地計劃體系。以土地利用總體規劃作為長期用地結構，用地空間布局的依據；年度土地利用計劃是落實規劃的重要環節。這樣編制出來的土地利用計劃才會更具科學性。在編制手段上，應建立土地資源監測系統，及時掌握耕地動態信息，及時對耕地總量、質量、分布、類別、權屬和利用程度的變化進行全面、系統、準確地跟蹤監測，以真實可信地及時反映耕地變化情況，為制定好下年度土地利用規劃提供可靠依據。與此同時，在地方各級土地利用規劃修編完成后，要著手落實各項舉措，包 括 耕地保護和節約集約用地責任制，建立和完善耕地保護和節約集約用地責任考核體系，建立規劃實施動態監管和評價機制和建立規劃實施的利益調節機制等，使得土地利用規劃能夠被最大限度得到有效執行，保護好日益減少的耕地資源。

3.3 將生態基礎設施引入土地利用規劃，使耕地保護更有效。生態基礎設施（Ecological Infrastructure，簡稱EI）指區域和城市賴以生存的自然系統，是將生態系統的各種功能，包括涵養水源、旱澇調節、維護生物多樣性、鄉土文化保護、休憩與審美體驗等整合在一起的關鍵性的網絡狀土地空間局。在中國快速城市化背景下，城市無序擴張、土地資源浪費、土地生命系統遭到嚴重破壞，將 EI研究引入到土地利用規劃中有著重要意義，它將土地利用和開發強度控制在生態安全允許的范圍內，在滿足社會經濟發展需要的同時，還 可以維護土地生命系統的完整性和健康發展，使其能提供持續的生態服務。

4 結束語

通過對區域進行自然生態、生物、人文過程研究，結合多種評價方法和模型，按照高、中、低三種安全水平制定出區域總體生態基礎設施規劃。在控制線外優先布設非建設用地，在剩余空間優化城鄉用地結構和布局，并 為 建設用地留出擴展空間。同時將集中連片、排灌條件良好、農業生產配套設施完善的蔬菜瓜果和糧油生產基地內的耕地作為基本農田進行保護并與城鎮發展空間布局規劃相互適應。將耕地保護上升到土地資源整體開發利用的高度上，統籌協調，在保護耕地資源的同時使整體利益達到最大化，實現基本的帕累托均衡。

【參考文獻】

[1]以優化土地利用規劃布局為切入點全面落實耕地保護責任[J].崔冬霜,王序華.中國科技投資.2013(Z4)

[2]土地利用總體規劃修編思路探討[J].劉強,白冰,郝麗娜.內蒙古科技與經濟.2009(04)