三權分置視域下農地流轉風險及防范

黃建軍

（河南理工大學，河南焦作454000）

從世界各國傳統農業向現代農業演變的歷程來看，農地的適當集中和適度規模化經營是客觀的趨勢和普遍的規律。相比農地的細碎化經營，農地的適度規模化經營能夠提高農地利用效率，促進農業發展，增加農民收入，還能與農業科技投入實現有效契合，推動傳統農業轉型升級。

20世紀80年代初，我國確立了農村土地家庭聯產承包責任制，農地所有權和農地承包經營權分離（即兩權分離），這一制度在調動農民生產積極性、解決溫飽問題的同時，也形成并固化了“家家有地戶戶種田”的農地細碎化格局。隨著我國工業化和城鎮化的推進，大批的農業剩余勞動力不斷向非農產業轉移、農業人口在城鎮落戶，通過農地流轉實現農地適當集中和適度規模化經營，就成了農業現代化的必然選擇。為響應實踐需要，2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發現農業適度規模經營的意見》，正式確立了“三權分置”的農地制度，為農地流轉提供了政策依據和制度保障。鑒于“三權分置”制度涉及到農業經濟關系和農村社會關系的結構化調整，如果沒有相關政策的配套和制度的協調，其運行也存在相應的風險，必須加以防范。

一、“三權分置”推動農地流轉的機理———減少不確定性

隨著我國工業化、城鎮化的發展，農地流轉的實踐早已有之。在兩權分離背景下，農地承包權和經營權沒有分置，承包農戶對于農地流轉始終存有疑慮，擔心農地流轉之后，再也收不回來，失去生存保障，這嚴重阻礙了承包農戶流轉農地的積極性，導致部分農戶寧可拋荒也不流轉的情況。

經濟學家諾斯認為，制度在一個社會中的主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩定的（但不一定有效的）結構來減少不確定性。[1]中央《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確指出：農村土地實行所有權、承包權、經營權分置并行，農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權。這就從制度上清晰地界定了三權之間的關系。在農地流轉過程中，流轉的是農地的經營權，不是農地的集體所有權和農戶承包權。對于農地集體來說，不用擔心集體所有土地流失的問題；對于農戶來說，在打工的同時，可以放心地流轉自己承包的農地，不用擔心合同期滿收不回承包地的問題；對于農地流入方來說，在流轉合同規定的期限內，可以自主經營農地，不用擔心承包農戶的干擾。三權分置制度，明確了農地流轉過程中集體、承包農戶和流入農戶的權利義務關系，減少了相關各方的不確定性，為流轉各方提供了穩定的預期。

二、“三權分置”框架下農地流轉存在的潛在風險

（一）非自愿流轉

細碎的農地只有通過集中連片的流轉和整合才能實現規模化經營，農地流入方要想實現規模經營，就必須要和同一連片區域的大量承包戶簽訂土地流轉協議。在同一連片區域，由于家庭勞動力數量、素質、非農就業穩定性、收入水平、社會保障水平等因素存在差異，不同農戶對承包地的流轉意愿也存在差異，[2]有些農戶愿意流轉土地，有些農戶更愿意選擇自己耕種。在農地流轉意愿分化的情況下，農地流入方要成功與所有承包戶就流轉價格、期限、相關權利義務等達成共識并簽訂流轉協議，必然會面臨非常高的交易成本。

在過去的農地流轉實踐中，為了簡化程序，降低交易成本，有些地方會選擇集中流轉。即由村集體（或者村民小組）作為流出方的代表，與流入方進行談判；或者由村干部逐家逐戶做農戶的工作。一部分農戶會礙于面子，并不是非常情愿地將自己承包的農地流轉出去。相較與地方政府或者村集體直接強制農民流轉土地而言，這種流轉方式對農民意愿的違背程度“較輕”，還具有一定的“隱蔽性”，但其風險不容忽視。一些農戶在沒有非農就業或者非農就業不穩定的情況下流轉了土地，非農就業失敗之后返回農村，因為流轉合同未到期，會陷于失地失業的窘境，成為社會穩定的隱患。

（二）農地非農化與非糧化

農地非農化指的是農地流轉之后沒有用于農業生產，而是用于第二或者第三產業；農地非糧化指的是農地流轉后雖然用于廣義上的農業生產，但并不是用于糧食生產，而是用來種植經濟作物，或者用于養殖等用途。非農化會侵蝕農業的基礎地位，非糧化則對國家糧食安全造成沖擊。

農地非農化或者非糧化，客觀誘因是源于農地在不同用途上的利潤差異。同樣的農地，用于第二產業和第三產業，其利潤要比用于農業生產要高的多；農地用于種植經濟作物，要比用于糧食生產的利潤高的多。據農業部門測算，一畝地種蔬菜的收益是種糧食的5倍，搞水產養殖和花卉種植是種糧食的7倍。[3]主觀因素是農民對農地流轉之后使用的漠視。在三權分置框架下，農戶的土地承包權能夠得到有效保障，在土地流轉過程中，農戶會更關注流轉租金（或收益）的數量以及支付方式等問題，不關注農地流轉之后如何使用。與此同時，在農地流轉過程中，地方政府和村集體（或者村民小組）的監管缺失也為流入方改變農地用途提供了“機會”。作為地方政府來說，農地非農化能夠為自身帶來經濟上的收益和政績上的顯示，故而可以“選擇性失明”；作為村集體（或者村民小組）來說，雖然制度上規定其“有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為”，但在操作層面，村集體（或者村民小組）沒有行政執法權，也沒有經濟上的激勵，導致其監管流于形式。

（三）土地流轉違約

市場經濟是法制經濟，在土地流轉市場上，流轉雙方簽訂流轉合同之后，都有義務遵守合同約定。就我國國情而言，流轉雙方都有違約的可能。對于農地流出方來說，流轉前過高地估計自身城市生存能力和非農就業水平，當其失去在城市的非農就業返回農村之后，會重新要求取消流轉合同，自己經營承包地。對于規模經營的農地流入方來說，因為農業的自然風險和自身的經營不善，陷于長期虧損、甚至破產狀態，不能履行流轉合同，農戶無法獲得相應的租金和收益。

“兩權分離”框架下，農地流轉具有一定的封閉性，流轉主體的選擇有身份的限制。現有的《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》均規定，農地流轉時，在同等條件下，受讓方（也就是農地流入方）是本集體經濟組織成員的，享有優先權。這種流轉在農地的配置效率上沒有達到最優，但它可以借助風俗習慣、鄉規民約、公共輿論等農村熟人社會的非正式制度安排，比較有效地化解流轉糾紛。在“三權分置”框架下，農地流入方完全突破了成員身份限制，只要是有意愿和能力從事農業生產活動，都可以作為合法的流入主體參與農地流轉，農地流轉的開放性更強。這種格局下，農地流轉糾紛，就只能借助法律手段；考慮到“法不責眾”，在面對弱勢群體的農民時，法律解決的成本可能就會相當高。

三、“三權分置”框架下農地流轉的風險防范

“三權分置”強調在堅持農村土地集體所有的前提下，保護農戶的承包權，放活農地的經營權。針對上述存在的各種風險，只有制定相應的措施，才能有效協調各方利益，實現農業適度規模經營，促進農業轉型升級。

（一）堅持以人為本理念

從宏觀層面來講，伴隨著我國新型城鎮化的發展，農業就業人口逐漸向非農產業轉移，農業實現適度規模經營是一個必然的發展趨勢。但是，由于我國農民的整體素質偏低，其非農就業還存在相當程度的不穩定性，非農就業失敗后重新返回農村就業的情況在相當長時期內會持續存在。因此，在農地流轉問題上，政府必須要堅持以人為本理念，充分尊重農民意愿，貫徹自愿原則，切不可急躁冒進。要因地制宜，綜合考慮農地特點、農業勞動力轉移質量、農地流入主體情況等因素推進農地流轉。[4]要處理好效率與公平的關系、發展與穩定的關系，堅決杜絕各種形式的強迫流轉行為，堅守“農民利益不受損”的底線不動搖。

（二）提高農戶素質

農民由于整體素質偏低，在市場經濟農地流轉的過程中，處于弱勢群體的地位。在風險防范的過程中，必須要提高農民的素質，調動農民自身維權的意識。可以以村為單位，由鄉（鎮）農業管理部門組織專家，對農民進行教育。一是要加強對“三權分置”農地制度的教育，重點圍繞“三權分置”制度下農地所有權、承包權和經營權的權利內容進行介紹，提升農民的權利意識，引導農民用權利來約束村集體（或村民小組）的權力擴張；二是要加強風險教育，介紹農地流轉過程中可能的風險，引導農戶在農地流轉過程中根據自身勞動力結構、非農就業情況作出理性選擇，防止盲目跟風流轉農地；三是要加強法制教育，提高農民的法律意識和合同意識，引導農戶明確自身在農地流轉過程中的權利義務，遵守合同約定。

（三）加強農地流轉全過程監管

防止農地流轉非農化和非糧化，可以確保農業基礎地位和國家糧食安全，避免出現社會系統性風險。為此，必須要調動農地流轉相關主體的積極性，對農地流轉進行全過程監管。一是要做好農地流入方的資質審查。可建立農業管理部門、村集體（或村民小組）代表、承包戶代表、農業專家等多方參與的農地流轉審查監督機制，采取書面報告和現場查看等方式，對農地流入方的主體資質、農業經營能力、經營項目、土地用途、風險防范，以及是否符合當地產業布局和現代農業發展規劃等事項進行審查審核，讓真正愿意從事和關心農業發展的人（或組織）擁有土地，從源頭上控制農地非農戶和非糧化；二是要做好流轉農地使用情況的信息公開。農地流轉后，農地流入方要通過一定的渠道，公開農地使用狀況，接受承包戶、村集體（或村民小組）、農業管理部門和社會的監督；三是做好流轉農地使用情況的不定期巡查。農業管理部門要組織專門人員，對流轉農地使用情況，進行不定期巡查，發現違規使用要及時進行制止和糾正。四是調動農地流出方（承包戶）監督的積極性。在農地流轉合同中要特別約定，凡是農地流入方改變農地用途的，農地流出方（承包戶）有權終止流轉合同并要求賠償。

（四）加大對農地流入方的扶持

針對農地流入方可能遭遇的自然風險和經營風險，政府要積極作為，多措并舉，提高農地流入方應對風險的能力。一是國家要加大對農田水利基礎設施的投入，增強農業抵御自然風險的能力；二是要加大對農業科技的投入，改良農作物品種，幫助農地流入方生產出適應經濟新常態下消費需求的健康、綠色農業產品，保障“舌尖上的安全”；三是完善農業補貼政策。農地流入方圍繞當地主導產業和特色產品，開展適度規模經營的，要按其經營面積和畝均標準由中央財政對其進行直接的農資綜合補貼；對農地流入方開展的倉儲烘干、晾曬場等基礎設施建設給予貸款貼息支持；對農地流入方投保農業保險給予一定的保費補貼，分散和降低其生產經營風險；四是加大金融支持，商業銀行在縣域的分支機構和農村信用社，可以建立新型農業經營主體生產經營直報系統，為農地流入方提供點對點對接信貸、保險等服務，對符合信貸條件的靈活確定貸款期限，簡化審批流程，解決其信貸資金需求。

（五）完善配套制度

一是完善農村社會保障制度，大力提高失地失業農民（尤其是老年農民）的社會保障水平，消除農戶流轉土地的后顧之憂。[5]二是完善農地糾紛解決機制，暢通農戶申訴渠道，依托鄉（鎮）農頁管理部門，建立農地流轉糾紛調解和仲裁機構，通過多種方式及時解決農地流轉糾紛，避免矛盾升級。三是完善農民培訓制度，對農業轉移人口開展非農就業技能培訓，提高就業穩定性和收入水平；對農地流入主體進行市場需求信息獲取、營銷策略、現代農業技術等內容的培訓，使其真正成為愛農業、懂技術、善經營的新型職業農民，降低經營失敗的風險。四是設立農地流轉保證金制度，由農地流入方繳納特定數額資金，用于在經營失敗時支付給農戶，減少農戶損失。

（六）規范農地承包權互換制度

“三權分置”框架下，農地承包權始終屬于農戶，不能流轉，但是，承包權可以在同一經濟組織內的農戶之間進行互換。面對我國農地細碎化的分布格局，在承包農戶流轉意愿分層的背景下，農業管理部門要做好農地流轉意愿摸底調查工作，選擇農地流轉意愿高的區域推動農地流轉。對于集中連片區域內不愿意流轉的承包戶，村集體（或村民小組）可以組織同一集體經濟組織內的成員進行協商，在愿意流轉和不愿意流轉農戶之間，互換農地承包權。既可以在同一連片區域內互換農地，實現地塊位置變更；也可以在不同區域互換農地，實現地塊合并。關鍵是要規范協商的程序，充分尊重承包戶的意愿；承包權互換后，可以重新簽訂承包合同，頒發土地承包經營權證。

[1]諾 斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：三聯書店，1994.

[2]許恒周，郭玉燕，石淑芹.農民分化對農戶農地流轉意愿的影響分析[J].中國土地科學，2012(8).

[3]王顏齊，郭翔宇.土地承包經營權流轉外部性問題探索——基于土地發展權的討論[J].學術交流，2014(7).

[4]趙穎文，呂火明.關于農地適度規模經營“度”的經濟學理論解析[J].農業經濟與管理，2015(4).

[5]常 偉，李 夢.農地大規模流轉中的風險及其防范化解[J].湖南社會科學，2015(5).