對《機關(guān)檔案管理規(guī)定》的意義和主要內(nèi)容的思考（上）

2018年10月11日，國家檔案局李明華局長簽署了國家檔案局第13號令，規(guī)定“《機關(guān)檔案管理規(guī)定》已經(jīng)國家檔案局局長辦公會議審議通過，現(xiàn)予公布，自2019年1月1日起施行。”《機關(guān)檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對加強、規(guī)范、推動當(dāng)前和今后一個時期我國各級黨和國家機關(guān)、人民團體（以下統(tǒng)稱機關(guān)）的檔案工作，推進機關(guān)檔案的科學(xué)、規(guī)范管理，豐富國家檔案資源，為各項工作提供有效服務(wù)，具有重要的現(xiàn)實意義和長遠價值。本文主要談?wù)剬Α兑?guī)定》的學(xué)習(xí)體會及對相關(guān)問題的思考。

一、《規(guī)定》的意義和價值

《規(guī)定》的公布和施行，是適應(yīng)新形勢下我國機關(guān)檔案工作建設(shè)與發(fā)展客觀需要的必然結(jié)果。2018年5月7日，丁薛祥同志在中央檔案館國家檔案局調(diào)研時的講話中指出：“中國特色社會主義進入新時代，面對新形勢新任務(wù)，檔案工作有許多新情況新問題。值得深入研究。”經(jīng)過改革開放40年的努力和奮斗，我國的機關(guān)檔案工作在取得各項成就的同時，也面臨著許多新問題、新矛盾、新機遇、新挑戰(zhàn)。如何有效地解決好這些新的問題、矛盾？如何主動把握好機關(guān)檔案工作新的發(fā)展機遇？如何應(yīng)對日益復(fù)雜的國際形勢帶來的安全挑戰(zhàn)？如何推進機關(guān)檔案的科學(xué)、規(guī)范管理？如何通過機關(guān)檔案工作的開展，為進一步豐富國家檔案資源做出新貢獻？如何為黨和國家的各項建設(shè)事業(yè)和維護人民群眾的合法權(quán)益提供有效服務(wù)？《規(guī)定》給出了方向性、引導(dǎo)性的答案。

《規(guī)定》進一步明確了機關(guān)檔案工作的地位、作用和價值，并做出了明確的界定。習(xí)近平總書記在浙江工作期間就強調(diào)：“經(jīng)驗得以總結(jié)，規(guī)律得以認識，歷史得以延續(xù)，各項事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案。”總書記的講話精神，在《規(guī)定》中得到了充分體現(xiàn)。《規(guī)定》指出：“機關(guān)檔案工作是檔案工作開展的基礎(chǔ)，是國家檔案事業(yè)的重要組成部分。機關(guān)檔案工作是機關(guān)不可缺少的基礎(chǔ)性工作，是推進依法行政、促進科學(xué)決策、提高治理水平的必要條件，是保護單位和個人合法權(quán)益、維護機關(guān)歷史真實面貌的一項重要工作。”固本強基，如果沒有機關(guān)檔案工作的科學(xué)、規(guī)范、有效開展，整個國家的檔案事業(yè)大廈就會失去一塊關(guān)鍵性的基石。各項機關(guān)工作，如果缺少檔案工作這一“不可缺少的基礎(chǔ)工作”支撐，就無法正常有序地開展，相關(guān)業(yè)務(wù)工作就會失去必要的行政、法律憑證體系的保障，工作經(jīng)驗和規(guī)律也難以得到總結(jié)。

《規(guī)定》的公布和施行是國家檔案局在新形勢下推進全國機關(guān)檔案工作的一項重要舉措。國家檔案局副局長王紹忠同志在江蘇南京召開的“《機關(guān)檔案管理規(guī)定》宣傳貫徹暨數(shù)字檔案室建設(shè)推進會”上指出：“機關(guān)檔案工作是提升國家和社會治理能力的重要依規(guī)，是檔案事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是機關(guān)信息化建設(shè)的重要支撐”，要求“要深刻領(lǐng)會《機關(guān)檔案管理規(guī)定》精神，引導(dǎo)機關(guān)檔案工作全面升級。”在《規(guī)定》未公布前，開展機關(guān)檔案工作主要是依據(jù)《機關(guān)檔案工作條例》（中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳1983年聯(lián)合制發(fā)）和《機關(guān)檔案工作業(yè)務(wù)建設(shè)規(guī)范》（國家檔案局1987年制發(fā)）兩個文件。但由于兩個文件是上個世紀(jì)80年代制發(fā)的，有些內(nèi)容已經(jīng)很難適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，不能有效滿足各機關(guān)開展檔案工作的需要。雖然各地檔案行政管理部門根據(jù)需要，陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范性文件，從不同的角度規(guī)范機關(guān)檔案工作，但內(nèi)容相對分散，尺度不盡一致，而且行政規(guī)范的力度也不夠強。《規(guī)定》的公布和施行，有效地填補了這一檔案法規(guī)體系的空白，為全國機關(guān)檔案工作的開展指明了方向，提供了對檔案進行科學(xué)、規(guī)范管理的行政規(guī)章層面的依據(jù)。

二、《規(guī)定》的主要內(nèi)容

《規(guī)定》包括7章70條。明確了機關(guān)檔案工作的“總則”（6條）、“機構(gòu)和人員”（7條）、“基礎(chǔ)設(shè)施”（9條）、“管理要求”（7節(jié)32條）、“信息化建設(shè)”（12條）、“獎勵與處罰”（2條）及“附則”（2條）。《規(guī)定》的主要內(nèi)容包括：

（一）明確了機關(guān)檔案工作的目的、機關(guān)檔案和機關(guān)檔案工作的概念、機關(guān)檔案工作的原則和主要責(zé)任及制度建設(shè)要求

《規(guī)定》的第一章，明確了機關(guān)檔案工作的目的、概念、原則及制度建設(shè)的要求。首先，制定《規(guī)定》的目的是“加強各級黨和國家機關(guān)、人民團體（以下統(tǒng)稱機關(guān)）檔案工作，推進機關(guān)檔案科學(xué)、規(guī)范管理，豐富國家檔案資源，為各項工作提供有效服務(wù)”，其中加強機關(guān)檔案工作、推進機關(guān)檔案科學(xué)規(guī)范管理、豐富國家檔案資源是條件性的目標(biāo)，為各項工作提供有效服務(wù)是機關(guān)檔案工作的終極目的。制定《規(guī)定》的依據(jù)是《中華人民共和國檔案法》《機關(guān)檔案工作條例》等法律法規(guī)。

《規(guī)定》進一步明確了機關(guān)檔案的概念，即“機關(guān)在公務(wù)活動中形成的，對國家和社會有查考、利用和保存價值的各種形式、各種載體的歷史記錄”。這一界定的主要含義是：（1）機關(guān)檔案的本質(zhì)是原始的歷史記錄；（2）機關(guān)檔案的形成領(lǐng)域特征是“機關(guān)在公務(wù)活動”中直接形成的；（3）機關(guān)檔案的價值特征是對國家和社會具有查考價值、利用價值和保存價值，即對國家和社會具有查考價值、利用價值和保存價值的機關(guān)檔案，才是《規(guī)定》所管理的對象；（4）機關(guān)檔案的形式特征是形式、存儲載體（介質(zhì)、媒介）的多樣性。同以往的相關(guān)規(guī)范相比，《規(guī)定》對機關(guān)檔案的來源屬性、價值屬性的表達更加明確、具體，避免了施行過程中對機關(guān)檔案范圍的模糊性認識問題的出現(xiàn)。

《規(guī)定》對機關(guān)檔案工作的性質(zhì)、地位和作用的說明更加明確、充分。在國家層面，國家檔案工作是一項記錄歷史、傳承文明、服務(wù)社會、造福人民的事業(yè)，是黨和國家事業(yè)發(fā)展不可或缺的一項基礎(chǔ)性、支撐性工作。“機關(guān)檔案工作是檔案工作開展的基礎(chǔ)，是國家檔案事業(yè)的重要組成部分。”在機關(guān)層面，各機關(guān)的檔案工作是“機關(guān)不可缺少的基礎(chǔ)性工作”。開展機關(guān)檔案工作的價值和作用在于：它“是推進依法行政、促進科學(xué)決策、提高治理水平的必要條件，是保護單位和個人合法權(quán)益、維護機關(guān)歷史真實面貌的一項重要工作。”基礎(chǔ)性、支撐性、不可或缺性、條件性和服務(wù)性，是現(xiàn)代機關(guān)檔案工作的重要性質(zhì)。

《規(guī)定》明確了機關(guān)檔案工作的管理體制和責(zé)任要求。機關(guān)檔案工作實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的體制。具體責(zé)任要求是：（1）國家檔案行政管理部門負責(zé)全國機關(guān)檔案工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)一制度，負責(zé)中央和國家機關(guān)檔案工作的監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查。（2）地方檔案行政管理部門在上級檔案行政管理部門指導(dǎo)下，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)檔案工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、制度建設(shè)，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)檔案工作的監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查。（3）中央、地方專業(yè)主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本專業(yè)的管理體制，在檔案行政管理部門指導(dǎo)下對本系統(tǒng)和直屬單位的檔案工作進行監(jiān)督、指導(dǎo)。

《規(guī)定》還進一步明確了檔案行政管理部門依法履職的行為方式，強化了中央、地方專業(yè)主管機關(guān)進行監(jiān)督、指導(dǎo)時應(yīng)堅持的基本原則。《規(guī)定》要求“檔案行政管理部門履行檢查職責(zé)時，以進入相關(guān)場所檢查，詢問有關(guān)人員，查閱、復(fù)制有關(guān)檔案資料等方式開展。”“中央、地方專業(yè)主管機關(guān)進行監(jiān)督、指導(dǎo)時，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理原則。”

《規(guī)定》明確了機關(guān)檔案管理的制度性要求。其中最基本的制度要求是：（1）機關(guān)的全部檔案應(yīng)當(dāng)集中、統(tǒng)一管理；（2）應(yīng)當(dāng)維護檔案的真實、完整、可用和安全，便于檢索、利用和開發(fā)。《規(guī)定》強調(diào)“機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對檔案工作的組織領(lǐng)導(dǎo)”，并咋對應(yīng)的保障措施中提出了“三納入”“三同步”的要求。“三納入”就是將機關(guān)檔案工作納入機關(guān)的整體規(guī)劃、納入機關(guān)的年度工作計劃和納入機關(guān)的考核體系。“三同步”就是要求各機關(guān)將檔案工作與業(yè)務(wù)工作同步部署、同步實施、同步發(fā)展。“三納入”“三同步”的要求，是我國多年檔案工作經(jīng)驗和智慧的結(jié)晶，已被實踐反復(fù)證明是行之有效的機關(guān)檔案工作制度安排。

為保證機關(guān)檔案工作健康、有序開展，有效解決困擾機關(guān)檔案工作發(fā)展的經(jīng)費問題，《規(guī)定》要求各機關(guān)應(yīng)將“檔案工作所需的基礎(chǔ)設(shè)施配備和維護經(jīng)費，檔案日常管理工作經(jīng)費，檔案信息化建設(shè)經(jīng)費，檔案宣傳、培訓(xùn)等其他經(jīng)費應(yīng)當(dāng)列入機關(guān)年度財政預(yù)算。”

（二）明確了機關(guān)檔案工作的機制建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置、人員配置、基本任務(wù)

《規(guī)定》的第二章，對機關(guān)檔案工作的機制建設(shè)、機構(gòu)設(shè)置、人員配置、基本任務(wù)及購買社會服務(wù)等，提出了明確的、可操作性的要求。

《規(guī)定》要求機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立“由分管檔案工作的單位負責(zé)人、辦公廳（室）（或承擔(dān)該職能的其他綜合辦事機構(gòu)）及相關(guān)部門負責(zé)人組成的檔案工作協(xié)調(diào)機制”，并以此“協(xié)調(diào)處理本機關(guān)、本系統(tǒng)檔案工作重大事務(wù)和重要事項”。實踐證明，這種協(xié)調(diào)機制的建立和運行，可以有效杜絕在開展機關(guān)檔案工作過程中出現(xiàn)的相互推諉、責(zé)任不清等問題的產(chǎn)生，使機關(guān)各有關(guān)部門在主要負責(zé)人的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，相互配合與協(xié)作，形成良性互動關(guān)系，共同解決好機關(guān)檔案工作面臨的重大事務(wù)、重要問題和主要矛盾。

《規(guī)定》要求機關(guān)“應(yīng)當(dāng)按規(guī)定設(shè)立檔案工作機構(gòu)”，并對不具備設(shè)立條件的機關(guān)提出了明確要求，即“應(yīng)當(dāng)指定檔案工作負責(zé)部門”。《規(guī)定》還要求“檔案工作負責(zé)部門的名稱應(yīng)當(dāng)反映檔案工作屬性”。在現(xiàn)實工作中，一些單位出現(xiàn)了弱化檔案工作的問題，在將檔案機構(gòu)與其它部門合并，且并沒有在合并后的機構(gòu)名稱中體現(xiàn)出檔案工作的屬性特征。《規(guī)定》的這一要求表明，“去檔案化”的思想和做法是錯誤的，應(yīng)當(dāng)在承擔(dān)機關(guān)檔案工作職責(zé)的機構(gòu)名稱中，體現(xiàn)檔案工作的屬性。如，一些單位將檔案機構(gòu)與信息機構(gòu)合并或整合后，依然叫“信息中心”“信息處（科）”，根據(jù)《規(guī)定》要求可改為“信息檔案中心”或“信息檔案處（科）”等。

《規(guī)定》對辦公地點相對集中且條件成熟的縣級或形成檔案數(shù)量較少的多個機關(guān)的檔案機構(gòu)設(shè)置，提出了建設(shè)性要求。具體是：經(jīng)同級檔案行政管理部門同意，“可以成立聯(lián)合檔案工作機構(gòu)，對相應(yīng)機關(guān)的檔案進行集中管理”。我國現(xiàn)有的政府文件中心、聯(lián)合檔案室等機構(gòu)，在《規(guī)定》施行后，就有了相應(yīng)的法規(guī)依據(jù)。

人員配置問題，一直是我國機關(guān)檔案工作發(fā)展中的亟待解決的一個重要難題。《規(guī)定》的出臺為這一難題的解決，提供了有力的法規(guī)依據(jù)。具體要求包括：（1）機關(guān)檔案部門應(yīng)當(dāng)配備與工作量相匹配的專職檔案工作人員，具體承擔(dān)機關(guān)檔案業(yè)務(wù)工作；（2）機關(guān)文書或業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)指定人員，承擔(dān)相應(yīng)部門文件材料的收集、整理和歸檔工作；（3）機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立以機關(guān)檔案部門為中心，由相關(guān)人員組成的機關(guān)檔案工作網(wǎng)絡(luò)。（4）縣級或形成檔案數(shù)量較少的機關(guān)可以綜合考慮工作量等情況，配備適當(dāng)數(shù)量的專（兼）職檔案工作人員。

《規(guī)定》進一步明確了機關(guān)檔案工作的8項基本任務(wù)，具體包括：

（1）依法治檔、制度備案。《規(guī)定》要求機關(guān)應(yīng)“貫徹執(zhí)行檔案工作的法律法規(guī)和方針政策，建立健全檔案工作規(guī)章制度，并將規(guī)范本單位、本系統(tǒng)檔案管理的基本制度報檔案行政管理部門備案”。

（2）科學(xué)規(guī)劃、組織實施。《規(guī)定》要求機關(guān)應(yīng)“制定并組織實施檔案工作發(fā)展規(guī)劃或計劃”。

（3）前端控制、有效指導(dǎo)。《規(guī)定》要求機關(guān)檔案部門和承擔(dān)檔案工作職責(zé)的人員應(yīng)“對機關(guān)各種文件材料的形成、積累和歸檔工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)，對所屬機構(gòu)的檔案工作進行監(jiān)督和指導(dǎo)”。

（4）集中管理、做好服務(wù)。《規(guī)定》要求機關(guān)檔案部門員應(yīng)“負責(zé)管理機關(guān)的全部檔案并提供利用，協(xié)助做好機關(guān)政府信息公開工作”。

（5）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、對標(biāo)先進。《規(guī)定》要求機關(guān)檔案部門應(yīng)“負責(zé)機關(guān)檔案信息化工作并統(tǒng)籌機關(guān)及所屬機構(gòu)檔案信息一體化工作，推動傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化和電子文件、電子檔案規(guī)范管理”。

（6）接受監(jiān)督、做好移交。《規(guī)定》要求機關(guān)應(yīng)“接受檔案行政管理部門監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查，執(zhí)行年度報告制度，定期向同級國家綜合檔案館移交檔案”。

（7）組織培訓(xùn)、做好宣教。《規(guī)定》要求機關(guān)應(yīng)“負責(zé)組織檔案業(yè)務(wù)交流和檔案工作人員培訓(xùn)，開展檔案宣傳、教育活動”。

（8）表彰先進、違規(guī)必查。《規(guī)定》要求機關(guān)檔案部門門應(yīng)對“檔案工作中取得突出成績的部門或個人，向機關(guān)提出表彰獎勵建議；對違反檔案管理要求的部門或個人，向機關(guān)提出處理建議”。

對機關(guān)通過政府購買服務(wù)方式輔助實現(xiàn)檔案工作基本任務(wù)的范圍、監(jiān)督管理要求，以及條件等，《規(guī)定》也提出了明確要求。其中包括：（1）應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定機關(guān)檔案業(yè)務(wù)社會化服務(wù)范圍，嚴(yán)格審核服務(wù)供方的信息安全保障能力和業(yè)務(wù)資質(zhì)，并接受檔案行政管理部門監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查。（2）機關(guān)檔案業(yè)務(wù)社會化服務(wù)限于檔案整理、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化、紙質(zhì)檔案數(shù)字復(fù)制件全文識別、電子檔案管理技術(shù)支持等輔助性工作。（3）社會化服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》（DA/T68）規(guī)定。

《規(guī)定》對檔案工作人員的身份、政治素質(zhì)、工作能力、知識背景、離崗手續(xù)等，提出了明確要求。具體要求包括：（1）檔案工作人員的身份“應(yīng)當(dāng)為機關(guān)正式在編人員”；（2）政治素質(zhì)應(yīng)符合“政治可靠、遵紀(jì)守法、忠于職守”的要求；（3）具備勝任崗位要求的工作能力；（4）應(yīng)當(dāng)熟悉機關(guān)工作，具備檔案管理、信息管理等相關(guān)知識背景，并定期參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)；不具備相關(guān)知識背景的檔案工作人員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過相關(guān)專業(yè)知識和技能培訓(xùn)；（5）調(diào)離崗位或退休的，應(yīng)當(dāng)在離崗前辦好交接手續(xù)。涉密檔案工作人員的調(diào)離應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)保密法律法規(guī)執(zhí)行。

（三）明確了機關(guān)檔案工作的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的配置要求

《規(guī)定》第三章要求機關(guān)檔案工作的基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)滿足科學(xué)、規(guī)范、有效開展檔案工作的需要具體包括：

第一，關(guān)于機關(guān)檔案工作用房的要求。《規(guī)定》要求“機關(guān)應(yīng)當(dāng)分別設(shè)置檔案辦公用房、整理用房、閱覽用房和檔案庫房，并根據(jù)工作需要設(shè)置展覽用房、檔案數(shù)字化用房、服務(wù)器機房等。”

第二，檔案庫房的設(shè)置和使用要求。《規(guī)定》要求“檔案庫房應(yīng)當(dāng)根據(jù)載體類型分別設(shè)置，不具備條件的應(yīng)當(dāng)根據(jù)載體類型分區(qū)設(shè)置”“縣級或形成檔案數(shù)量較少的機關(guān)設(shè)置庫房以外其他檔案用房時，可以按照辦公、整理、閱覽等基本功能分區(qū)設(shè)置”。

第三，檔案工作用房的面積要求。《規(guī)定》要求：（1）檔案辦公用房面積按照《黨政機關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行；（2）閱覽用房面積應(yīng)當(dāng)滿足不同類型檔案閱覽需求，適應(yīng)涉密檔案與非涉密檔案分區(qū)閱覽的需要；（3）檔案庫房面積應(yīng)當(dāng)滿足機關(guān)檔案法定存放年限需要，使用面積按（檔案存量年增長量×存放年限）×60m2/萬卷（或10萬件）測算。檔案數(shù)量少于2500卷（或25000件）的，檔案庫房面積按15m2測算；（4）整理用房、展覽用房、檔案數(shù)字化用房、服務(wù)器機房等用房面積應(yīng)當(dāng)滿足業(yè)務(wù)開展需要。

第四，檔案用房的布置、選址要求。《規(guī)定》要求：（1）檔案用房宜集中布置，自成一區(qū)；（2）檔案辦公用房選址應(yīng)當(dāng)便于檔案庫房管理。檔案庫房選址應(yīng)當(dāng)防潮、防火、避免陽光直射，利于檔案保護；（3）檔案庫房不應(yīng)設(shè)置在地下或頂層，地處濕潤地區(qū)的還不宜設(shè)置在首層；（4）檔案庫房不得毗鄰水房、衛(wèi)生間、食堂（廚房）、變配電室、車庫等可能危及檔案安全的用房。

第五，檔案辦公用房建筑設(shè)計和設(shè)施要求。《規(guī)定》要求：（1）檔案辦公用房建筑設(shè)計應(yīng)當(dāng)符合《辦公建筑設(shè)計規(guī)范》規(guī)定；（2）整理用房、閱覽用房建筑設(shè)計應(yīng)當(dāng)符合《檔案館建筑設(shè)計規(guī)范》規(guī)定；（3）檔案庫房內(nèi)不得設(shè)置其他用房和明火設(shè)施，不應(yīng)設(shè)置除消防以外的給水點，其他給水排水管道不應(yīng)穿越庫房；（4）檔案庫房的裝具布置、門窗設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合《檔案館建筑設(shè)計規(guī)范》規(guī)定。

第六，檔案庫房內(nèi)裝具及庫房承建要求。《規(guī)定》要求：（1）檔案庫房應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要配備符合國家規(guī)定的密閉五節(jié)柜、密集架、光盤柜、底圖柜等檔案裝具；（2）不得采用木質(zhì)柜、玻璃門柜等裝具；（3）檔案整理臺、檔案梯、移動置物架、檔案盒、裝訂用品等配備應(yīng)當(dāng)滿足工作需要；（4）檔案裝具應(yīng)當(dāng)與檔案庫房樓面均布活荷載標(biāo)準(zhǔn)值相匹配；（5）庫房采用密集架的，樓面均布活荷載標(biāo)準(zhǔn)值不應(yīng)小于8kN/m2或按檔案裝載情況相應(yīng)增加。

第七，檔案庫房的設(shè)備配置要求。《規(guī)定》要求：（1）檔案庫房應(yīng)當(dāng)配備溫濕度監(jiān)測調(diào)控系統(tǒng)，安裝漏水報警設(shè)備；（2）檔案庫房不得使用電阻絲加熱、電熱油汀及以水、汽為熱媒的采暖系統(tǒng)；（3）保存重要檔案或具備條件的，應(yīng)當(dāng)安裝恒溫恒濕設(shè)備，必要時可配備通風(fēng)換氣、空氣凈化設(shè)備。

第八，檔案庫房的防火系統(tǒng)、設(shè)備要求。《規(guī)定》要求：（1）檔案庫房應(yīng)當(dāng)配備消防系統(tǒng)；（2）根據(jù)檔案重要程度和載體類型的不同，可以選擇采用潔凈氣體、惰性氣體或高壓細水霧滅火設(shè)備；（3）檔案庫房應(yīng)當(dāng)安裝甲級防火門，配備火災(zāi)自動報警設(shè)備。

第九，檔案庫房的防盜安全設(shè)施要求。《規(guī)定》要求：（1）檔案庫房應(yīng)當(dāng)安裝全封閉防盜門窗、遮光阻燃窗簾、防護欄等防護設(shè)施；（2）可以選擇設(shè)置智能門禁識別、紅外報警、視頻監(jiān)控、出入口控制、電子巡查等安全防范系統(tǒng)；（3）整理用房、閱覽用房、檔案數(shù)字化用房應(yīng)當(dāng)設(shè)置視頻監(jiān)控設(shè)備。

第十，檔案信息化基礎(chǔ)設(shè)施要求。《規(guī)定》要求：（1）機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照檔案信息化要求，建設(shè)或配備能夠滿足庫房現(xiàn)代化管理、檔案數(shù)字化、電子文件及電子檔案管理需求的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備；（2）智能庫房管理基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備應(yīng)當(dāng)滿足溫濕度調(diào)控、漏水監(jiān)測、消防報警、安全防范、視頻監(jiān)控等系統(tǒng)集成管理以及其他智能管理需要；（3）檔案數(shù)字化、電子文件及電子檔案管理基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備應(yīng)當(dāng)符合《規(guī)定》第五章的要求；（4）縣級或形成檔案數(shù)量較少的機關(guān)配備的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，應(yīng)當(dāng)滿足溫濕度調(diào)控、消防、安防和信息化工作的基本需求。

（四）明確了開展機關(guān)檔案業(yè)務(wù)管理的各項規(guī)范要求

《規(guī)定》的第四章對機關(guān)檔案業(yè)務(wù)工作的規(guī)范化管理做出了一般規(guī)定，明確了各項機關(guān)檔案業(yè)務(wù)工作的內(nèi)容和行為規(guī)范。

1.機關(guān)檔案管理的一般規(guī)定

《規(guī)定》明確了機關(guān)管理檔案的范圍、電子檔案的法律效力、檔案全宗的劃分、全宗卷的建立、機關(guān)檔案管理的一般要求等。

機關(guān)檔案的種類包括：（1）文書、科技（科研、基建、設(shè)備）、人事、會計檔案；（2）機關(guān)履行行業(yè)特有職責(zé)形成的專業(yè)檔案；（3）照片、錄音、錄像等音像檔案；（4）業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、公務(wù)電子郵件、網(wǎng)頁信息、社交媒體檔案；（5）印章、題詞、獎牌、獎?wù)隆⒆C書、公務(wù)禮品等實物檔案；（6）電子檔案等。《規(guī)定》明確指出：“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力”。

機關(guān)檔案全宗的劃分要求是：（1）機關(guān)全部檔案構(gòu)成一個全宗；（2）機關(guān)隸屬關(guān)系、名稱發(fā)生變化但工作性質(zhì)和主要業(yè)務(wù)范圍未變化的，維持原全宗不變。

建立全宗卷的要求是：機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立并定期完善全宗卷；全宗卷應(yīng)當(dāng)包含全宗背景、檔案狀況、工作制度、管理記錄等內(nèi)容；全宗卷的編制要求按照《全宗卷規(guī)范》（DA/T12）執(zhí)行。

機關(guān)檔案管理的基本要求是：（1）應(yīng)當(dāng)做到收集齊全完整，整理規(guī)范有序，保管安全可靠，鑒定準(zhǔn)確及時，利用簡捷方便，開發(fā)實用有效；（2）涉及國家秘密檔案的管理應(yīng)當(dāng)符合保密管理的相關(guān)規(guī)定。

2.機關(guān)檔案業(yè)務(wù)工作的內(nèi)容和行為規(guī)范

《規(guī)定》明確了機關(guān)檔案的形成、收集的內(nèi)容和行為規(guī)范。具體規(guī)范要求包括：

（1）歸檔文件材料的形成要求：機關(guān)履責(zé)的內(nèi)容之一就是“按照有關(guān)程序和要求形成歸檔文件材料”；機關(guān)辦公自動化系統(tǒng)和其它業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的功能之一就是“應(yīng)當(dāng)支持形成符合要求的歸檔文件材料”；文件材料形成的載體和記錄方式“應(yīng)當(dāng)采用耐久、可靠、滿足長期保存需求”；歸檔文件材料的質(zhì)量“應(yīng)當(dāng)真實、準(zhǔn)確、系統(tǒng)，文件材料組件齊全、內(nèi)容完整”。

（2）歸檔文件材料的收集要求和收集范圍：收集主體（機關(guān)文書或業(yè)務(wù)部門）的責(zé)任是“及時收集形成的歸檔文件材料，交本部門指定人員保管”。收集范圍是：①機關(guān)在日常公務(wù)活動中形成的歸檔文件材料；②機關(guān)設(shè)立臨時機構(gòu)處理專項工作、處置突發(fā)事件、舉辦重要活動等形成的歸檔文件材料；③機關(guān)承擔(dān)重大建設(shè)項目、重大科研課題等形成的歸檔文件材料；④機關(guān)所屬機構(gòu)撤銷形成的歸檔文件材料；⑤機關(guān)向社會和個人征集的、與機關(guān)有關(guān)文件材料等。“形成”的含義是機關(guān)在從事各項業(yè)務(wù)活動中直接產(chǎn)生和收到的文件材料。

（3）機關(guān)編制和施行文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的要求：①應(yīng)當(dāng)編制本單位文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，經(jīng)同級檔案行政管理部門審查同意后施行；②內(nèi)部機構(gòu)或工作職能發(fā)生變化時應(yīng)當(dāng)及時修訂，經(jīng)重新審查同意后施行；③文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表應(yīng)當(dāng)全面、系統(tǒng)反映機關(guān)主要職能活動和基本歷史面貌；④人事、會計文件材料的歸檔范圍和檔案保管期限從其專門規(guī)定；⑤所屬機構(gòu)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表報機關(guān)審查同意后施行等。

機關(guān)各類檔案的收集范圍要求：①文書檔案的收集范圍按照國家檔案局10號令制定執(zhí)行；②會計、科研、基建檔案收集范圍應(yīng)當(dāng)分別符合《會計檔案管理辦法》《科學(xué)技術(shù)研究課題檔案管理規(guī)范》《建設(shè)項目檔案管理規(guī)范》《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項目檔案管理暫行辦法》規(guī)定；③照片檔案的收集范圍應(yīng)當(dāng)符合《照片檔案管理規(guī)范》和《數(shù)碼照片歸檔與管理規(guī)范》規(guī)定；④其他門類檔案收集范圍按照國家相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

（4）機關(guān)電子檔案的收集范圍要求是：①電子文件應(yīng)當(dāng)連同元數(shù)據(jù)一并收集；②收集的元數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)符合《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》《照片類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》《錄音錄像類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》等規(guī)定。元數(shù)據(jù)是保證電子檔案的“四性”的必要條件。

《規(guī)定》明確了機關(guān)檔案的分類、整理規(guī)則、檔號編制、歸檔移交等方面的行為規(guī)范。具體行為規(guī)范和要求包括：

（1）分類要求。機關(guān)應(yīng)制定統(tǒng)一的檔案分類方案。檔案分類方案的編制要求是：①各種檔案的分類方法應(yīng)協(xié)調(diào)呼應(yīng)，便于檔案的統(tǒng)一管理和利用；②分類方案一經(jīng)確定，應(yīng)當(dāng)保持一致，不得隨意變動；③機關(guān)檔案分類方案一般采用年度、機構(gòu)（問題）等分類項進行復(fù)式分類；④有專門規(guī)定的，從其規(guī)定。

（2）整理規(guī)則。①檔案整理應(yīng)遵循文件材料的形成規(guī)律，保持文件材料之間的有機聯(lián)系，區(qū)分不同價值，便于保管和利用；②逐步推進卷、件融合管理；③文書檔案、照片檔案、錄音檔案、錄像檔案、實物檔案一般以件（張）等為單位進行整理；④科技檔案、人事檔案、會計檔案一般以卷為單位進行整理；⑤其他門類檔案根據(jù)需要以卷或件為單位進行整理。

（3）檔號的編制要求。①檔案應(yīng)當(dāng)逐卷或逐件編制檔號；②檔號應(yīng)指代單一，體現(xiàn)檔案來源、檔案門類、整理分類體系和排列順序等檔案基本屬性；③檔號結(jié)構(gòu)應(yīng)符合《檔號編制規(guī)則》《歸檔文件整理規(guī)則》和《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》要求，不同載體或形式的檔號編制方法應(yīng)協(xié)調(diào)呼應(yīng)。《規(guī)定》對各門類檔案的代碼使用，提出了具體要求。

（4）檢索工具的編制要求。檔案檢索工具應(yīng)滿足手工檢索和計算機檢索需要；機關(guān)檔案應(yīng)按《檔案著錄規(guī)則》進行著錄；傳統(tǒng)載體照片、錄音、錄像檔案和實物檔案應(yīng)詳細著錄背景、人物、來源等信息；著錄應(yīng)當(dāng)與目錄編制、元數(shù)據(jù)收集等工作和要求協(xié)調(diào)對應(yīng)。

（5）歸檔移交的要求。①機關(guān)的文書或業(yè)務(wù)部門將檔案整理完畢后，應(yīng)在第二年6月底前向機關(guān)檔案部門歸檔；②采用辦公自動化或其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的，應(yīng)當(dāng)隨辦隨歸；③歸檔時間有特殊規(guī)定的，從其規(guī)定；④歸檔時交接雙方根據(jù)歸檔目錄清點核對，并履行交接手續(xù)；⑤實現(xiàn)隨辦隨歸的，還應(yīng)按規(guī)定履行登記手續(xù)，并記錄電子文件歸檔過程元數(shù)據(jù)；⑥任何部門和人員不得將應(yīng)歸檔文件材料據(jù)為己有或拒絕歸檔。

（6）歸檔文件的選擇要求。①歸檔文件材料應(yīng)為原件；②電子文件需要轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件歸檔的，若電子文件已經(jīng)具備電子簽名、電子印章，且電子印章按照規(guī)定轉(zhuǎn)換為印章圖形的，紙質(zhì)文件不需再行實體簽名、實體蓋章；③不具有永久保存價值或其他重要價值的電子文件，以及無法轉(zhuǎn)換為紙質(zhì)文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式進行歸檔。

《規(guī)定》明確了機關(guān)檔案的安全保管和保護等方面的行為規(guī)范，具體包括：

（1）安全保管要求。機關(guān)應(yīng)根據(jù)檔案載體的不同要求對檔案進行存儲和保管；檔案存儲和保管應(yīng)當(dāng)確保實體安全和信息安全；應(yīng)當(dāng)制定檔案管理應(yīng)急預(yù)案并定期組織演練，以應(yīng)對突發(fā)事件和自然災(zāi)害；應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)納入機關(guān)總體應(yīng)急預(yù)案。

（2）檔案保護要求。①機關(guān)應(yīng)做好檔案“九防”工作；②庫房溫濕度應(yīng)符合《檔案館建筑設(shè)計規(guī)范》要求；③檔案庫房不得存放與檔案保管、保護無關(guān)的物品；④檔案工作人員應(yīng)監(jiān)測和記錄庫房溫濕度，根據(jù)需要采取措施調(diào)節(jié)；⑤定期檢查維護檔案庫房設(shè)施設(shè)備，確保正常運轉(zhuǎn)；⑥定期清掃除塵，保持庫房清潔；⑦定期采取措施，防治鼠蟲霉等。

（3）安全檢查要求。機關(guān)檔案部門應(yīng)定期組織人員對檔案數(shù)量進行清點、對保管狀況進行檢查，定期對電子檔案的保管情況、讀取狀況等進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)及時處理，并建立檢查和處理情況臺賬。

（4）檔案的搶救與修復(fù)要求。檔案工作人員應(yīng)及時對受損、易損檔案進行修復(fù)、復(fù)制或作其他技術(shù)處理；檔案修復(fù)應(yīng)當(dāng)保持檔案內(nèi)容的完整，盡量維持檔案的原貌；檔案修復(fù)前應(yīng)做好登記和檢查工作，必要時進行復(fù)制備份，做出修復(fù)說明。

（5）檔案工作人員的人身防護要求。機關(guān)應(yīng)當(dāng)為檔案工作人員配備勞動保護用品，避免檔案管理過程中有毒有害物質(zhì)損害健康。

《規(guī)定》明確了機關(guān)檔案的鑒定與銷毀方面的行為規(guī)范，具體包括：

（1）鑒定工作組織和檔案處置要求。①機關(guān)應(yīng)定期對已達到保管期限的檔案進行鑒定處置；②鑒定工作應(yīng)在檔案工作協(xié)調(diào)機制下進行，由辦公廳（室）負責(zé)人主持，檔案部門會同相關(guān)業(yè)務(wù)部門有關(guān)人員組成鑒定小組共同開展，必要時可邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c；③鑒定結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)形成鑒定工作報告；④對仍需繼續(xù)保存的檔案，應(yīng)重新劃定保管期限并做出標(biāo)注；對確無保存價值的檔案，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定予以銷毀。

（2）檔案銷毀的程序和責(zé)任主體的職責(zé)要求。經(jīng)鑒定可以銷毀的檔案，應(yīng)按照規(guī)定程序進行銷毀。程序內(nèi)容和執(zhí)行主體包括：①機關(guān)檔案部門編制檔案銷毀清冊，列明擬銷毀檔案的檔號、文號、責(zé)任者、題名、形成時間、應(yīng)保管期限、已保管時間和銷毀時間等內(nèi)容，按檔案工作協(xié)調(diào)機制報請審核批準(zhǔn)；②分管檔案工作的單位負責(zé)人、辦公廳（室）負責(zé)人、檔案部門負責(zé)人、相關(guān)業(yè)務(wù)部門負責(zé)人、檔案部門經(jīng)辦人、相關(guān)業(yè)務(wù)部門經(jīng)辦人在檔案銷毀清冊上簽署意見；③檔案部門組織檔案銷毀工作，并與相關(guān)業(yè)務(wù)部門共同派員監(jiān)銷。監(jiān)銷人在檔案銷毀前，應(yīng)當(dāng)按照檔案銷毀清冊所列內(nèi)容進行清點核對；在檔案銷毀后，應(yīng)當(dāng)在檔案銷毀清冊上簽名或蓋章。銷毀清冊應(yīng)當(dāng)永久保存。

（3）毀場所和銷毀方式的要求。①應(yīng)在指定場所進行檔案銷毀；②銷毀電子檔案和檔案數(shù)字復(fù)制件，除在指定場所銷毀離線存儲介質(zhì)外，還應(yīng)確保電子檔案和檔案數(shù)字復(fù)制件從系統(tǒng)中徹底刪除；③銷毀時應(yīng)當(dāng)留存電子檔案和檔案數(shù)字復(fù)制件元數(shù)據(jù)，并在管理過程元數(shù)據(jù)、審計日志中自動記錄銷毀活動；④銷毀涉密檔案的應(yīng)符合《國家秘密載體銷毀管理規(guī)定》。

《規(guī)定》明確了機關(guān)檔案的利用與開發(fā)方面的行為規(guī)范，具體包括：

（1）明確了機關(guān)檔案的利用制度中的要點。《規(guī)定》要求機關(guān)應(yīng)積極開展檔案利用工作，建立健全檔案利用制度。具體的制度建設(shè)內(nèi)容應(yīng)包括：①根據(jù)檔案的密級、內(nèi)容和利用方式，規(guī)定不同的利用權(quán)限、范圍和審批手續(xù)；②檔案對外提供利用的，需經(jīng)本單位負責(zé)人批準(zhǔn)；③利用檔案應(yīng)當(dāng)履行查閱手續(xù)；④做好檔案查閱登記和利用效果反饋記錄；⑤檔案工作人員應(yīng)當(dāng)對利用活動及時跟蹤和監(jiān)督。

（2）明確了政府信息文件資料的公開要求。《規(guī)定》要求：機關(guān)應(yīng)按《中華人民共和國政府信息公開條例》等有關(guān)規(guī)定，及時向同級國家綜合檔案館提供主動公開的政府信息文件資料。

（3）明確了機關(guān)檔案信息開發(fā)的形式、方法。《規(guī)定》要求機關(guān)應(yīng)積極推進檔案信息開發(fā)工作，實現(xiàn)檔案的價值。開發(fā)檔案信息的形式包括：編制全宗介紹、組織沿革、大事記、基礎(chǔ)數(shù)字匯編、專題文件匯集，以及舉辦陳列展覽、拍攝專題片等多種形式。機關(guān)應(yīng)積極采用數(shù)據(jù)分析、文本挖掘等新方法，擴展檔案開發(fā)的力度和深度。

《規(guī)定》明確了機關(guān)檔案的統(tǒng)計與移交方面的行為規(guī)范。具體行為規(guī)范和要求包括：

（1）提出了建立和完善機關(guān)檔案統(tǒng)計工作的要求，明確了機關(guān)檔案統(tǒng)計工作的對象內(nèi)容和要求。

機關(guān)檔案統(tǒng)計工作的對象內(nèi)容是：保管檔案情況、檔案年度出入庫情況、檔案設(shè)施設(shè)備情況、檔案利用情況、檔案移交進館情況、檔案鑒定銷毀情況、檔案信息化情況、檔案工作人員情況、檔案業(yè)務(wù)社會化服務(wù)等情況。機關(guān)應(yīng)編制檔案工作情況統(tǒng)計年報，匯總分析當(dāng)年檔案工作情況形成年度報告，報送同級檔案行政管理部門、上級檔案部門。

機關(guān)檔案統(tǒng)計工作的規(guī)范要求是：定期統(tǒng)計并建立完備的臺賬；統(tǒng)計結(jié)果應(yīng)當(dāng)真實、準(zhǔn)確、完整，支持以可視化方式顯示，便于統(tǒng)計分析；加強對檔案工作變化情況的分析，為決策提供參考。

《規(guī)定》明確了機關(guān)檔案移交工作的規(guī)范要求，尤其是電子檔案移交和機關(guān)撤并時的檔案移交要求，具體包括：

機關(guān)應(yīng)按國家規(guī)定定期向同級國家綜合檔案館移交檔案。移交檔案的行為規(guī)范主要有：①移交檔案時，應(yīng)當(dāng)同時移交檢索工具、編研成果。檔案的數(shù)字復(fù)制件應(yīng)與檔案原件一并移交。②向國家綜合檔案館移交前，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定做好移交檔案的密級變更或解除工作，并提出劃控與開放意見。③電子檔案一般自形成之日起5年內(nèi)向國家綜合檔案館移交，也可與相應(yīng)的紙質(zhì)文件或縮微膠片同步移交。④電子檔案移交可以采用在線移交或離線移交。在線移交應(yīng)當(dāng)通過檔案行政管理部門指定的電子檔案接收系統(tǒng)和專用網(wǎng)絡(luò)，不得通過未設(shè)置安全可靠措施的互聯(lián)網(wǎng)移交。⑤電子檔案移交后，機關(guān)繼續(xù)留存的，應(yīng)當(dāng)按照檔案管理的要求進行管理。

《規(guī)定》對機關(guān)撤銷或合并情形下檔案的移交提出了明確的規(guī)范要求，明確了機關(guān)檔案的流向。內(nèi)容包括：（1）撤銷機關(guān)的檔案，應(yīng)由有關(guān)主管機關(guān)代管或按照規(guī)定向同級國家綜合檔案館移交；（2）撤銷機關(guān)的業(yè)務(wù)分別劃歸幾個機關(guān)的，其檔案不得分散，可由其中一個機關(guān)代管或向同級國家綜合檔案館移交；（3）一個機關(guān)并入另一個機關(guān)或幾個機關(guān)合并為一個新的機關(guān)，其檔案應(yīng)當(dāng)移交給合并后的機關(guān)代管或向同級國家綜合檔案館移交；（4）機關(guān)所屬機構(gòu)撤銷的，其檔案由主管機關(guān)代管，屬于國家綜合檔案館接收范圍的可按照規(guī)定向同級國家綜合檔案館移交。（未完待續(xù)）

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院