完善金磚國家合作平臺的思路和路徑設計

趙春哲

2009年6月，中國、俄羅斯、印度和巴西四國領導人舉行首次會晤之后，金磚組織正在逐步實現從經濟投資概念向國際合作機制的實質性轉化。目前，金磚國家組織成員增加到5個，來自亞歐非美四大洲，金磚國家合作已經形成以領導人會晤為引領，以安全事務高級代表會議、外長會晤等部長級會議為支撐，在經貿、財政、金融、農業、教育、衛生、科技、文化、禁毒、統計、旅游、智庫、友城、地方政府合作等數十個領域開展務實合作的多層次架構。與此同時，以金磚國家為代表的新興經濟體國家在現有全球治理體系中擁有的制度性權力，與其經濟實力和現實貢獻還很不相稱。隨著新興國家的群體性崛起，全球治理體系權責不對稱的現象更加凸顯，國際制度的代表性與有效性日益不足，明顯影響了治理效果。在以往的治理平臺無法充分適應全球治理任務變化的情況下，以金磚國家為代表的新興國家有必要密切加強合作，建設新的更為有效的國際治理平臺。

一、當前金磚國家合作主要存在的問題

當前，全球性挑戰突出，國際形勢錯綜復雜，不穩定因素增加，給金磚國家合作造成了一定的挑戰，金磚國家合作面臨著一些發展中的問題。金磚國家合作平臺建設已經開展了很多工作，有了一些成果，但仍處在非常初級的階段，還存在不少突出問題。

(一)金磚國家合作仍處于非正式階段

金磚國家合作目前仍以論壇形式為主，務虛成分居多，缺乏穩定正式的長效性機制，深化相互合作缺乏有效平臺支撐。比如，僅有領導人峰會等高層會晤機制，但沒有設立秘書處等常設機構，領導人會晤的成果缺乏足夠的約束力和執行力。各領域和各層級合作平臺之間缺乏有效整合和協調，難以發揮協同作用。

一些具體合作平臺雖然已開始運作，但在某些關鍵問題上仍不成熟。例如，金磚國家新開發銀行以及應急儲備機制的結算方式、儲備貨幣、匯率政策、組織結構等都還沒有具體的規定。

作為推動金磚國家合作最為積極的國家，中國國內目前也存在經驗不足、人才缺乏、戰略資源有限等問題。中國傳統外交和國際合作以參與原有國際組織、遵守原有國際規則為主，缺乏主導建立國際合作機制和規則的經驗。最近10年開始有所嘗試，但還處在探索和積累經驗階段，實際能力尚有所欠缺。同時，無論專業外交人員、研究力量還是民間力量，合作能力和領導素質也都遠遠不適應金磚國家合作等新興平臺建設的需要。此外，在目前的“一帶一路”建設總體外交布局下，金磚國家合作平臺所處的位置尚不清晰。在國家總體戰略資源有限的約束下，金磚國家合作平臺所能得到的份額也受制于大環境的發展趨勢。

(二)金磚國家經濟發展遇到困難

在國際金融危機后全球經濟復蘇乏力的大背景下，金磚國家部分成員經濟發展面臨較大困境。經濟增速顯著降低，結構性矛盾突出，金融風險不時爆發。特別是俄羅斯和巴西兩個資源型國家，遇到的困難最為明顯。不僅產業經濟、就業受到明顯影響，還引發國際收支危機和金融匯率危機，并進一步演化為社會政治危機。巴西羅塞夫總統遭到彈劾，是經濟危機轉變為政治危機的典型案例。這些因素，都對金磚國家合作深化形成不利影響。

表1 2008—2018年金磚五國各經濟體GDP增長率

金磚國家的崛起與全球化密不可分，是經濟全球化的直接受益者。當前國際上逆全球化潮流方興未艾，在全球化遭遇挫折情況下，金磚國家合作的經濟基礎也在削弱。世界各國特別是發達國家正在競相吸引外國投資，試圖引導制造業和就業機會回流。美國大幅放松了對傳統化石燃料開采的限制，給俄羅斯的油氣產業帶來巨大競爭壓力。這些都弱化了金磚國家原有的國際競爭力基礎，對其發展國際合作形成制約。

與此同時，新一輪技術和產業革命正在快速進行，發達國家憑借其技術優勢仍處在領先位置，而包括金磚國家在內的新興市場國家總體不占優勢，存在再次落后的可能。在新的技術條件下，全球分工和貿易體系可能重構，原有的原材料、勞動力等生產要素稟賦和價格優勢可能不再有經濟意義，金磚國家的經濟地位和發展潛力存在很大不確定性。

(三)金磚國家之間合作基礎不穩固

盡管金磚國家合作具有戰略意義，但由于諸多因素的存在，金磚國家內部合作的基礎并不穩固，合作平臺建設任重而道遠。以下幾個方面的問題仍有待解決。

1．金磚各國合作所依賴的經濟一體化基礎比較脆弱

歐盟國家的經驗證明，地區經濟一體化的程度決定了區域合作的程度。而金磚國家從地理空間上看，分布在亞、非、拉美、歐四大洲，一體化程度不可能像歐盟那樣緊密。而且，各國的經濟增長方式主要還是外延型的，而不是內涵式的發展，經濟結構不合理狀況比較突出，缺乏可持續性動力。

由于各國處于相似的經濟發展階段，在合作的互補性方面還存在一定局限。金磚國家的發展方式相似，經濟對外依賴性強，同處于國際產業價值鏈的中低端，面對著相同的發展訴求，利益爭端也屢見不鮮。例如，中國勞動力價格和勞動生產效率的優勢，使中國產品在巴西市場上屢屢遭到巴西的反傾銷調查。另外，金磚國家在石油、鐵礦石等大宗商品的定價權上也爭議不斷。比如中國和巴西進行的鐵礦石價格談判、中國和俄羅斯就石油和天然氣價格的談判過程相當艱難。

2．內部經濟發展不均衡

一個組織的發展依賴于其穩固的基礎，而穩固的基礎要求成員間地位基本平等。但在金磚五國中，存在多方面的不均衡、不平等。從經濟總量看，中國一家獨大，這也使得各國對中國始終抱有戒心。從人口看，中印最大且規模相當，遠遠超過其他三國。從國際影響力看，俄羅斯在政治領域仍是全球大國，中國在上升但實際影響力有限。從人均收入和發展水平看，巴西是介于中等收入和高收入水平之間的國家，且進入中等收入水平已有很多年；俄羅斯是從高收入國家滑落到中等收入水平的國家，很多方面保持著高收入國家的水準；中國是進入中等收入水平不久的國家，正在努力克服中等收入陷阱；印度則處在從低收入國家向中等收入國家攀登的階段。

圖1 2006—2017年金磚國家GDP規模走勢數據來源：國際貨幣基金組織(IMF)網站。

此外，金磚五國雖然都稱為新興市場國家，但從二戰以來的中長時間段看，其實在經濟實力方面，中國和印度是上升型國家，俄羅斯和南非是衰落型國家，巴西是相對停滯型國家。不同的歷史背景和發展態勢，使得各國的國情、心態和政策存在較大差異，都給金磚國家合作增添了難度。

3．內部政治關系復雜制約合作機制的完善

有別于以經濟共同體形式出現的歐盟，和以政治聯盟為目的的北約，金磚五國雖然有能力有意愿通過經濟力量的聯合，促進國際政治話語權的提升，但成員間的利益分歧會嚴重制約金磚國家未來的發展。尤其是中國與俄羅斯、中國與印度之間長期以來存在地緣政治上的分歧，近期內也有事件發酵，目前看金磚國家在國際舞臺上還難以形成合力。例如，2017年6月18日，印度邊防人員在中印邊界錫金段越過邊界線進入中國西藏自治區的洞朗地區，阻撓中國邊防部隊在該地區的正常活動，直至8月28日印方將越界人員和設備全部撤回，洞朗事件持續兩個多月。目前中印之間的利益矛盾和政治互信基礎薄弱，是制約金磚國家合作發展的最重要因素。中俄目前關系較好，但由于歷史和地緣政治因素，也存在一些潛在矛盾。

各國對金磚國家概念和合作前景的認同度并不是特別高，投入的誠意不足。金磚國家間這些錯綜復雜的矛盾，使得相關合作平臺不得不按照成分照顧各方利益和考慮方式進行，在制度建設上存在一定的先天不足。例如，為各國的基礎設施建設提供融資服務是金磚國家新開發銀行成立的直接動因。世界銀行自成立以來，其話語權由西方發達經濟體操控，以金磚國家為代表的新興市場正值基礎設施密集投資的發展階段，但難以從世界銀行直接獲取資金。金磚國家期待更多樣化和有效的金融支持政策，這催生了金磚國家新開發銀行的設立，為金磚各國大興土木提供貸款。但在隨后長達兩年的談判中，金磚各國的出資額及股權比例一直懸而未決。有美國在世界銀行主導國際金融秩序的前車之鑒，有的金磚國家擔心中國資金實力一家獨大而主導金磚銀行，各國都希望建立一個擁有平等公平話語權、開放包容機制的新金融平臺。最終金磚銀行的出資額、股比、總部地點和人事安排是各方妥協下的一個產物，例如總部設在中國上海，各國等額出資、均等享有話語權等形式。但是這種按照國別平均分配的平等合作方式也損失了一部分效率，即平等與效率無法兼顧。在缺乏主導者的情況下，如何維持金磚銀行高效運作將是一個新的挑戰。

(四)金磚國家合作面臨嚴峻外部挑戰

1．發達國家經濟復蘇

金磚國家代表的新興市場國家在過去10年的興起，與發達國家的相對衰落形成鮮明對比，也是其影響力持續上升的重要原因。但在國際金融危機10周年即將到來之際，全球經濟形勢正在加速發生變化。經歷了危機后的漫長衰退和調整，美國為代表的發達國家經濟正在出現明顯復蘇跡象。而且由于發達國家過去幾年市場出清和結構調整更為徹底，在新一輪技術和產業革命大潮中仍占據領先地位。在這一背景下，發達國家開始試圖奪回全球經濟領導權。一個典型的現象是，作為國際金融危機后發達國家與新興市場國家合作應對經濟挑戰的平臺，二十國集團(G20)的影響力開始顯著下降，發達國家傳統合作平臺七國集團(G7)的影響力則在快速恢復。由于發達國家全球治理合作有著悠久的歷史經驗和成熟的機制，相對于新興市場國家具有明顯優勢。金磚國家合作機制等新興國際治理機制，很難與傳統發達國家合作機制競爭。

此外，金磚國家為代表的新興市場國家有一個明顯的弱點，這就是金融體系相對不發達，抗風險能力較弱。在美元主導的國際金融體系下，隨著發達國家特別是美國經濟的復蘇，美元已逐步進入加息周期。這不可避免地導致全球貨幣環境趨于緊縮，從而容易在新興市場國家引發因資本回流發達國家而形成系統性的金融危機，金磚五國也不例外。如果出現這種局面，將對金磚國家新開發銀行和外匯應急基金等合作機制形成嚴峻挑戰。

表2 2008—2017年金磚國家貨幣與美元的年末兌換匯率

2．新的國際政治格局

隨著中國經濟保持快速穩定發展，中國的綜合國力正在顯著上升。中美日益成為決定全球治理格局的主要國家，全球治理格局正在從美國一家獨大，向中美共治的G2方向發展。由于美國不愿意退出其全球領導者地位，而中國在國際舞臺上又日益積極主動，雙方的復雜博弈將對金磚國家合作等新興治理平臺帶來很多不確定因素。

例如，美國對亞洲基礎設施銀行的成立始終采取消極態度，試圖阻止其盟友加入，直到最近才略有改觀，但仍很難放棄遏制立場。在歷史上，英美等發達國家歷來擅長“分而治之”的統治策略，一貫對發展中國家采取分化離間、制造矛盾的遏制措施，防止其團結起來形成統一的國際力量。因此，金磚國家為代表的新興市場國家合作，未來也可能面臨類似的阻礙和挑戰。

二、金磚國家合作平臺建設總體思路

(一)背景和出發點

金磚國家合作平臺建設的總體思路，應從兩個角度加以考慮。

一是從全球實力對比變化和治理體系改革的角度。金磚國家的人口總數占全球總人口近50%，外匯儲備占到全球的2/5，經濟總量占到全球的1/5，而金磚國家在國際治理體系中享有的投票額、話語權卻極其不對稱。雖然金磚五國普遍面臨各種挑戰和不確定因素，但各國對合作的前景抱有充分的信心，并且積極共同尋求合作中分歧的解決之道。金磚國家機制不會走向衰落，仍然具有強大號召力和生命力。做專、做優、做強合作機制是金磚五國共同的意愿。金磚國家應進一步創新合作方式，豐富合作的內涵，為各國人民帶來更多切實的福利。合作機制建設的關鍵在于探索新興市場國家間戰略合作互動，在合作機制建設中順勢而為、乘勢而上，在國際舞臺上凝聚聲音提高話語權。

二是從中國自身完善國家治理體系和提高國際領導力的角度。對中國來說，加強金磚國家合作將有助于中國進一步引領全球治理體系變革的進程。首先通過金磚國家平臺引領新興市場國家的國際治理，然后通過金磚國家推動G20在全球治理當中的作用，再進一步推動全球治理，這樣的效果更好。中國通過引領金磚國家制度化建設在國際規則制定包括國際標準制定過程當中發揮作用，也是利用這一機制非常有效的做法。

“一帶一路”建設是我國目前對外關系的頂層設計，推進金磚國家合作要在這個頂層設計之下考慮。目前，金磚國家均參與了“一帶一路”建設，巴西、俄羅斯、印度、南非都是亞投行創始成員國。但是，這并不意味著“一帶一路”合作機制可以取代金磚國家合作機制，后者仍然具有獨特的戰略價值。“一帶一路”建設涉及的國家主要在歐亞大陸和非洲，既包括大量發展中國家甚至貧困國家，也包括不少發達國家，帶有更多的地緣政治色彩。金磚國家則主要以經濟性質為聚合點，涉及全球主要區域的新興市場大國。因此，金磚國家合作機制與“一帶一路”機制并不完全重合，可以發揮互補和協同作用。

另一方面，目前金磚國家合作機制僅包括5個國家，相互聯系較為松散，從國際合作實力來說也顯得較為單薄。2017年9月3日，習近平總書記在出席金磚國家工商論壇時指出：作為具有全球影響力的合作平臺，金磚合作的意義已超出五國范疇，承載著新興市場國家和發展中國家乃至整個國際社會的期望。金磚國家奉行開放包容的合作理念，高度重視同其他新興市場國家和發展中國家合作，建立起行之有效的對話機制。下一步，如果能擴展成員國范圍，將主要新興市場國家都納入，將會形成一股重要的國際政治經濟力量。目前，全球新興市場國家還缺少自己的共同合作平臺，還沒有聯合起來維護和促進自己的利益。金磚五國的合作為新興市場國家合作開了個好頭，從長期來看，完全有可能以金磚合作機制為基礎，拓展為全球新興市場國家合作平臺，使我國成為全球新興市場國家團結協作的引領者。

按照上述分析，加強金磚國家合作平臺建設的基本思路應該是：在“一帶一路”建設總體外交布局下，與“一帶一路”和G20等合作機制相互補充，逐步擴大規模，構建常設機構，豐富合作內容，加深合作程度，為建設全球新興市場國家合作平臺打下堅實基礎。

(二)基本目標和方向

按照上述基本思路，金磚國家合作平臺建設可以設定短、中、長期目標序列。其中，短期目標應該是健全現有金磚國家合作平臺，增強協調性和執行力；中期目標應該是在現有合作平臺基礎上拓展和延伸，搭建多層次、多領域的金磚國家多軌合作平臺架構；遠期目標應該是以金磚國家合作平臺為基礎，形成我國發起和引領的全球新興市場國家合作平臺。

在發展方向的選擇上，金磚國家合作平臺可以從聯合國、歐盟、經合組織(OECD)和G7等國際合作平臺的歷史中吸取經驗，按照多軌合作的思路，打造綜合性的合作平臺架構，覆蓋政治、經濟、社會、人文等主要領域，為成員國共同發展提供更有效的國際合作支撐。

美國學者戴蒙德和麥克唐納在《多軌外交》一書中，以美國國際治理實踐為基礎，提出了由9個方面交流合作渠道構成的多軌外交體系，即官方正式外交、非政府專業人士、商業、平民、研究教育、社會行動、宗教、慈善、傳媒。金磚國家合作平臺建設，可以參考這一體系框架，以現有合作平臺為基礎加以構建。目前，金磚國家“一軌”合作平臺已初具形態，下一步需要更加完善和制度化；“二軌”合作平臺已有智庫理事會等形式；“三軌”合作平臺有金磚國家新開發銀行和工商理事會，都可以繼續擴充完善；其他6個軌道的合作平臺還基本上是空白，未來可逐步構建起相關合作機制。

金磚國家合作平臺框架圖：

一軌(官方正式外交)：領導人峰會，安全事務高級代表會議、外長會晤、宏觀經濟對話、財經對話等部級交流，友城等地方政府合作……

二軌(非政府專業人士)：智庫理事會，政府前高官交流，政治、法律、經濟、能源、衛生等專家論壇……

三軌(金融商業)：新開發銀行、應急儲備機制等金融機構，工商理事會、能源資源等商業合作……

四軌(平民)：非盈利組織合作、志愿者活動、平民交流、體育競賽、旅游……

五軌(研究教育)：高校合作、留學生培養、交換生，聯合科技項目……

六軌(社會行動)：人權和犯罪預防、反對種族主義、民族團結、環境保護、婦女兒童權益、養老、禁毒、少數群體權益……

七軌(宗教文化)：宗教對話、跨文化交流與對話、語言學習、藝術交流、出版合作、博物館圖書館合作……

八軌(慈善)：公益基金會合作、衛生援助、發展援助、扶貧……

九軌(網絡和傳媒)：互聯網治理及技術合作，新聞合作、新媒體交流……

(三)路徑設計

金磚五國的社會歷史背景不同，地理位置相距遙遠，經濟發展模式迥異且存在競爭關系，合作的道路注定充滿考驗。

新型公共產品和新的功能性合作項目應是金磚國家開展務實合作的重要路徑。金磚國家通過合作提供國際型公共產品，在推動經濟增長之外對全球做出更多貢獻，這是國際體系的需求也是金磚未來能夠持續存活和發展以及壯大的重要的立身之本。金磚國家之間要形成新的功能性的合作項目，這些項目能夠實現金磚國家的共同獲利，解決金磚國家相互之間因各種差異出現的金磚內聚力不足的問題。

因此，金磚國家合作平臺建設的基本路徑應該是，以目前新興市場國家經濟關系為依托，從擴大經貿投資合作開始循序漸進推動平臺建設，逐步構建多軌合作平臺，條件成熟時推動設立秘書處，形成常設組織，形成更緊密合作關系，在此基礎上穩步擴大成員國規模，將合作平臺從金磚成員國拓展到全球主要新興市場國家。

金磚國家建設合作平臺的路徑，可以學習借鑒歐盟的經驗。歐洲的一體化進程開始于法、德等歐洲大國的合作，最初的合作局限在煤鋼聯盟等具體經濟層次，然后逐步拓展，覆蓋歐洲主要國家和主要經濟領域，再拓展到社會、政治等合作，最后推動全面的一體化建設。金磚國家雖然屬于跨地區合作，與歐盟的區域合作存在較大差別，但基本的邏輯可以參考。可以借鑒歐盟、上合組織、OECD等國際組織的經驗，設立不同層次的成員國資格結構，通過伙伴國、觀察員等形式將新成員納入合作范圍。待條件成熟、原有成員國取得一致意見后，再將其正式納入合作平臺。

三、推進金磚國家合作平臺建設的若干建議

(一)穩步構建多層次成員國體系

金磚合作機制始終秉持自愿協商、開放包容的合作精神。對于有意加入的國家，可以按照伙伴國、觀察員的方式，與金磚組織建立先期聯系。在條件成熟的基礎上完善相應的體制，按照制度和標準吸納新的成員。首先可以考慮把G20內所有發展中國家發展為對話伙伴國或觀察員，特別是應盡快吸收墨西哥、印度尼西亞等中等強國參與金磚國家合作平臺活動，逐步構建多層次的成員國體系。

(二)循序漸進推動設立金磚國家秘書處

金磚國家合作機制建立以來，對是否應該設立秘書處一直有爭議。目前，金磚國家合作主要還是非正式的，以論壇為主要形式，各國輪流擔任主席國。未來金磚國家合作機制應向更緊密的工作組織“進化”，我國應循序漸進推動金磚國家合作機制建設，常設秘書處可作為未來遠期目標，中期通過經濟合作機制化加強平臺基礎建設，短期內保留論壇式運作方式。

短期內(2～3年)，金磚組織的論壇形式更有利于我國在全球治理體系中發揮作用。盡管我國與金磚各國有較多共同主張，但也存在不少矛盾分歧。相較于G7，金磚國家內部在歷史淵源、政治經濟制度、意識形態和信仰方面的相似性和協同度都更低，內設永久機構的協調難度也更大。短期內采取靈活機動的運作方式有助于加強國家間溝通，能夠實質推動我國與相關國家的合作與發展。

在中期(3～5年)，應該推動金磚國家向經濟合作共同體機制演化，依據以領導人峰會為重點，以部長級會晤和專門高官會為抓手，智庫年會等民間渠道為輔助的框架設計，凝心聚力找準利益契合點、高舉戰略共同點來推進務實合作，使合作平臺進一步機制化和發展壯大。在這個過場中，可在經濟合作基礎上，在金磚國家財金秘書處設執行委員會“嘗試落地”，主任負責處理日常事務，副主任由成員國財政金融部門的副手擔任并協助主任的工作，共同管理秘書處的運作，內容包括文稿起草、外事行政和要報整理等，以此作為未來金磚國家合作正式秘書處的基礎，積累工作經驗和人員儲備。

在遠期(5～10年)，機構的機制化程度隨未來合作進展決定，適時推動設立常設秘書處作為處理日常事務的具體職能部門，綜合協調各工作組的上傳下達、會議文書的記錄和整理、資料存檔，以及領導人峰會共識的具體落實。金磚國家秘書處是金磚合作機制實質化的體現，能夠克服金磚國家合作務虛較多、行動缺乏一致性的弱點。但秘書處的籌建設立不可能一蹴而就，其規章制度、組織架構、人員安排、駐地選址、預算開支等內容是一項復雜的系統工程。

(三)加強金磚國家合作平臺與其他國際組織和機制的合作

能否處理好與其他國際多邊機構和區域組織的關系，是影響金磚國家合作平臺發展前景的重要問題。從G7的運作模式可以發現，G7一向注重與其他國際多邊機構的對接和互動，并善于使G7峰會達成的共識搖身一變，轉變為全球治理的指導方針和通行規則。如果希望進一步完善金磚國家合作平臺，擴大金磚國家在全球治理的話語權和影響力，可以考慮拓展金磚國家合作平臺與相關國際機構平臺的溝通渠道，積極尋求強化同其他國際組織的聯絡。

目前，金磚國家合作平臺運作中已有一些與其他國際組織互動的嘗試。例如，有些金磚國家峰會當值主席國曾邀請部分國家或機構組織成員一道參與峰會。2013年3月，南非舉辦德班峰會，主題為“金磚國家與非洲：致力于發展、一體化和工業化的伙伴關系”，開創了“金磚+非洲”會晤的模式；2014年7月的巴西福塔萊薩峰會則開啟了“金磚+拉美”式的會晤；2015年7月的俄羅斯烏法峰會有“金磚+歐亞經濟聯盟和上合組織”；2016年10月的印度果阿峰會有“金磚+環孟加拉灣經濟技術合作組織”會晤。但這種合作模式尚不成熟，在通則共識和制度規范上還有待于探索。

下一步，可以推動建立“金磚+X”的對話合作機制，參會代表為金磚國家首腦以及各區域性組織的年度主席國或秘書處負責人，年會由金磚國家峰會輪值主席國委派相關機構承辦，在合適時機將更多對象列入邀請名單。同時，隨著金磚國家合作平臺工作的日益完善，也可以委派金磚智庫理事會或其他下設機構作為永久觀察員，多方參與區域性多邊組織的學術網絡研討會、技術轉讓和知識共享促進會、教育醫療合作等部分交流活動，共同就全球治理中的重要問題進行全面深入探討。

(四)加強金磚國家新開發銀行建設

新開發銀行是金磚國家合作最具實質性內容的平臺，與各國需求最為契合，應作為未來金磚國家合作的基礎性平臺重點加以建設。

1．為新發展銀行運營營造良好氛圍。相關國家權威媒體、經濟學者和專家應對金磚國家新開發銀行進行正面、準確地解讀，重點解讀“有益的補充”的角色和定位，是新型的發展中國家的銀行，以及其份額相等、各國地位平等的深刻內涵，為金磚國家新開發銀行營造一個良好的國際輿論氛圍。新開發銀行自身要設定合理的發展目標和方向，避免初始目標過高產生落差，形成不必要的壓力，失去合理的發展環境。

2．加強內部治理體系建設。新開發銀行應形成完善的內部治理體系，努力打造成擁有合理的股權比例、有效的內部激勵約束機制、良好風控機制的專業性機構。要引入具有跨文化管理能力的國際職業銀行家與高端金融人才。要盡快公布章程等內部規則和未來工作計劃，讓世界更加了解其內部運行規則，以及金磚國家新開發銀行開展業務的潛在受益者。盡快通過項目運行和落地，體現新開發銀行的影響力和工作實效，以獲得國際支持。

3．進一步順暢機構運作機制。要處理好內部成員的關系。中國作為該機構最大的經濟體，要在金磚國家新開發銀行這個平臺上發揮更大的作用，必須循序漸進，避免其他國家不必要的顧慮，盡可能平衡好各國之間的關系，與其他國家形成合力，才能更好地發揮作用。要處理好金磚國家新開發銀行與其他國際金融機構的關系，秉承開放性的宗旨，與世行、IMF等機構形成良性互動，發揮積極引導和有益補充的作用。

4．進一步完善銀行組織架構。可學習世界銀行和我國國家開發銀行的經驗，在新開發銀行下設置若干有功能區別的相對獨立機構，分別完成不同的職能。如保險、擔保、評級、項目咨詢、債券發行等功能，都可設立相對獨立的附屬機構，形成矩陣式功能實體結構，增強新發展銀行對成員國提供開發性融資服務的能力。

(五)加強工商和智庫等專業理事會建設

經濟合作是金磚國家合作的基礎和重中之重，應借鑒亞太經濟合作組織(APEC)等國際組織經驗，拓展工商理事會的合作范圍和形式。可考慮的選項包括：①組織金磚國家CEO峰會，與領導人峰會同時舉行，促進各國企業家交流。②設立貿易投資委員會，負責研究交流金磚國家在關稅、市場準入、標準、知識產權、競爭政策、爭端調解、商務人員流動等方面的情況和問題。③借鑒跨太平洋伙伴關系協定(TPP)等自貿協定，在工商合作基礎上探討建設金磚國家高標準自貿區的方案。

智庫理事會是發揮金磚國家合作軟實力的最重要平臺，要借鑒OECD等國際組織的經驗，對金磚國際總體發展情況、國別情況、合作情況等進行定期研究和評估，為各國政府改善治理和政策制定提供建議。定期合作出版發展展望、年度綜述和比較統計資料等出版物，傳播成員智庫的智力成果。例如，《金磚國家經濟展望》，評估成員國和主要非成員經濟體的經濟前景，提供比較指標和國家業績評價；《金磚國家概況》，為經濟研究與政策制定人員提供參考工具；《金磚國家經濟調查》，提供單獨的國家分析和政策建議。建立金磚國家智庫與政府部門對話機制，促進智庫研究成果向各國政策的轉化應用。

(六)補足多軌合作平臺短板

要針對目前金磚國家合作平臺“四軌”到“九軌”相對空白的現狀，主動引導建立相關合作平臺，補足平臺短板。

在四軌(平民)平臺方面，可考慮建立金磚國家非盈利組織合作論壇，鼓勵開展各領域志愿者民間交流合作，組織廣泛的平民交流活動，組織金磚國家運動會和體育交流，大力促進成員國民眾的旅游交流。

在五軌(研究教育)合作平臺方面，可考慮建立金磚國家高校合作機制，發揮各國在高等教育和科研方面的特長，加大留學生、交換生培養交流力度，開展聯合科技研究項目。

在六軌(社會行動)合作平臺方面，可考慮以各國社會組織為主體，開展人權和犯罪預防、反對種族主義、促進民族團結、環境保護、保護婦女兒童權益、養老、禁毒、少數群體權益保護等方面的交流合作。

在七軌(宗教文化)合作平臺方面，可考慮設立金磚國家宗教對話論壇、跨文化交流與對話論壇，推動各國相互學習語言文化，加強藝術交流、出版合作、博物館圖書館合作等，促進金磚國家文化交流。

在八軌(慈善)合作平臺方面，可考慮建立金磚國家公益基金會合作機制，加強衛生援助和發展援助，開展扶貧合作。

在九軌(網絡和傳媒)合作平臺方面，可考慮在世界互聯網大會下設立金磚國家互聯網治理及技術合作論壇，在相關領域進行密切合作。設立金磚國家新聞合作和新媒體交流機制，在國際舞臺上客觀傳播金磚國家和新興市場國家的形象，共同發出積極聲音。