組織化利益表達：理論與現實的沖突

宋桂祝 柳玉芬

[摘 要]在當代社會，分散的個人利益走向組織化趨勢，一般說來，有組織的、集團化的利益表達方式要比個人通過政務官員和議員、代表向政府提出要求或請求，要更加有力量，更具有效性。組織化利益表達可以增強社會弱勢群體的力量，推動組織性社會力量的成長，增加國家的內聚力和并提供改革動力，但同時也潛藏著很多的危險。理論假設和現實經驗中存在的沖突和張力，要求我們在辯證分析的基礎上理性決策，找出一條適合我國利益組織化表達的路徑。

[關鍵詞]組織化利益表達；多元主義；政治穩定；制度化

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2018）07-0033-06

進人現代社會以來，組織化利益作為一種社會現象位居于政治社會學分析的首位。學者們發現，在當代社會，分散的個人利益走向組織化趨勢。公民和公民團體向政府表達利益訴求，可以是原子化（Anomic）的利益表達方式，可以是松散的非團體式（Non-associational）的利益表達方式，也可以是制度性（Institutional）利益表達和團體性（Associational）利益表達，概括地說，公民的利益表達可以簡化為兩個層次：即以個人為單位的利益表達方式和以組織化的利益團體為單位的表達方式。一般說來，有組織的、集團化的利益表達方式要比個人通過政務官員和議員、代表向政府提出要求或請求，要更加有力量，更具有效性。因此，在多元主義者看來，相對于個人化的利益表達方式，組織化的利益表達是民主政治的核心內容，是實現民主政治最重要的途徑。為什么多元主義要將有組織的利益表達視為民主政治的基本要素？利益表達的組織化對于中國政治意味著什么？它是否與多元主義者猜想的那樣，可以推動組織性社會力量的成長從而有助于提供克服既得利益的改革動力？在組織化利益表達中潛藏著那些不利因素？理論假設與現實經驗之間總是存在著一定的距離與差異，是進行理論修正還是理論替代，關鍵是看理論價值和現實適應性。在筆者看來，多元主義的利益表達理論經過多年的發展，盡管不斷遭遇挑戰，但愈久彌新，經過理論修正，愈加具有包容性和吸引力。

一、關于“組織化利益表達”的理論假設

是否存在一種超越不同集團利益或者代表全體一致的整體利益？如果答案是肯定的，利益集團政治可能不會發生且多元主義也即失去了現實的理論價值。這種整體利益通常在戰爭時期會被集團或組織用來作廣泛的社會動員，在和平時期為組織或集團行為提供合法性解釋。但在多元主義者看來，這種代表完全一致的整體利益是并不存在的，利益集團政治是美國政治生態的主要表現形式，階級政治是歐洲國家主要的政治主題，非西方國家在民主化進程中也面對著諸如政治穩定、政治開放和特殊利益集團等問題。盧梭曾強調用“公共意志”來超越社會構成中的“特定意志”，但現今世界上任何一個超級大國，都是一個龐大而復雜的社會系統，能否作為一個整體被代表？1970年美國建立的“公民院外組織”——同道會宣稱代表了所有人促進良好統治的意愿，拉爾夫·納德建立了與法律、核能源、稅收改革以及醫療等相關的公共利益院外集團，這些集團進行了大量杰出的工作，在一定程度上代表和表達了那些被忽視的力量薄弱的群體的利益訴求和本應被強調的公共性利益或國家利益，但這些公共利益集團顯然不能成為國家整體利益的代表。所以美學者邁克爾·羅斯金指出：像美國這樣的社會，其整體利益是否就是一些沒有共同聲音的利益集團“馬賽克”式的拼湊？

既然超越性的整體利益并不是那么真實的存在，各種利益集團和組織也就并非完全代表了自私和特殊利益。在政治系統理論中，利益集團在民主政治中的意義和價值非同一般。就如本特利（Bentley）在政府之過程（The Process of Government，1995）一書中闡釋的那樣，民主政府就是平衡社會中各種競爭性的利益，而組織化利益的相互競爭是社會中利益表達的主要方式[1]；組織化利益團體中的多重成員身份是在多元民主政治中的一個平衡因素，它使得沒有一個固定的利益集團永遠并在任何地方都處于支配地位。民主通過利益集團的相互競爭得以實現，這是多元主義建構的理想模型。民主多元主義理論假設，在特定條件下，具有相似的潛在利益群體通過組織化的形式聯合起來進行相互競爭，一方面可以增強那些弱勢群體的利益表達的力量，避免特殊利益群體操縱和控制政治，另一方面防止原子化的、散漫的或者暴力非制度化的利益表達形式對政治穩定和政治程序的破壞性影響。在多元主義者看來，利益集團是每個現代民主社會所固有的部分，國家是利益集團相互競爭的舞臺，組織化的利益表達是多元民主政治的基本要素。

二、理論與現實的沖突

獨立而單一的理論遇到復雜交錯的現實，往往會變得灰色而無力，但這也是理論能夠不斷修正、向前發展的動力所在。利益集團理論主要是對美國現實政治的提煉和總結，并展示了學者們對未來民主發展模式的預期，但這對處于社會政治經濟轉型期的非西方國家，這種理論模型是否具有同樣的說服力？在理論的應用過程中，“應然”與“實然”的差距是引起爭議的重要原因，組織化利益表達的積極作用與其潛藏的挑戰，正是相關經驗研究中學者們爭議的問題所在。

1.關于組織化利益表達與弱勢群體利益維護。許多研究中國問題的學者認為，組織化利益表達可以增強社會弱勢群體的力量，通過推動組織性社會力量的成長，缺乏政治資源和政治影響的社會群體可以依靠“數量”和“規模”的力量形成較大的影響力，從而以此維護和實現自己的利益。改革開放以來，中國社會經濟高速發展，同時社會群體和社會階層也逐步分化，在社會轉型期，社會利益沖突和利益矛盾也愈發嚴重。那些分散的、數量上眾多的群體，如工人、農民以及農民工等由于缺乏或無法利用有效的政治資源和政治影響渠道，就可能成為社會生活中的弱勢群體，就如有學者指出的那樣，“權利保障依賴主體的參與，而個體利益如果得不到有效組織化，則將失去有效參與的能力、信息、支持等資源；進而，分散個體的利益將在相互沖突和高成本游戲的過程中被吞噬和淹沒。[2]”對于農民、工人、農民工這些弱勢群體而言，暢通組織化利益表達渠道是維護其群體利益的最重要的渠道。有研究者甚至提出，應將組織農業利益集團作為解決“三農”問題癥結的出路。許多地方發生的村民集體抗爭事件也表現出村民為保護自身利益對“組織性”的需求。從1978年黨的十一屆三中全會以來，經過40年的改革，農村面貌發生了很大的變化，但其背后隱藏的潛伏性的危機也顯露出來。“農民真苦，農村真窮，農業真危險”，“三農”問題折射出在歷史形成的城鄉二元發展中經濟社會發展不平衡、不充分的問題，如果處置不好，則有可能引起整個社會的振蕩。“三農”問題越來越受到社會各界的高度重視。黨的十八大以來，黨和政府更加關注“三農”問題，“重農固本，是安民之基”“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農問題作為全黨工作重中之重。”在解決“三農”問題的對策上，一方面需要樹立和強化國家的主導作用，加強基層政府和黨組織建設，以整合各方利益為前提，吸納體制外的力量，保證農村基本政權的有效運作，實現政治整合；另一方面，在強化黨和政府主導性、引領性作用的同時，要防止替代性利益表達模式的主觀性、時滯性和間接性對社會群體和個人表達利益訴求動力的抑制。

組織化利益表達也是維護失去原有庇護關系的下崗工人和政權體制外的農民工的利益的重要方式。隨著國有企業和事業單位改革的深化，原有的單位體制、國企管理方式、產權制度和人事關系都發生了很大的變化。計劃經濟時期形成的企事業單位和職工之間依賴性的庇護關系逐漸被打破。在這種情況下，有學者提出通過推動工人、農民工的組織化來保障勞工的權益，這其中可能會涉及到工會組織的功能和性質的轉變。

組織化利益表達最重要的作用是能夠推動組織性社會力量的成長，以此來增強那些社會弱勢群體的力量，但這是否意味著由此可以防止和制約那些大的特殊利益集團的操縱？有研究者分析認為，開放組織化利益表達并不能帶來預想中的相互競爭和平衡，由于人數眾多而獲利不確定性，那些弱勢群體所形成的組織性的社會力量往往難以形成切實的行動力量，也就無法抗衡那些大的特殊利益集團，尤其是財力雄厚、行動緊密有效的以資本為核心的特殊利益集團。組織化利益表達中潛藏了不平衡的利益代表所導致的特殊利益集團問題。中國問題研究專家蕭功秦先生也曾指出，在中國當前的政治社會環境開放組織化利益表達，只能是使那些以壟斷性排他性為特征的分利集團在“民主政治”的護身符下更加肆意妄為，借助于特殊關系和“軟政權化”，不斷蠶食國家權威力量。蕭功秦進一步指出，只有在發達的公民社會、包容性的政治文化和長期經濟發展形成的信守契約關系等社會因素下，利益集團民主政治才能夠有效施行。也就是說，利益集團要在民主政治系統中發揮作用，必須要有一定的配套因素與之適應。多元主義者在西方民主模式下形成的利益集團理論有其時空局限性。利益集團的非均衡性是一個難以破解的結。對競爭性利益集團民主政治比較樂觀的學者又提出：是否因為對利益組織化表達的壓制才導致缺乏有組織的社會力量來遏制特殊利益集團的膨脹？拉美國家的情況以及對俄羅斯和東歐國家的經驗研究表明組織化利益表達并不總能發揮這種遏制作用。俄羅斯社會轉型，民主制的確立并沒有帶來組織性社會力量的成長，相反卻出現了所謂的“國家分封化”現象。在東歐社會主義國家瓦解，新政權建立后雖然開放了利益組織化渠道，工會等組織的力量依然薄弱難以對政策產生實質性影響。在一些后發國家，政府為特殊利益集團捕獲而失去自主性，國家為特殊利益集團支配，喪失了超越社會經濟利益的公共性。

這樣，對利益集團政治比較謹慎的研究者和比較樂觀的研究者，在遏制特殊利益集團的出路上產生了分歧。但他們都認為保持國家的自主性，使國家擁有超越集團的利益和目標是遏制特殊利益集團的根本方式。問題是，如何才能保持國家的自主性，是通過暢通組織化利益表達渠道來防止原子化利益表達方式的侵蝕，并提供克服部門利益和地方利益的改革動力，還是通過國家建設，塑造一個有效政府來防止特殊利益集團對國家的支配和操控。[3]這里又涉及到對組織化利益表達和國家自主性的認知問題。

2.組織化利益表達與國家自主性和內聚力。在關于中國利益表達的研究中，研究者們注意到，在組織化利益表達缺失的情況下，可能會產生這樣兩種消極的局面：一方面，分散的、未經組織的大多數，只能采取原子化的利益表達方式如通過庇護關系追求個人利益，或者通過非制度化的“無所事事”和“無所顧忌”的極端方式表達利益，從而侵蝕國家的自主性和凝聚力；另一方面，由于缺乏采取有效、理性行動的能力，未能提出步調一致的主張和訴求，分散的利益也無法得到組織化的整合、放大與協調，因而也就難以影響到公共政策的制定。

在國家權力集中的情況下，國家壟斷了廣泛的資源和權力，在“工廠政治”“單位政治”形式下不會有完全原子化的個體，當然也未能出現數量眾多獨立自治的社會團體，工人、農民、知識分子等可以通過類似于庇護關系的社會網絡來追求自己的利益，其中包含各種策略性的利益表達。為什么說這種以庇護關系網絡為主要渠道的利益表達方式會不利于國家的自主性和內聚力呢？庇護關系網絡不是為公民提供了一種追求自身利益的空間和渠道嗎？研究者發現，這種庇護關系網絡會產生兩方面的消極后果：其一，雖然庇護關系使得人們從中獲取一些邊際利益，但它卻分割了社會，使得人們不愿意在社會上形成平行的利益同盟，從而難以組織起來進行組織化利益表達以求影響政府決策？鴉其二，人們通過特殊主義導向的庇護關系侵蝕著國家的內聚力，顯現出一個貌似強大卻很虛弱的國家，即國家壟斷了廣泛的資源和權力，但實際上卻難以實現它。[4]

在印度和許多拉美國家的政治文化中，通常存在兩種類型的庇護關系，一種是“依賴性庇護關系”（Dependent clientelism），它強化了官僚機構中的權威等級和官員對上不對下負責的政策執行方式，在事實上加強了國家的基礎權力；另一種是“共生性庇護關系”（Symbiotic clientelism），在這種庇護關系中下層官員傾向于通過對政策的扭曲執行來維護部門利益，或者通過權力尋租，在市場中尋求利益回報，在事實上損害了國家的基礎權力。這種情況在中國的經濟改革過程中也可以看到。社會學者孫立平先生認為，在社會轉型期過程中，地方部門利益和庇護關系是蠶食國家自主性的最主要因素。組織化利益表達的缺失使得各種關系盛行，國家內部的改革派無法獲得來自社會的組織化利益表達所提供的改革動力，多數情況下難以克服地方和部門出于維護既得利益而形成的改革阻力。只有通過開放組織化利益表達渠道，才能使國家和社會關系走向制度化和常規化。組織化利益表達是改變既有利益格局的動力和壓力來源，會為改革力量提供支持，從而推動改革的深化和公平公正等價值目標的實現。

但在另一些學者看來，組織化的社會力量并不是在所有國家轉型中都能夠提供改革的動力，也并不總能促進經濟的發展。在現實政治發展中，自主的國家更能夠扮演關鍵性的角色，發揮關鍵性的力量。在發展中國家，一個強有力的占據主導性的政府是促進經濟發展的必要條件。一個鮮明的事實就是中國改革實踐的成功。有學者指出，如果不能把組織性的社會力量吸納到政治經濟改革過程中，如果民眾利益在得不到有效表達，中國的一些改革措施，如家庭聯產承包責任制，價格雙軌制，擴大企業自主權、政企分離，軍隊改革，“經濟特區-沿海開放城市-沿海經濟開放區-內地”逐漸發展的格局等就不可能成功，而事實上理論上這些看似不可能實現的改革已經發生或已實現或正逐步進行。中國的改革是自上而下在黨和政府的主導下逐步推行的，那么為什么會出現這種理論和現實的矛盾？其中一個很重要的原因是在理論假設上，將政府視為會爭取自身利益最大化的掠奪者而阻礙改革，只有聚合利益團體的組織性力量，才能對政府構成控制防止政府的“異化”。這種理論設定并不符合現實的情況，尤其是在中國共產黨領導下的中國改革過程。在發展中國家的經濟發展過程中，需要一個強有力的政府通過制定正確的政策促進經濟的發展，同時不會形成一個單獨的利益集團，也不會為大資本集團所控制，形成“管制俘獲”。

3.組織化利益表達與政治穩定。開放組織化利益表達是有利于政治和社會的穩定，還是會成為社會政治動亂的根源？同樣的理論設定和管治模式為什么在不同的國家會產生截然相反的后果？在什么情況下對利益集團政治的限定和壓制會有利于政治穩定和經濟發展績效？在多元主義者看來，組織化利益表達是政治系統平衡穩定運行的基礎，是政治系統緩解壓力的泄壓閥。但在另外一些研究者看來，組織化利益表達只有在具備一定的經濟和社會條件的時候才能發揮民主功效和政治穩定作用，若一國政治制度化落后于組織化利益表達的發展，則會導致政治的不穩定，甚至體制的崩潰。

系統功能分析理論認為，政治系統的正常運作需要一個有效的輸入機制，能夠將社會各種需求和要求輸入到系統中，經過調節和決策的轉化過程最終變成政治系統的輸出，輸出又會影響環境產生新的輸入，新的輸入又會進一步導致政治系統新的輸出。在此過程中，組織化利益表達是整個系統關鍵的輸入機制。在輸入、調節、決策、執行和反饋這些政治系統的核心環節中，組織化利益表達的缺失會導致系統輸入的不足，系統也就難以通過內在的機制調節壓力。有眾多利益訴求卻無法通過組織化等有效的途徑表達，暴力和游行示威等破壞性方式就會成為人們的選擇，從而導致政治的不穩定。阿爾蒙德認為，對組織化利益表達的壓制并不能消除實際上的社會分裂和沖突，只是暫時的把矛盾掩蓋住而已，最終可能會因“參與的爆炸”而導致政治系統發生突變。在第三世界官僚權威主義的研究中，為了保持國家的自主性和推進經濟改革進程，會對任何組織化的利益表達，尤其是勞工組織和勞工運動都表現出高度的強力控制，這種措施在改革初期會見經濟成效，但隨著社會經濟的發展，利益群體的形成和組織化的增強會對官僚系統構成極大的壓力。也就是說對利益組織化表達的壓制會埋下政治不穩定的種子。近些年來，隨著我國市場經濟的不斷發展、體制改革的不斷深入，因土地征用、企業改制、房屋拆遷、城市管理等問題引發的群體性事件不斷發生，對黨政機關正常工作秩序形成干擾，也嚴重影響了社會的穩定和和諧。為此，政府每年要支出大量的維穩費用，造成財政上的壓力，同時，相關利益受損者的訴求也不一定總能得到有效解決。這就需要運用法治思維，保持有效的政治溝通，通過制度化建設，暢通包括組織化利益表達在內的利益表達渠道，維護穩定有序的社會秩序。

組織化利益表達的開放需要一定的條件和時機。條件不成熟或時機不對，則會對政治穩定不利，對經濟社會發展不利，對整個政治體系也會形成很大的沖擊。很多新興民主國家在經濟自由化改革的過程中，由于以國家自主性、內聚性和適應性為特征的政治制度化水平落后于不斷膨脹的組織化表達訴求的發展，從而導致國家自主性的喪失，特殊利益集團的操縱控制，從而造成政治的不穩定和改革的失敗。許多后發國家在經濟起步階段，會在政治上對利益組織化進行壓制，以保持國家的自主性和對改革過程的主導性，因為此時段對勞工運動和勞工組織妥協，相應的經濟改革政策則會陷入停滯狀態，同時國家必須恰當地平衡這種政治勢力，避免政治激化和社會穩定。到經濟自由化完成后，政治民主化、制度化程度提高，政治系統則需要開放組織化利益表達渠道，吸納社會其他階層進入決策過程，平衡社會各方利益的分化和沖突。否則政治統治聯盟就會發生分裂。研究者對韓國、日本、希臘、敘利亞以及臺灣地區的比較研究也表明了這一點。

三、方向與趨勢：制度框架內的組織化利益表達

通過以上的理論與實踐的考察分析，我們可以看到，開放組織化利益表達所潛藏的危險與其積極的民主功效一樣是真實存在的。在政治經濟轉型過程中，國家需要保持有強大的自主性和控制力來應對這個過程中的若干挑戰，包括制定正確有效的政策、維持自身的權威性、遏制特殊利益集團的操控和防止政治參與爆炸帶來的社會動蕩。一個后發國家的成功轉型不僅意味著在經濟上要取得顯著成效，政治系統的制度化建設水平也應得到極大提升。

市場經濟的孕育和發展往往伴隨著社會不平等的擴大和社會的失序，一個強有力的國家必須在推動經濟發展和保持社會穩定之間做好恰當的平衡，緩解利益表達組織化和經濟改革之間形成的張力。在這個過程中存在著兩個問題，一是國家如何處置社會分化和利益表達組織化問題，二是如何控制國家權力的無限擴張問題。也就是說，對于發展中國家，要如何處理好國家自主性與政治系統的包容性之間的關系。

對當前的中國社會而言，一方面是國家制度化水平仍然有待提高，國家制度的內聚性和適應性仍需要大力加強，另一方面，是中國社會的利益組織化程度還很低，與事實上的社會利益分化程度不相稱。鑒于這兩方面問題的同時存在，需要我們在國家政治建設和推動利益組織化改革上進行理性的選擇。因為在加強國家自主性，提高政府在推動經濟社會發展上的主導性和操控力，固然在一定程度上能夠遏制特殊利益集團對權力的侵蝕，同時也可能會對社會力量的組織化形成壓制，進而會忽視弱勢群體的利益訴求。如果我們承認當前社會利益分化和繼續發展的事實，承認通過利益組織化可以帶來深化改革的動力，我們可以選擇在現行制度框架內，實現組織化利益表達模式的改革與突破。事實上，“法律型的組織化利益表達”也是現行體制所承認和容納的利益組織化類型，盡管存在著獨立性弱、依賴性強、公眾信任度低等問題，通過適當的改革與制度設計，提升其利益代表性和行動能力，不僅是推進國家治理能力和治理體系現代化的客觀要求，也是民主政治建設過程中的一個重要選擇。更重要的是，這些“法律型組織化利益訴求”的組織發展模式和經驗也將成為未來中國社會越來越多的利益組織化的一個“樣板”。當然，要推動中國社會利益組織化的發展，還需克服體制上和觀念上存在的一些障礙。

參考文獻：

[1]Authur Bentley The Processof Government a Study of Social Pressures.New Brunswick N.J Transaction.c1995.

[2]王錫鋅.利益組織化、公眾參與和個體權利保障[J].東方法學，2008，（4）.

[3]Shaoguang Wand″The Problem of State Weakness”Journal of Democracy Vo1.14，No.1，2003.

[4]Vivienne Shue The Reach了the State Sketches of the Chinese Body Politic.StandFord Galif.Standford University Pressc1988 Susan Shirk The Political Logic of Economic Reform in China.Berkeley University of California Press，c1993.

責任編輯 張小莉