當前民事行政公益訴訟工作中存在的問題及對策建議

李少軍 趙冰凌

摘 要 公益訴訟工作在推進該項工作的過程中存在著案源缺乏、相關單位不理解、取證難以及人員素質不能適應工作發展的問題。深入推進公益訴訟工作需要贏得黨委、政府、人大支持，需要樹立雙贏多贏共贏的監督理念，更需要檢察機關主動作為、積極作為。

關鍵詞 公益訴訟 存在問題 監督理念

作者簡介：李少軍，河南省盧氏縣人民檢察院副檢察長；趙冰凌，河南省盧氏縣人民檢察院檢委會專職委員。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.184

一、當前民事行政公益訴訟中存在的問題

（一）案源缺乏，制約了該項工作的開展

民事、行政公益訴訟是檢察機關的一項新職責，社會各界不了解；另外，由于該項工作辦理的案件涉及的國家利益和社會公共利益，不涉及個人利益，因此，接到該方面的舉報較少。目前，辦理民事行政公益訴訟案件基本上是檢察人員從工作中發現，而工作中發現很有限，造成了公益訴訟案件案源較少的狀況。

（二）行政公益訴訟缺乏相關部門的理解和支持，辦案阻力較大

在調查取證過程中，需要行政機關的配合，出現有配合不順暢的問題；有些行政機關的領導甚至認為檢察機關的監督是找茬，特別是國家投資的重點項目建設領域，一旦檢察機關發現其中存在不作為或者濫用職權的情況，介入調查，會被誤認為阻撓項目建設的進行，引起有關方面的誤解，給檢察機關的工作造成很大的被動。

（三）公益訴訟案件取證難、固定證據難，提起公益訴訟案件數量少

一是許多行政單位對檢察機關的監督存在抵觸情緒，不配合檢察機關取證，影響了監督工作的正常開展。二是收集證據難。公益訴訟案件的辦理需要侵害公益的事實、造成的后果以及侵害行為與造成后果的因果關系，這些證據真正收集起來卻比較難。三是對造成損害的鑒定和賠償數額的確定比較難。一方面，由于損害鑒定和賠償數額的確定專業性比較強，鑒定人員一般都是涉案機構同行業的人員，難以作出客觀公允的鑒定意見；另一方面，也存在著鑒定程序復雜、周期長、鑒定成本高、鑒定費承擔主體不明的問題，在很大程度上影響了案件的辦理，導致出現了公益訴訟案件成案率低的問題。

（四）督促履行職責檢察建議取得的實效與應當達到的監督效果之間有一定的差距

在辦理行政公益訴訟過程中發出督促履行職責檢察建議不少，雖然件件有回復，但真正落到實處的只占三分之一左右，許多被監督單位對檢察建議并沒有引起足夠的重視，只是落實在文字上，并沒有真正去落實，取得實際效果的不多。

（五）公益訴訟判決和執行難，取得的實效與提起公益訴訟的期望有很大的差距

一是判決難。行政公益訴訟針對的是行政機關，在判決過程中往往有來自各方面的壓力，影響了順利判決。二是執行難。雖然有關司法解釋規定“人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發生法律效力，被告不履行的，人民法院應當移送執行”，但對被告是否履行、被告的履行是否達到訴訟的要求應當由哪個機關進行監督沒有明確的規定，容易使判決流于形式，達不到公益訴訟應有的效果。

二、原因分析

（一）檢察機關從事民事行政公益訴訟工作的人員數量和業務素質不能適應工作發展的需要

1.在人員配置方面，不能適應工作的需要。長期以來，由于受歷史和制度的影響，在人員配置方面，基層檢察院民事行政檢察部門基本上長期處于“二人轉”即：一個科長一個兵或者處于“三人抬”即：一個科長一個兵，外加一個臨時工的狀況，人員的配置與承擔的對法院民事審判監督和行政審判監督的繁重任務極不相稱。檢察機關承擔公益訴訟工作后，工作任務大大加重。雖然監察委員會改革后，許多基層院充實了民事行政檢察部門的人員，但還有部分檢察院由于全院警力不足等問題，民行部門人員配置不強，大多數基層院沒有設立專門的行政檢察部門，由于同時承擔民事行政訴訟監督、執行監督、審判活動違法監督以及公益訴訟工作，由于警力不足，往往顧此失彼，難以做好民事行政公益訴訟工作。

2.人員的業務素質遠遠不能適應工作的發展要求。長期以來受檢察機關“大刑事小民事行政”的影響，民行干警穩定性不強，公益訴訟又是一個全新的領域，專業性極強，檢察干警在短時期很難掌握，檢察干警整體業務能力和履行監督職責的要求相比有較大的差距。

3.民事、行政公益訴訟尚處于探索階段，檢察干警存在著工作經驗不足的問題。公益訴訟工作尚處于探索階段，辦案數量少，沒有形成成熟的辦案經驗，基層檢察院普遍經驗不足。在具體的辦案過程中，諸如如何獲取充足的案源、如何贏得理解、支持和配合、如何獲取證據、固定證據、如何出庭、判決后如何執行到位，如何取得良好的社會效果，檢察人員經驗不足。

（二）法律規定不明確，缺乏可操作性，影響了民事、行政檢察工作的開展

一是法律沒有明確賦予檢察機關行政執法監督權，導致行政機關對檢察機關的監督工作不配合。提起公益訴訟的前提是必須查明事實，在實踐中有些行政執法機關認為法律沒有規定，檢察機關進行行政執法監督就是多管閑事，對工作不予配合。二是沒有規定對公益訴訟工作的調查取證不配合的制裁措施，導致取證困難重重，影響了案件的辦理。 三是檢察建議剛性不足，影響了監督的效果?，F有的法律對檢察建議的效力無強制約束力的規定，檢察建議作為公益訴訟訴前程序，無法達到應有的監督效果。

三、加強和改進公益訴訟工作的建議

（一）講政治、顧大局，堅持黨的絕對領導，贏得黨委支持

檢察機關是國家的法律監督機關和司法機關，講政治是第一位要求。要積極向黨委匯報檢察機關開展公益訴訟工作的目的、意義，重大事項要及時向同級黨委請示匯報，贏得黨委理解和支持。

要顧大局，把公益訴訟工作放在黨和國家的大局中去謀劃，緊緊圍繞國家重大戰略實施、地方黨委政府的工作重點開展工作，服務經濟社會發展大局。

（二）樹立雙贏多贏共贏的監督理念，加強溝通協調，爭取同級政府和被監督單位的理解和支持

辦理公益訴訟案件中，要加強與被監督對象的溝通，講清楚雙方目標是一致的，有著共同的價值追求，只是工作上的分工不同、職能不同，最終目的是為了維護社會公平正義，從而消除誤解，達成共識，取得理解支持，建立監督者與被監督者良性、積極關系，形成維護社會公平正義的合力。各級政府是行政機關的管理機構，要向同級政府匯報檢察機關開展行政執法監督的目的意義，爭取支持，為行政檢察工作的開展營造良好的外部環境。

（三）自覺接受人大監督，爭取人大支持

檢察機關在開展公益訴訟工作中，要自覺將民事行政公益訴訟工作置于人大的監督之下，主動向人大匯報檢察機關開展民事行政公益訴訟工作的重大決策和部署；對于重大的民事行政公益訴訟案件要及時向人大匯報，爭取理解和支持；對于工作中遇到的困難和阻力，及時向人大匯報，爭取人大支持，增強監督效果。

（四）加強與紀委監察委協作配合，提升檢察監督效果

檢察機關要與紀委監察委加強協作配合，建立公益訴訟案件線索雙向移送反饋機制，紀委監察委在查辦職務違法和職務犯罪案件中，發現公益訴訟案件線索的，移交檢察機關辦理；檢察機關在辦理公益訴訟案件和刑事案件中發現職務違法和職務犯罪案件線索的，移送紀委監察委處理，形成公益訴訟工作合力，提高監督的效果。

（五）加強與人民法院的協作配合，解決公益訴訟判決難和執行難的問題

要與人民法院建立長效工作機制，規范公益訴訟案件的辦理。起訴前，共同就訴訟的相關事宜進行商討；開庭后，及時溝通，力爭達成共識，確保順利判決；判決后，要及時督促相關部門落實判決內容，對于不落實判決內容的，及時督促人民法院執行，以取得實實在在的效果。

（六）強化自身素質，積極作為，大膽作為，打出監督聲威

一要配齊配強民事行政檢察人員。要把業務能力強、經驗豐富的檢察干警配置到民行部門工作，條件許可的，成立行政檢察部門，以解決精力分散、顧此失彼的問題。二要加強學習，向素質要戰斗力。向書本學，向實踐學，爭取盡快適應工作。三要積極作為，大膽作為。對于不作為的，依法提出督促履行職責檢察建議；行政機關起訴有困難的，可以支持起訴；行政機關不依法履行職責的，依法向人民法院提起行政公益訴訟。對于發現的職務犯罪案件線索，依法移送紀委監察委處理；涉嫌其他刑事犯罪的，移交公安部門處理。