內部控制視角下事業單位預算績效管理的相關思考

劉慧萍

摘要：事業單位的預算績效管理體系是其發揮自身職能，穩定社會發展的重要機制，在與內部控制相結合的過程中，尚存在一些不合理、不完善的地方，本論文將針對這些問題，結合事業單位的具體情況，提出一些改進措施，建立健全內部控制下的預算管理體系，增強其執行力度。

關鍵詞：內部控制；事業單位；預算績效管理

一、行政事業單位內部控制與預算績效的共同特點

在內部控制與預算績效相融合的過程中，其二者的共同點就起著橋梁作用，因此要想提高內部控制視角下的預算績效管理的效率，就必須明確其共同點。

（一）目標具有一致性

預算績效管理的目的是改進預算管理體系，優化資源配置，節約成本，提高公共產品的質量以及提高公共服務水平。行政事業單位內部控制是以提高公共服務的效率和效果為最高目標。由此可知其二者目標具有一致性，同時內部控制的執行效果將直接影響預算績效管理的運行狀況。

（二）執行貫穿全過程

預算績效管理體系中預算績效管理明確強調預算管理的各方面、各領域都要以績效考核為導向、為核心，行政事業單位應將績效管理貫穿到預算管理的全部過程和各個方面。內部控制的原則是內部控制應貫穿單位經濟活動的全過程，包括單位活動的決策、執行及監督等，以增強內部控制的執行力以及擴大其影響力。由此可見，內部控制與績效管理都強調事前防范，事中控制和事后監督，注重對單位活動整個過程的掌控。

（三）參與主體全員化

預算績效管理體系要求實行預算的單位負責人、領導干部、財務部門及預算具體執行部門等的共同參與，相互配合，共同完成績效項目的申報，績效工作的跟蹤管理及績效評估等工作。內部控制也需要行政單位的全體人員參與，這樣內部控制管理工作才能順利開展，為內部控制的有效實施提供有力契機。從這方面來看，行政事業單位的內部控制和預算績效管理都不僅僅是單位一部分人的控制與管理，而是整個單位全體人員共同的機制與體系，需要全體人員的積極參與和配合。

二、基于內部控制的行政事業單位預算績效管理中存在的問題

我國行政事業單位的預算績效體系推行時間不長，雖已取得一定成果，但在內部控制的視角下其在具體開展過程中仍然存在以下幾方面的不足。

（一）認識上的誤區不利于預算管理

由于是新生事物，致使在認識上有些單位可能存在誤區。例如，內部控制的目的是控制單位經濟活動的風險，因此廣義上講預算績效管理屬于內部控制的范疇，但是有些單位正是意識不到這一誤區而將其二者完全割裂，導致工作人員不能正確認識、對待預算完成后還要進行績效評估這一舉措，導致其效率不高。另外，基于現在出臺的內部控制規范，導致財務管理的工作量越來越大，相關財務人員消極應付，忽視管理工作要求，工作質量也不高，完成率也不理想。還有一些單位不能充分意識到行政事業單位實行業務績效管理的必要性與重要性，他們認為事業單位是使用國家財政資金的，其目的是追求社會效益，而不是經濟效益，這不同于企業單位，因而就沒有必要在單位內實行內部控制下的預算績效管理體制，績效更是多此一舉。這些誤區都阻礙了預算績效管理在事業單位的深入推行。

（二）績效評價指標體系無法反映內部控制規范的要求

新出臺的內部控制規范從單位和業務兩個方面明確指出如何進行風險防范和管控，內部控制的具體要求體現在預算績效管理的各個方面。在近幾年的探索實踐中，黨中央和各級地方政府的財政部門共同研究開發了財政支出績效評價體系，并對其進行了比較科學具體的劃分，這主要體現在績效管理貫穿于預算管理體系的整個過程、各個環節，但由于時間較短，該體系還不夠完善，沒有體現出內部控制對國家財政支出的具體要求。由于缺乏內部控制，使得一些單位項目會出現漏洞，例如即使一些行政事業單位所執行項目的申報或者批復的制度不合理，不能有效控制風險，使其降低到最低，但由于對項目可行性的研究以及項目調整是否履行相應手續這些問題并沒有納入內部控制對事業單位重大事項決策的相關要求中，故沒有違背績效評價中對于項目決策的要求，因而會最終使績效評價的真實性和客觀性收到影響，也會給單位造成不必要的損失。

（三）績效評價指標體系無法與風險評估控制實現有效銜接

根據事業單位內部控制規范的具體要求，單位應該建立經濟活動風險定期評估的機制，即對經濟活動中可能存在的風險進行客觀公正的評估。預算績效管理體系中，跟蹤管理績效目標，就可以通過統計的績效數據，分析預算的執行狀況，就可以及時發現經濟活動中的風險，完成風險定期評估，進一步完善內部控制。但目前我國行政事業單位的預算績效管理和風險評估的工作成果不太理想，其中一部分原因是這些工作都是應著單位財務部門的組織和要求被動開展的，單位對于預算績效管理的積極性并不高，從而風險評估控制就更不能被順利執行了。另一原因是現階段我國行政事業單位還沒有形成科學的績效評價指標體系，單位注重評價的結果，卻忽視了細化評價指標和效益目標，不能科學合理地對各部門各項目進行財務分配，制定合適的績效目標以及預算管理。

（四）信息技術在績效評價指標體系的應用有待加強

在內部控制下的預算績效管理應信息化管理經濟活動及內部控制的流程和措施，從而減少甚至消除人為因素的操縱，保留原始信息。但目前我國事業單位的預算績效管理的手段較為落后，在項目決策、管理及反映項目績效上都不能利用信息技術的便利與優勢，而是通過復雜的人工流程，這既增加了工作量又增加了工作難度，阻礙了預算績效管理工作的高效進展，因此事業單位提高效率就必須將信息技術廣泛應用到預算管理的整個過程。

三、內部控制視角下完善行政事業單位預算管理的對策

目前，我國事業單位的預算績效管理尚不完善，仍處于探索階段，鼓勵各級事業單位借內部控制規范的東風，開拓創新，更新理念，進一步完善預算績效管理體系。

（一）加強內部控制

首先應加大宣傳教育的力度，減少事業單位對預算績效管理在認識上的誤區，要求全體單位人員認真學習內部控制和預算績效管理的具體要求，提高對其的重視程度。同時擴大培訓范圍，提高全體人員的能力素質，從而提高單位預算績效管理和內部控制的執行力。最關鍵的是要統籌兼顧、合理配置資源，結合事業單位的具體情況，制定科學可行的工作方案，強調內部控制與預算績效管理不是兩個系統，不能將其割裂開來，在工作中應將其融合起來一手抓，相互配合，共同推進。

（二）結合內部控制要求，細化績效指標體系

預算績效管理的核心環節是績效評價，因此績效指標是否科學合理，直接影響預算績效管理能否順利開展工作。在行政事業單位內部控制規范中對預算績效管理也提出新的要求，要求單位識別預算績效管理的外部風險和內部風險，并明確各個風險點，有針對有目的地修改和完善績效評價指標。首先在項目決策過程中，項目目標設定是政府的職能范圍，建立健全集體研究和專家論證及技術咨詢相結合的決策議事機制。對于重大的經濟活動，應集體決策或者制定評審制度等。其次在預算管理中，建立健全政府采購制度和內部管理制度，定期分析預算的執行情況。最后在項目績效評估中也要建立健全預算考核制度，定期對預算的執行情況進行考核，通過動態監視實時調整預算，以避免紙上談兵。

（三）加強預算執行管理，實現預算的風險控制

由于績效管理貫穿與預算管理的整個過程和各個環節，所以不僅僅要重分配，在過程和產出中也要予以重視，切實落實預算執行環節的管理工作。其一建立預算執行通報制度，根據預算執行的進度和項目的績效結果，在單位內定期通報，以利于內部信息有效溝通，對各部門的績效管理起到激勵和約束作用。其二建立預算執行追蹤制度，要求財務管理部門監督實施項目單位的預算執行，并且定期總結分析情況。其三是適時采取必要措施，發現在具體執行過程中偏離預算目標的要及時糾正，同時在具體執行過程中發現預算不合理的也要根據預算調整程序適時做出合理調整。

（四）積極推進信息化建設，提高預算績效管理的效率

在行政事業單位實行預算績效管理的過程中必須積極推進信息化的建設，在績效目標的設置，預算編制，執行效果的追蹤管理，績效評價報告的提交以及結果應用等領域應實現計算機技術全覆蓋，在信息的收集比較分析共享等當面充分發揮信息技術的高效性與實效性，以節省事業單位的人力物力資源，提高預算績效管理的工作效率。

四、結語

事業單位要想長久發展，追求更大的社會效益，就要在內部控制視角下提高預算績效管理工作的效率和質量。要減少認識上的誤區，充分理解其二者的關系，對于在內部控制下預算績效管理中出現的問題，事業單位要積極解決，迎難而上，不能采取消極的態度，逃避問題。要切實落實績效管理在行政事業單位的有效性，而不是響應政府的面子工程，最終促進事業單位各項活動的有序開展。

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