關于國家開發銀行內部控制的幾點建議

摘 要：國家開發銀行是直屬國務院領導的政策性銀行。國家開發銀行一方面需要為國家為政府融資融智，一方面也需要控制不良率，做好風險管理，面臨著較為艱巨的挑戰。本文羅列國家開發銀行面臨的主要風險，并從內部控制方面提出問題并給出一些建議及措施。

關鍵詞：國家開發銀行；風險管理；內部控制

引言

國家開發銀行主要從事政府性業務，以中央的經濟政策為目標，不以盈利為唯一目的，在特定的經濟領域支持國家戰略，振興產業發展，是全球最大的開發行金融機構，為中國經濟乃至全球經濟做出了巨大貢獻。近年來，國際經濟形勢復蘇緩慢，國內經濟發展也存在許多制約因素。受外部影響，國家開發銀行面臨諸多風險，也暴露出內部控制中的一些缺陷，因此加強內部控制對于風險管理從而使國家開發銀行穩健發展具有重大意義。

一、國家開發銀行面臨的主要風險：

（一）政策風險

國家開發銀行是國家的銀行，政府的銀行，響應國家政策，支持經濟結構改革和產業發展。因此，政策變動對其的影響不容小覷。首先，國家政策的變動對其影響頗大。例如棚戶區改造業務，棚戶區改造是政府為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項民生工程。國家開發銀行為此專門成立了事業部，成功支持了全國各地市的棚戶區改造工程。然而，由于棚戶區拆遷間接性推高了三四線城市房價，中央政策逐漸收緊，國家開發銀行對棚戶區改造項目的審批也逐步上收，同時取消貨幣安置，嚴格項目審批和資金來源。這樣的政策變動對國家開發銀行的影響無疑是巨大的。

其次產業政策對于國家開發銀行的產業類客戶會產生較大影響。例如光伏政策的變動對國家開發銀行相關光伏產業項目的現金流產生較大的影響。

（二）國際業務風險

國家開發銀行為響應“走出去”、“一帶一路”等國家戰略，參與支持了許多商業銀行不愿意進入的國際合作項目。但目前國際經濟形勢復雜多變，經濟復蘇緩慢，政局變動激烈，貿易戰愈演愈烈，這些因素都對境外項目增加了很大的風險和不確定性。

（三）民企風險

今年以來，一大批民企集團出現流動性危機，資金鏈發生斷裂，引發違約潮，從而對銀行甚至國民經濟都產生了一定的沖擊。國家開發銀行身處其中也面臨者不小的風險。

（四）操作風險

1.存在人員不足的問題。相比與商業銀行，國家開發銀行網點少的多，往往一個省只有一個分行，人員自然有限，因此人均管理信貸規模高達數十億。對于如此巨大的人均信貸規模，精細化管理的難度就大大增加。相比與一般商業銀行，同樣的操作風險，在國家開發銀行將被放大許多倍，風險暴露將大大增加。因此如何降低人均操作風險是需要面對的一大課題。

2.仍然存在專業性不夠的問題。盡管開行招聘時盡量增加多元性，招生電力、建筑、能源、財會、法律等多方面的人才，但是和專業機構相比缺乏專業性和專精性。在關鍵問題的決策上，往往需要依靠外部中介機構和專家的意見來判斷。而員工們在具體操作規程中也無法精通多個專業，由于業務的復雜和繁重又往往需要承擔多份職責，例如評審經理可能會同時評審煤炭、有色、物流、能源等多種行業，即便同處能源行業，太陽能和核電、水電又相差甚大，此時往往會由于不了解行業而不能準確評估和判斷風險。

二、國家開發銀行內部控制的重要性及存在的問題

（一）權責統一

所謂權責一致原則，是指在一個組織中的管理者所擁有的權力應當與其所承擔的責任相適應的準則。

1.職能處室邊界存在一定模糊。在各處室之間，尤其是需要在貸款委員會上出具意見的相關處室之間，存在一定的中間地帶或者權責不統一的情況。追求權力避免責任是部門天然的屬性，因此利用制度明晰部門之間的責任十分重要。

2.員工與員工之間，上級領導與下級員工之間也存在一定職能劃分的模糊。盡管依據各類手冊乃至于IT系統操作流程，經辦、復核、審批等權責劃分看似明晰，但實際操作中往往可能由領導一人而決，實際操作系統也可能由一人操作多個角色，這種情況下，內部控制將形同虛設，也很有可能產生管理層凌駕于控制之上的風險。

（二）職責分離

職責分離是企業各業務部門及業務操作人員之間責任和權限的相互分離機制。其根源亦來自于西方法諺“任何人不能做自己的法官”，意在分權與監督。對于國家開發銀行這樣的銀行來說，每個員工都是流水線上的一環，因此職權分離對防止舞弊具有重大作用，也是內部控制的應有之義但是由于管理信貸規模龐大，行政機關氛圍濃厚，在很多細節上往往無法真正的職權分離，權力有時候可能會集中到少數人手中，其他員工只負責簽字走過場現象時有發生。這對風險管理，尤其是內部控制的有效性提出了較大的挑戰。

（三）操作流程不夠細化

盡管國家開發銀行各部門均存在相關手冊，例如評審手冊、授信手冊、評級手冊、中間業務管理手冊等，但往往千頭萬緒，在實際工作中僅憑手冊遠遠不夠。尤其對于新員工而言，抽象的概念和規定和實際操作可能存在一定距離，因而需要導師制這種老員工帶新員工的方式來快速融入。帶來的弊端是，依賴老員工經驗，沒有統一的操作細則，會帶來較大的操作風險。

（四）風險意識不夠，發展壓倒一切

改革開放后，中國經濟強調發展才是硬道理，看重GDP增速。對于個人而言，發展也意味著政績，銀行員工往往會因為爭取到好項目得到激勵，對于拒絕壞項目卻并無明顯的好處，甚至有些從業者認為風險管理阻礙發展。而黨的十九大已經提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，把防范化解重大風險列入三大攻堅戰之一。

三、建議及措施：

（一）完善審批制度，加強權責相適應

對于貸款審批的每個環節，都應該明確其權力和責任所在，而在不良貸款的追責中也應嚴格遵循盡職免責，謹防權責不一帶來負面激勵導致不作為，亂作為。

應嚴格相關邊界處室的職能定義，規定其具體應出具的意見方向和責任所在。例如對于法律審查處室，應對且僅對貸款面臨的法律及合規風險提出意見。對于信用風險或者資產定價等問題，將評級部門、資產定價部門等提出，法律審查處室無需提出意見更無需對此類意見負責。另外，不僅要嚴格執行審貸分離，對于貸前，貸中，貸后的每一個環節，從貸款申請、項目評審、客戶評級到合同簽訂、發放支付、貸后監管等等都需要由明確的權責規定，從而提升內部控制的有效性，降低相關的風險。同時也應做好相應的后督檢查工作，充分發揮好相關信貸檢查機制的風險排查作用，對潛在風險項目做到心中有數，應對有方。

（二）建立流程圖，細化操作規程

確保從貸前到貸后全流程覆蓋，每個節點都有人員有法可依，有責必守。對于新員工而言，對照流程圖即可照本宣科，迅速進入角色，找到對應崗位的具體任務和職責。對于老員工而言，流程圖也時刻提醒自己是否有所疏漏或者是否有所越權。對于內外部審計乃至監管部門而言，流程圖使其一目了然的了解內部流程和控制，進一步確定是否能依賴相關的控制出具意見或者檢查項目。

（三）風險文化建設

風險文化就像空氣一樣，看不見、摸不著，但卻不能沒有它。它會體現在銀行的目標、前景中，也會體現在員工日常的每一個操作中。加強風險管理，離不開風險文化的建設。具體而言，首先在領導層面上，領導層必須充分認識風險管理的重要性，自上而下貫徹風險管理的理念。其次，在制度層面上，應該進一步加強相關風險管理的考核指標獎懲措施，從物質層面上加強風險文化建設。其三，可以結合上述的流程圖的設計，對流程中每個節點的風險進行梳理，總結出風險點，這樣可以在日常工作中避免“踩雷”，也可以進一步提高工作效率。

（四）加強與專業機構合作，建設專家銀行

國開行以專家性銀行為目標，需加強與各類中介機構，包括但不限于律所、會計師事務所、以及個人專家的合作，建立長期穩定的合作關系和篩選機制，并建立員工培訓的常態化、實戰化，夯實專業基礎，才能建立專業的銀行。

四、結束語

綜上所述，國家開發銀行在發展中面臨諸多風險，在內部控制方面存在一定的問題，因此有必要通過多種方式提升內部控制的有效性，加強風險管理能力，從而推進國家開發銀行更好，更穩的增強國力、改善民生。

參考文獻：

[1]國家開發銀行史 國家開發銀行史編輯委員會.中國金融出版社，2013，（05）.

[2]科學發展規劃理論與實踐 國家開發銀行規劃院著.中國財政經濟出版社 2013，（12）.

[3]袁利平.棚戶區改造的融資模式選擇研究[J].《建筑經濟》，2016， 37（7）：86-90.

作者簡介：周哲宇，國家開發銀行浙江省分行。