PPP項目實施過程中的風(fēng)險控制策略研究

摘 要：文章分析PPP項目的實施背景和必要性，分析目前PPP項目推進(jìn)的現(xiàn)狀，重點對PPP項目實施過程中可能存在的不同的風(fēng)險因素和原因進(jìn)行重點研究，并提出了相應(yīng)的PPP項目實施過程中的風(fēng)險控制策略，以供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項目；實施過程；風(fēng)險控制策略

引言

PPP是我國2013年由財政部提出并重點推廣的一種吸引社會投資的投融資管理模式，其主要目的就是對地方融資平臺的債務(wù)問題進(jìn)行緩解和解決，其主要是通過政府和社會自身進(jìn)行合作的方式來吸引社會資本投資并起到緩解地方債務(wù)的目的。由此一來，我國相繼退出了幾萬億的PPP項目，在近幾年P(guān)PP項目的實施過程中也取得了階段性的成果，不僅對國家治理能力的提升、公共產(chǎn)品供給機制的創(chuàng)新以及公共產(chǎn)品供給效率的提高具有重要作用，而且在目前的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、穩(wěn)定經(jīng)濟增長以及促進(jìn)民間資本投資等方面都發(fā)揮著重要作用。但是在這幾年P(guān)PP項目的實施的項目決策、審批、建設(shè)以及資金籌措和運營管理等階段中都暴露出較多的亟待解決的問題，不僅導(dǎo)致項目受到損失、使得項目實施的結(jié)果沒有達(dá)到預(yù)期，而且也出現(xiàn)了較多項目失敗的現(xiàn)象。

一、PPP項目推進(jìn)的現(xiàn)狀

近年來我國的經(jīng)濟得到了快速發(fā)展，尤其是進(jìn)入本世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟的快速發(fā)展也推動了工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，更是使得建筑行業(yè)也取得了飛速的發(fā)展和進(jìn)步。但是近幾年以來，房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)了持續(xù)低迷以及我國的制造業(yè)發(fā)展較為緩慢的現(xiàn)象，因此，我國政府針對此現(xiàn)象也提出了要確保經(jīng)濟穩(wěn)步增長以及對結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的經(jīng)濟發(fā)展策略，以期通過發(fā)布巨額投資計劃并依靠大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式來對經(jīng)濟穩(wěn)定增長發(fā)揮作用。而且在此巨額投資計劃發(fā)布的同時，其中主要是通過PPP模式進(jìn)行推廣，也希望通過此方式來對社會資本產(chǎn)生吸引。盡管我國國務(wù)院以及各個部委，還有地方政府等相關(guān)部門在積極響應(yīng)和推動PPP模式的開展以及PPP項目的實施，但是目前看來，PPP項目的落實情況還不容樂觀，其主要表現(xiàn)為最終真正簽約的PPP項目總額占我國政府推出PPP項目總額的1/10左右，這與PPP項目實施過程中可能存在的財務(wù)和運營維護方面的風(fēng)險以及項目審批和建設(shè)中的風(fēng)險是分不開的。

二、PPP項目實施過程中的風(fēng)險分析

（一）財務(wù)和運營方面的風(fēng)險

此種風(fēng)險是PPP項目實施過程中比較常見也是比較突出的風(fēng)險類型，對于前者也就是財務(wù)風(fēng)險來說，主要指的就是金融風(fēng)險和融資風(fēng)險，其中的金融風(fēng)險則主要體現(xiàn)在對于境外的投資人來說，其將貨幣在東道國貨幣與本國貨幣進(jìn)行互相兌換時會受到外匯可兌換以及匯率變化的影響，而且項目所在國家出現(xiàn)通貨膨脹以及利率變化等問題會導(dǎo)致項目實施中所使用的各種原材料、設(shè)備以及人工價格隨之波動，而以上這些問題就會對PPP項目的成本以及投資人的盈利以及公司的償債能力產(chǎn)生直接的影響，成為影響PPP項目順利實施的金融風(fēng)險類型。而對于其中的融資風(fēng)險來說，其通常表現(xiàn)在籌資難度比較大的現(xiàn)象。這主要是由于PPP項目與普通的工程項目最大的不同，就是在招標(biāo)過程中，政府會直接選定中標(biāo)人并且與中標(biāo)人進(jìn)行特許期協(xié)議的簽署，要求中標(biāo)人在此期限內(nèi)完成規(guī)定的融資任務(wù)，這樣才能保證此協(xié)議的生效，因此，對于中標(biāo)人來說，就會擔(dān)負(fù)不能在規(guī)定時間內(nèi)完成融資的風(fēng)險。

而對于運營方面的風(fēng)險來說，就是在PPP項目的投產(chǎn)運營的過程中，如果出現(xiàn)生產(chǎn)故障、經(jīng)驗以及管理水平等問題而影響運營公司無法對PPP項目進(jìn)行有效的管理和運營，而上述風(fēng)險會直接對服務(wù)或者產(chǎn)品的質(zhì)量產(chǎn)生影響而導(dǎo)致其降低，這就會對此PPP項目的最終收益產(chǎn)生不利影響。而這些風(fēng)險的產(chǎn)生通常是由于項目公司缺乏一定的項目運營經(jīng)驗而導(dǎo)致的。

（二）項目審批風(fēng)險

PPP項目相較于傳統(tǒng)的普通工程項目來說，其項目審批的過程過于繁瑣，不僅需要花費較多的時間，而且還會由于花費時間而增加成本，而且還會由于成本價格倒掛問題的發(fā)生，這就是由于項目審批風(fēng)險所造成的問題。

（三）建設(shè)風(fēng)險

PPP項目實施中的建設(shè)風(fēng)險數(shù)量比較多且種類繁雜，是PPP項目實施中比較容易出現(xiàn)的風(fēng)險類型，其主要產(chǎn)生與項目建設(shè)的整個過程中，而由于項目建設(shè)的周期較長其涉及多種不同的部門和環(huán)節(jié)，由此所產(chǎn)生的建設(shè)風(fēng)險類型主要有土地不可獲得的風(fēng)險、完工的風(fēng)險、建設(shè)成本及變更的風(fēng)險、供應(yīng)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險以及環(huán)境保護等方面的風(fēng)險，其次還有在建設(shè)過程中遇到的其他自然因素的風(fēng)險等。而且由于PPP項目通常屬于大規(guī)模且投資比較大的大型項目，其不僅建設(shè)周期較長，而且通常具有較高的技術(shù)含量和較為復(fù)雜的建設(shè)環(huán)境，容易由于建設(shè)技術(shù)以及建設(shè)環(huán)境等問題而影響項目的實施工期，從而導(dǎo)致融資成本的增加而導(dǎo)致盈利的降低，甚至?xí)?dǎo)致項目最終失敗。

除此之外，在PPP項目的實施過程中還會受到一定的政治風(fēng)險、建造風(fēng)險、法律以及合約風(fēng)險、金融風(fēng)險以及環(huán)境風(fēng)險等風(fēng)險因素的影響，主要表現(xiàn)在項目排他性、法律變更以及政府延期付款等政治風(fēng)險，以及PPP公司破產(chǎn)、違反融資合同、項目合同變更等法律及合約風(fēng)險。此外，自然災(zāi)害、氣象以及氣候的變化也會大致PPP項目變得難以順利推進(jìn)。

三、控制PPP項目實施過程中風(fēng)險的措施

（一）按照法律法規(guī)來進(jìn)行PPP項目合同的簽訂

針對PPP項目實施過程中可能存在的諸多風(fēng)險，首先的風(fēng)險應(yīng)對和控制措施就是進(jìn)行PPP項目合同依法簽訂的方式。這就要進(jìn)行多名具有豐富經(jīng)驗專家和顧問的聘請來進(jìn)行PPP項目內(nèi)容的制定，其中主要包括項目的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、成本、建設(shè)方式以及質(zhì)量指標(biāo)和工期等內(nèi)容的定義和解釋，還要對PPP項目投資人進(jìn)行嚴(yán)格的篩查。此外，為了確保PPP項目合同的順利簽署，還需要在合同簽訂之前做好相應(yīng)的保障措施以及實施計劃的合理制定。尤其是在PPP項目的公開招標(biāo)階段，需要秉持公平、公正、公開透明等原則來選擇多家符合條件的投標(biāo)單位進(jìn)行公平競標(biāo)，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)的相關(guān)法律法規(guī)，確保中標(biāo)人在符合項目要求的同時，其投資金額最小。

（二）進(jìn)行回購保障機制的建設(shè)

回購保障機制就是在進(jìn)行PPP項目的制定過程中，國家政府應(yīng)該通常采取一些的支付資金的擔(dān)保方式。優(yōu)惠措施以及保障機制等措施來營造一個健康和諧的PPP項目投資環(huán)境，通過回購保障機制的建立和實施，也能對私營企業(yè)的投資積極性進(jìn)行有效提高，確保PPP項目涉及各方形成互信的合作關(guān)系，并且有效預(yù)防上述風(fēng)險的發(fā)生。

（三）加強對項目實施的監(jiān)管

為了確保PPP項目的順利實施需要加強對項目實施的監(jiān)管，而且對PPP項目的監(jiān)理單位也需要通過公開招標(biāo)的方式來選擇和確定，而且最終的選擇權(quán)利是由政府部門以及PPP投資方來共同決定的，確保監(jiān)理單位選擇的透明度和公平度。此外，還要針對PPP項目實施過程中可能存在的分包以及轉(zhuǎn)包等過程中的問題進(jìn)行相應(yīng)的質(zhì)量控制方案的制定。還要加強政府與PPP投資方之間的溝通過與交流，通過定期協(xié)調(diào)會議的方式以及對PPP項目的實施進(jìn)行定期或不定期的巡查等方式，實現(xiàn)對資金投入以及使用情況的了解以及對項目施工進(jìn)度和質(zhì)量的掌握。

（四）對中介結(jié)構(gòu)的作用進(jìn)行加強

由于PPP項目通常具有較大的規(guī)模以及較大的資金量，而且項目資金運轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)也比較多，所以在PPP項目的實施過程中僅通過政府以及項目投資公司、其他相關(guān)的私營公司以及銀行等單位來滿足其資金運轉(zhuǎn)的要求來說具有較大的難度。此時就需要會計事務(wù)所、律師事務(wù)所、審計事務(wù)所等中介機構(gòu)在嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的基礎(chǔ)上行，對項目的邊界條件進(jìn)行設(shè)計，避免項目涉及各方出現(xiàn)違反法律法規(guī)以及政策等現(xiàn)象而導(dǎo)致出現(xiàn)各種風(fēng)險與損失的問題。此外，還要按照政府項目招標(biāo)以及談判等工作順利開展為最終目的來進(jìn)行實用性、適用性等比較強的財務(wù)模型的構(gòu)建，實現(xiàn)PPP項目運行不必要風(fēng)險的規(guī)避。

四、結(jié)束語

PPP項目與傳統(tǒng)的普通項目來說具有獨特的優(yōu)勢，但是根據(jù)目前的實施效果來看也突顯出較多的財務(wù)和運營風(fēng)險、項目審批風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險以及其他政治風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險等不同類型的風(fēng)險因素以及引發(fā)的問題，這就需要為了規(guī)避上述風(fēng)險，需要依法進(jìn)行PPP項目合同的簽訂、回購保障機制的建設(shè)、項目監(jiān)管力度的加大、以及中介結(jié)構(gòu)的充分重視和作用的發(fā)揮。

參考文獻(xiàn)：

[1]吉利.政府在PPP項目中的風(fēng)險及防范策略[J].經(jīng)貿(mào)實踐，2016，（17）.

[2]王樹槐.PPP項目風(fēng)險控制的自償率機制研究[D].北京交通大學(xué)，2017.

作者簡介：藺文虎，中鐵建設(shè)集團有限公司。