關于培育鄉鎮財力的幾點思考

摘要：習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要“實施鄉村振興戰略”。實施鄉村振興戰略，既需要國家強大的財力支持，也需要鄉鎮自身財政發展的強有力保證。鄉鎮財政作為連接國家與農民、城市與鄉村的重要橋梁，在建立公共財政，提供農村公共服務，保障基本民生，建設社會主義新農中的地位越來越重要，任務越來越艱巨。然而近年來，由于鄉鎮財政收入單一，可用財力少，增收乏力，與此同時，鄉鎮人員經費、民生支出、運轉開支等大幅增加，鄉鎮財政又一次陷入困境。筆者通過對所在地區的鄉鎮財力培育情況開展專題調研，就當前工業落后鄉鎮財力的薄弱現狀進行分析，為培育鄉鎮財力，緩解基層財政困難，發展鄉鎮經濟提出一些意見建議，為鄉村振興戰略貢獻一份微薄之力。

關鍵詞：鄉鎮財力;培育;現狀;問題;思路

鄉鎮財政是政府提供公共服務，落實強農惠農政策的重要平臺。加快鄉鎮財力培育，關系到鄉鎮財政收入的持續提高，對緩解基層財政困難，增強鄉鎮提高公共服務和民生保障能力，推進縣域經濟社會發展有著重要意義。

一、當前鄉鎮財力的現狀及存在問題

（一）現狀

1.財政收入單一，可用財力少。從鄉鎮財政收入的構成比例來看，真正可供鄉鎮自由調度的資金總量占地方財政收入的比例過小。如霞浦縣，2014年度為25.36%，2015年度為22.86%;2016年度僅為11.91%，其中作為鄉鎮一級最重要的補充財源非稅收入返還數，大部分鄉鎮基本空白。

2.體制財力嚴重收不抵支。各級政府部門間事權錯位，財權事權不對等，國家下達項目大多附帶資金配套條件，既使經常性支出，也有配套要求，另一方面，剛性支出不斷擴圍提標，鄉鎮財政不堪重負。

3.主體稅源缺乏，新增稅源少，持續增長難度大。鄉鎮自有財力主要依靠稅性收入，而在鄉鎮財政收入結構中，大部分鄉鎮存在稅收收入占財政收入比重低、固定稅源少的現象。如永泰縣，21個鄉鎮全靠上級轉移支付補助得以基本運轉，稅性收入不足2萬元。

（二）存在問題分析

1.財政收支矛盾日益加劇。近幾年來，構成鄉鎮財政收入的項目相對穩定，份額較大的收入或維持平衡或不斷減少，而與此同時，鄉鎮財政剛性支出卻大幅增加，如美麗鄉村建設、安定穩定、園區服務、招商引資、精準扶貧、征兵、防汛抗旱、殯葬治理、鄉村基礎設施建設及其他臨時性事務費用等，基本公共服務事項不斷擴圍，大部分鄉鎮出現財力緊張，收不抵支現象。盡管有些鄉鎮目前依靠舊村復墾等專項經費能基本維持運轉，但畢竟資源有限，難以持續。

2.現行財政體制無法適應鄉鎮財力實際需要。現行的鄉鎮財政體制以“保工資、保運轉、保重點、保穩定、促民生”為原則，劃分收入，核定支出。以霞浦縣為例，在收入劃分方面，稅性收入地方分成部分全部劃歸縣級財政收入;非稅收入全部上繳縣國庫后，由縣財政按一定比例回撥，實行“收支兩條線管理”。縣級財政出于各鄉鎮之間的平衡考慮，將鄉鎮所完成的地方級稅收收入全部劃歸縣財政，雖然有制定相應的獎補機制，但因各種條件限制，鄉鎮能得到的稅收分成少得可憐。這樣的分成機制，不僅影響了鄉鎮培育稅源的積極性，也制約了鄉鎮在基礎設施建設等其他方面的投入和發展。

3.資源匱乏制約財力培育。以土地資源為例，大部分鄉鎮沒有集體土地資源，如霞浦縣，大部分閑置房屋都屬于原糧食系統、供銷系統或其他單位，鄉鎮一級基本無權過問。此外，原屬于鄉鎮企業的諸如林場、電站、水廠等，由于經營不善連年虧損，再加上當時財政吃緊，大部分均已出售或已被20年、30年一次性出租。同時受資金、政策等影響，鄉村兩級均無法從事風險投資，難以產生其他非稅收入。大部分建制村財力匱乏，也加大了鄉鎮財力負擔。

4.鄉鎮領導財稅知識底蘊不足導致財力培育創新意識缺乏。在現行財政體制下，一些經濟比較落后的鄉鎮，由于沒有制定財政收入目標考核機制，助長了等、靠、要等不作為思想。另外，現行行政體制為干部任期制，一屆任期五年。由于鄉鎮一級政府事務繁雜，精力財力有限，在任期內忙著應對各項考核檢查，把完成好上級下達的各項任務指標作為第一要務，鄉鎮的領導對財稅知識不重視，不了解，對鄉鎮經濟發展無長遠規劃，自身造血功能喪失，影響鄉鎮財力培育的原動力。

二、促進鄉鎮財力培育的思路與對策

（一）建立考核機制，調動鄉鎮積極性

縣級政府要建立財政收入目標考核機制，對鄉鎮財政收入目標嚴格考核并建立重獎重懲機制，促使黨政一把手把主要精力放在抓財源建設和組織財政收入上。同時實行收支掛鉤的管理措施，縣財政根據各鄉鎮財政收入進度撥付公用經費，完成得好多撥，完成得不好少撥或不撥。同時，要將鄉鎮財政工作業績作為干部提拔、調動的重要依據，以調動鄉鎮抓財政收入的積極性，形成縣鄉兩級共同抓財政收入的合力。

（二）調整財政體制，增強鄉鎮活力

要著力改變鄉鎮“權力無限小，責任無限大，最弱的肩膀扛最重的擔”，以及財權與事權不匹配的狀況。科學劃分事權、財權和收入渠道，建立科學合理的縣鄉財政體制。既要給夠鄉鎮權利，也要明確鄉鎮的責任，既要給鄉鎮應有的運作空間，也要增加適當的壓力，從體制設計上、執行落實上做到消除惰性、提高積極性。

（三）突出激勵機制，促進招商引資

一是鄉鎮領導要加大力度抓好招商引資工作，通過引進或創辦規模含稅企業，改變落后鄉鎮財政狀況，促進培育財源。二是調整企業稅收縣鄉分成比例，激發鄉鎮招商引資積極性。提高財政體制結算的保障程度，制定合理的稅收分成辦法，在縣鄉稅收分成方面應大幅提高鄉鎮的分成比例。三是設立招商引資貢獻獎、績效獎。對在招商引資中做出突出貢獻的中介機構、民間團體組織、民營企業和個人，按落戶企業所創地方級稅收規模給予不同的獎勵，營造“以商招商”、“親情招商”、“中介招商”等全員參與的新局面。對在招商引資中作出突出貢獻的單位組織或干部，按落戶企業規模給予不同等次招商引資績效獎。

（四）強化引導扶持，促進自主培育

加快培育鄉鎮財力，需立足鄉鎮實際，進一步強化引導，可通過充分挖掘各類資源，重點扶持，部門配合，采取有效措施，科學統籌整合，實現資源效益最大化。一是盤活閑置資產。建議由縣級政府牽頭，相關部門參與，對各系統下屬單位搬遷后閑置在各鄉鎮的房產、土地和其他資產進行全面清查，制定部門與鄉鎮相互協調的盤活方案、利潤分成辦法并加以實施。同時要加快關停企業“騰籠換鳥”。由縣政府牽頭，協調各有關部門，處理好關停企業閑置廠房、地塊等資產的權屬問題，通過重新拍賣、剝離、資產重組、承包經營、股份制改造等方式，變“存量資金”為“帳面資金”，避免資產閑置浪費。二是落實農村土地“三權分置”。明確農村土地“三權”主體，引導農戶采取“轉包”、資源入股等形式，促進土地流轉，推進土地規模化、集約化生產經營。同時充分利用現有國家土地政策，用好返撥資金、項目資金，預先做好土地收儲，增加土地存量，積極做好稅源培育前期工作。如柘榮縣雙城鎮、東源鄉通過爭取用地指標、土地整理項目、舊村復墾等土地政策，清理閑置土地，做好征遷拆等土地儲備前期工作，在此基礎上打出“中國長壽之鄉”等文化牌，有針對性地開展招商引資，集中向好項目、大項目供地。東源鄉在提前做好土地儲備的基礎上，著力打造高速公路互通口物流倉儲中心，并投入建設標準廠房，方便企業“拎包入駐”。三是充分挖掘補充性財源。非稅收入是鄉鎮財力的重要補充，也是鄉鎮財力培育的重中之重，鄉鎮可通過出租、承包等方式，多渠道盤活資產，為鄉鎮培育穩定的財源。如福安市下白石鎮有效解決當地海塘權屬，通過公開招投標向外出租，年收入達359萬元。四是大力發展旅游產業。引導鄉鎮、村在合理規劃基礎上，充分發揮自然風光和民間文化的自身優勢，通過股份合作、土地租賃或入股等方式，結合全域旅游，促進三產融合發展。

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作者簡介：鄭雅琴，霞浦縣政協辦公室。