論國外貸援款項目審計如何借鑒亞洲開發銀行反腐敗機制的先進做法

摘 要：所謂“涉外無小事”，國外貸援款項目審計作為國家審計涉外形象的一面旗幟，反腐態度是堅定的。為助力國外貸援款項目審計，本文梳理了亞洲開發銀行關于反腐敗指南及制裁制度等內容，淺談亞洲開發銀行在反腐敗機制方面有哪些值得學習的先進做法，并論述在國外貸援款項目審計工作中如何借鑒這些先進做法幫助開展審計工作，以進一步增強審計監督職能，充分發揮國家審計的震懾作用。

關鍵詞：亞洲開發銀行；反腐敗機制；國外貸援款項目；審計

戰國時期著名的思想家、法學家韓非子曾言道“千里之堤，以螻蟻之穴潰。”在當前社會，腐敗亂紀行為就如螻蟻腐蛀堤壩般，嚴重阻礙社會經濟的健康發展，被世人所詬病，黨和人民絕不遷就姑息。所謂“涉外無小事”，國外貸援款項目審計作為國家審計涉外形象的一面旗幟，反腐態度是堅定的，為發揮國家審計的震懾作用，審深審透國外貸援款項目，深挖細查腐敗行為，讓不法行為暴露在陽光下，是抑制腐敗亂紀行為的有效途徑。

一、亞行反腐敗機制的基本介紹

亞洲開發銀行（以下簡稱“亞行”）設立了反腐和廉政辦公室（Office of Anticorruption and Integrity， OAI）作為亞行的紀律部門，致力于打擊與亞行相關的一切腐敗行為。同時，亞行制定了《反腐敗政策》、《廉政原則和指南（2015）》等文件作為OAI“最高廉政標準”的行動綱領，適用于與亞行相關的任何主體，包括：亞行所有員工、亞行聘用顧問和承包商，與亞行活動相關的第三方等，上述各方需遵循亞行反腐敗機制，相關文件清晰定義了腐敗、欺詐、強迫、共謀、濫用、利益沖突以及阻礙等行為，并制定了一套完善的反腐敗制裁制度。

（一）違反亞行廉政政策的主要行為

亞行OAI調查涉嫌違反廉政政策的行為，包括以下情形：腐敗行為——包括直接或間接許諾、給予、接受或索取任何有價值的東西，以不恰當地影響另一方的行動；欺詐行為——指有意思誤導、無意誤導或企圖誤導一方獲得經濟利益或其他形式的利益，或逃避義務的任何作為或不作為，包括錯誤陳述；強迫行為——指直接或間接地損害、危害、威脅損害、威脅危害任何一方或其財產，以不恰當地影響其行動；共謀行為——指兩方或多方為達到不正當目的而設計的安排，包括不恰當地影響另一方的行為；濫用行為——指盜竊、浪費或不正當地使用與亞行相關的活動有關的資產，無論是有意為之或是無意忽視；利益沖突——指一方在其擁有的利益可能不恰當地影響其履行正式職責，契約義務或遵守相應的法律法規；阻礙行為——包括故意破壞、偽造、更改或隱匿亞行調查涉及的重要證據；威脅、騷擾或恐嚇任何一方，或阻止其披露所掌握的與調查有關的事項等。

（二）亞行反腐敗原則及開展調查的基本程序

亞行OAI在整個調查中保持客觀、公正和公平的原則，并設計了一套標準的調查程序指南，包括：對所有投訴進行登記和審查、對已登記案件進行初始評估、排列案件優先次序、開展調查活動，出具調查結果報告，把相關信息提交給國家主管部門。在實施制裁之前，OAI通知被調查各方，涵蓋亞行員工及其他相關方，如經過努力仍未能取得聯系，不妨礙亞行對該方進行制裁。并給予被調查方不少于30日的合理時間對調查結果及制裁措施予以回應及認同。隨后，發布調查結果及制裁通告。

（三）亞行對違反廉政政策行為進行的制裁措施

亞行對存在問題的單位或個人采取恰當的制裁措施，包括以下情形：暫時中止——OAI可確定某一方暫時中止參與亞行資助、管理或支持活動，OAI還可決定對關聯方或公司負責人或其他相關主體進行暫時中止的制裁，即使相關方沒有直接參與違規行為；譴責——對被調查方行為的斥責，也是通知該方，持續違反廉政政策將受到更嚴重處罰；警告——被調查方是輕微過失，不足以構成違反廉政政策應給予警告；賠償或補償——可提出或單獨執行賠償或其他經濟補償措施，或與其他制裁措施合并執行；禁止——OAI會向經證明有必要知情的各方提供亞行的被禁止名單，包括但不限于亞行董事會、涉及的政府機構、其他多邊開發機構，以及雙邊捐贈機構。OAI將告知被亞行宣布為不合格的各方，亞行不會對外公布名稱，但如果不合格方試圖參與亞行資助、管理或支持活動，將會延期制裁，將名稱公布在亞行網站，其他機構也將其列入禁止名單。

二、亞行反腐敗機制的先進之處

（一）亞行對腐敗行為進行清晰定義。

在亞行出版的《廉政原則和指南（2015）》文件中，清晰地定義了腐敗、欺詐、強迫、共謀、濫用、利益沖突以及阻礙等行為，對于OAI工作人員在調查腐敗事項時提供了明確指引，對于準確定性問題提供了統一的、清晰的標準，為OAI判斷各種違規行為提供了清晰邊界，這是亞行反腐敗操作指引的先進之處。

（二）亞行對反腐敗調查程序進行統一規范

亞行反腐敗辦公室設計了一套標準的反腐敗調查程序指南，包括：初步調查應接受的所有投訴、對所有投訴進行登記和審查、對已登記案件進行初始評估、排列案件優先次序、開展調查活動，出具調查結果報告，把相關信息提交給國家主管部門。標準的反貪調查程序是OAI人員開展調查的向導。

（三）亞行對腐敗行為采取適當的制裁措施

亞行講對存在問題的相關單位或個人采取適當的制裁措施，如：禁止、譴責、賠償、補償、警告、披露等。此外，OAI還向有必要知情的各方提供亞行的被禁止方名單，該名單在世界銀行等國際金融組織之間形成共享信息，共同禁止受制裁主體不能在制裁期間獲得多個國際貸援款組織資金。

三、如何借鑒亞行的先進做法開展國外貸援款項目審計

“涉外無小事”，在國外貸援款項目審計中應增強國家審計工作的使命感和責任感，牢固樹立“外資進來就是內資，內資外資一起審”的工作理念，提高審計風險意識。為助力國外貸援款項目審計，可借鑒亞行的先進做法幫助開展國外貸援款項目審計工作，以進一步增強審計監督職能，充分發揮國家審計的震懾作用。

（一）清晰定義常見腐敗亂紀行為。

建議國外貸援款項目審計過程中可以借鑒亞行對腐敗行為進行清晰定義的做法，在審計工作有關指引中清晰定義國外貸援款項目常見的腐敗亂紀行為。在國外貸援款項目審計中，乃至我國其他類型項目審計中，對于所涉及違規行為的定性，存在泛泛而談的情況，對問題定性存在較大彈性空間，不利于審計人員對作統一的、標準的問題定性。因此，建議不妨借鑒亞行做法，修訂有關審計工作指引，對國外貸援款項目常見違規行為作明晰定義，明晰問題邊界，以方便甄別違規行為。

（二）規范審計案件線索調查程序，善于深挖問題根源。

建議國外貸援款項目審計過程中可以借鑒亞行對反腐敗調查程序進行統一規范的做法，設計標準的“審計案件線索調查程序”。程序應涵蓋：登記項目審計中的投訴和案件線索，進行“頭腦風暴”模式的討論，按問題重要性、涉案金額等因素排列優先次序，初步評估相關線索，對線索展開延伸跟蹤調查。設計標準的調查程序能確保在有限時間內，更有效地跟蹤落實審計疑點，從而達到審深審透的效果。審計應嚴格執行審計線索調查程序，對審計過程中出現的苗頭性問題時刻保持審計職業敏感性，大膽假設、小心求證，特別是對涉及弄虛作假、貪污腐敗、侵害人民公共利益、擠占挪用國外貸援款項目資金的現象，層層追蹤，深挖根源，查明真相、如實報告，切實做到“腐敗零容忍”，并且認真思考問題本質，準確揭示問題背后的系統性風險和制度缺陷。

（三）完善審計發現問題的問責機制。

建議國外貸援款項目審計過程中借鑒亞行對腐敗行為采取適當的制裁措施的做法，認真做到以下要點以加強審計震懾作用：一是加強與紀律部門溝通，共同促進完善問責機制。國家審計的主要職責是客觀、公正、獨立對國外貸援款項目出具公證審計報告并作審計評價，雖不能對違規主體直接實施制裁，但堅決對落實的問題依法作移送處理，加強和各主管紀律部門的溝通，促進問題整改到位和問責到位，以減少和避免有責不問。二是長期推動審計公告常態化。審計公告是破解整改難的有效手段，有效棒打項目管理過程中有關部門的不作為、漫作為，讓審計結果暴露在陽光下，目的在于維護社會經濟秩序，實現公平正義。

參考文獻：

[1]鄧云笛.亞洲開發銀行反腐敗機制研究[D].湖南大學，2012.

[2]王會金.反腐敗視覺下政府審計與紀檢監察協同治理研究[J].審計與經濟研究，2015，（06）：3-10.

作者簡介：

李潔婷，廣東省審計廳。