推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（ppp）的意義、問題和對(duì)策建議

摘 要：在社會(huì)的發(fā)展和城市的建設(shè)進(jìn)程當(dāng)中，只有通過對(duì)于社會(huì)資源的有效整合，才能夠更加合理的提升建設(shè)發(fā)展的質(zhì)量。利用政府與社會(huì)資本合作的方式能夠有效的對(duì)于城市建設(shè)起到巨大幫助，但是在推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的實(shí)踐過程中，依然會(huì)發(fā)現(xiàn)其存在著這樣那樣的問題。本文對(duì)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作過程中存在的問題進(jìn)行分析，從而對(duì)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的對(duì)策建議進(jìn)行研究，希望通過本文，能夠?yàn)橥七M(jìn)政府 與社會(huì)資本的良好合作提供一些參考和幫助。

關(guān)鍵詞：政府；社會(huì)資本；合作研究

一、推進(jìn)政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作的意義

黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，作出了推廣運(yùn)用PPP模式的重大改革部署，意義深遠(yuǎn)。

（一）改革了政府配置資源方式

推行PPP，將有助于進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，更好發(fā)揮有為政府和有效市場(chǎng)兩個(gè)作用；有助于破除各種行業(yè)壟斷，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域；有助于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革以及行政體制、財(cái)政體制和投融資體制等配套改革。

（二）改革了政府治理和服務(wù)方式

政府職能將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資工作中更加聚焦服務(wù)、監(jiān)管等作用，發(fā)揮在頂層設(shè)計(jì)及戰(zhàn)略制定上的優(yōu)勢(shì)，使其與社會(huì)資本在技術(shù)創(chuàng)新、管理效率及風(fēng)控上的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府工作重心可從建設(shè)、提供轉(zhuǎn)化為監(jiān)管，進(jìn)一步保證建設(shè)及服務(wù)質(zhì)量。政府還將進(jìn)一步提升法制意識(shí)、契約意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)，更好地履行公共服務(wù)職能，提供更有效的公共服務(wù)，全面提高治理能力。

（三）改革了公共服務(wù)供給方式

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要政府承擔(dān)更多的管理和服務(wù)職能。通過引導(dǎo)帶動(dòng)民間投資參與，“時(shí)間換空間”，將大大增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，辦成一些多年來政府想辦、應(yīng)辦但又無力辦的事，讓更多打基礎(chǔ)、惠民生的事情提早實(shí)施，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

二、推進(jìn)政府與社會(huì)資本進(jìn)行合作過程中存在的問題分析

（一）對(duì)于政府與社會(huì)資本合作模式缺乏了解

某些城市在進(jìn)行政府與社會(huì)資本合作推進(jìn)過程中，過于重視資金方面的問題，且把其當(dāng)作為一種融資的途徑，使得這個(gè)過程和政府與社會(huì)資本合作的最初目的相背離。

還有一些城市在推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的過程中，心情過于急切，不去考慮項(xiàng)目是否適合這種合作模式，利用到期回購或者保底承諾等方式去吸引社會(huì)資本來進(jìn)行合作，通過這種方式來成立的合作項(xiàng)目實(shí)際上屬于政府和社會(huì)資本的偽合作模式，這在一定程度上增加了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）缺乏政府與社會(huì)資本合作的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目

從目前的調(diào)查結(jié)果能夠看出，雖然一些地區(qū)的大型項(xiàng)目較多，但是分布卻不夠均勻，大部分的項(xiàng)目都集中在市縣當(dāng)中。另外，從項(xiàng)目的體量角度上來看，一些地區(qū)的單個(gè)項(xiàng)目的投資規(guī)模相對(duì)較小，與河北和云南這些城市相比有著較大的差距。從項(xiàng)目的領(lǐng)域上來看，大部分項(xiàng)目都普遍集中在生態(tài)環(huán)保、市政工程、醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)的領(lǐng)域當(dāng)中，而在高速公路、地鐵以及水利建設(shè)等方面還缺少具有代表性的重大項(xiàng)目。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)橐恍╉?xiàng)目的體量過大，大部分民營企業(yè)沒有能力承接，或者是一些前景非常好的項(xiàng)目根本不對(duì)社會(huì)資本開放。另外還有一種情況就是項(xiàng)目的建設(shè)時(shí)間要求較短，無法等待政府與社會(huì)資本合作模式從策劃到落實(shí)的繁復(fù)程序。

（三）民營資本的障礙較多

很多民營企業(yè)家提出了意見，與國企相比，民營企業(yè)想要加入到政府與社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目中，存在著非常多的障礙，尤其是民營企業(yè)想要參與到優(yōu)質(zhì)的政府與社會(huì)資本的合作項(xiàng)目當(dāng)中，更是難上加難。其主要原因在于：首先，我國當(dāng)前的社會(huì)信用體系和糾錯(cuò)機(jī)制還不夠完善，一些城市為了能夠最大限度的避免風(fēng)險(xiǎn)，在對(duì)于社會(huì)資本進(jìn)行選擇的過程中往往會(huì)優(yōu)先考慮國營企業(yè)，甚至?xí)谝恍╉?xiàng)目的方案當(dāng)中直接排除掉民營企業(yè)。其次，很多民營企業(yè)會(huì)因?yàn)檎募?lì)政策不明確或者擔(dān)心政府提供的激勵(lì)政策發(fā)生變化等原因不會(huì)輕易的加入到合作項(xiàng)目當(dāng)中，而是保持觀望。

（四）管理機(jī)制不夠完善

從目前的情況來看，我國的財(cái)政部門和發(fā)改委都在持續(xù)的推進(jìn)政府與社會(huì)資本的合作模式，并且設(shè)立的相應(yīng)的管理體系。在二零一六年，明確了發(fā)改委和財(cái)政部門牽頭做好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的政府與社會(huì)資本的合作模式推進(jìn)工作。我們能夠看到，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嶋H上在很多領(lǐng)域當(dāng)中是重復(fù)覆蓋的，所以在工作的推進(jìn)過程當(dāng)中，存在著權(quán)利和責(zé)任的重疊現(xiàn)象，使得各個(gè)合作項(xiàng)目在推進(jìn)的過程中容易出現(xiàn)兩個(gè)部門要求不同，職責(zé)不明確等問題。雖然一些地區(qū)建立了聯(lián)動(dòng)的相關(guān)機(jī)制，但是由于協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的力度不夠，導(dǎo)致重復(fù)審批的現(xiàn)象依然普遍存在，嚴(yán)重增加了合作項(xiàng)目的談判時(shí)間，并增加了總體的交易成本，為后期的運(yùn)營帶來了負(fù)面的影響。

三、推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的對(duì)策建議研究

（一）設(shè)立聯(lián)審機(jī)制

首先，可以借鑒一些省市地區(qū)的做法，建立發(fā)改委、財(cái)政廳以及其他各行業(yè)管理部門所組成的政府與社會(huì)資本合作的聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)于整個(gè)政府與社會(huì)資本的合作推進(jìn)工作進(jìn)行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，并主要負(fù)責(zé)制定推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作模式的推進(jìn)政策，對(duì)于具體的實(shí)施方案進(jìn)行審議，以及負(fù)責(zé)解決在政府與社會(huì)資本合作推進(jìn)過程中所遇到的問題。

其次，建立政府與社會(huì)資本合作模式的聯(lián)審機(jī)制，設(shè)立聯(lián)合統(tǒng)一進(jìn)行評(píng)審的工作方式，必要時(shí)可以由相關(guān)專家來優(yōu)先進(jìn)行評(píng)議并給出相關(guān)的意見，然后再進(jìn)行聯(lián)審。如果在聯(lián)審過程中無法得出結(jié)果，那么可以提交領(lǐng)導(dǎo)小組來進(jìn)行研究。

（二）破除民營資本障礙

要在建立誠信市場(chǎng)環(huán)境的過程中，充分的發(fā)揮出政府的作用，讓各類社會(huì)資本都具有公平參與的機(jī)會(huì)，在選擇政府的合作方時(shí)，要設(shè)置合理的資格標(biāo)準(zhǔn)，不能通過設(shè)置不合理的條件來對(duì)于民營資本進(jìn)行歧視性對(duì)待。對(duì)于違反規(guī)定的地區(qū)，財(cái)政部門將不會(huì)給予相關(guān)的資金支持。另外，也要鼓勵(lì)民營企業(yè)與銀行、基金等機(jī)構(gòu)來以合作的方式來參與到政府與社會(huì)資本的合作項(xiàng)目中，采取多種方式來提升社會(huì)資本的投資回報(bào)率。

（三）加大宣傳培訓(xùn)力度

對(duì)于某些省市地區(qū)的良好做法進(jìn)行總結(jié)，并通過各種傳媒方式進(jìn)行報(bào)道和宣傳，提升社會(huì)對(duì)于政府與社會(huì)資本合作模式的了解和認(rèn)知。同時(shí)也要在項(xiàng)目實(shí)施的過程中加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其是針對(duì)政府、企業(yè)等多個(gè)機(jī)構(gòu)當(dāng)中的負(fù)責(zé)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的工作骨干，要開設(shè)具有更深層次理論的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立更加專業(yè)的人才隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)，才能夠有條件讓真正專業(yè)的人才進(jìn)入到項(xiàng)目當(dāng)中，從而促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的持續(xù)性發(fā)展。

（四）處理好四個(gè)關(guān)系

一是處理好“政府與市場(chǎng)”的關(guān)系。公私合作是政府和私人建立“伙伴關(guān)系”，因此，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，嚴(yán)格界定“市場(chǎng)的廣度和政府的寬度”，是運(yùn)用PPP需要解決的首要問題。二是處理好“當(dāng)前與長遠(yuǎn)”的關(guān)系。在PPP模式下，特許經(jīng)營期限較長，這就要求政府和私人部門，都要從長遠(yuǎn)視角看待項(xiàng)目投入和產(chǎn)出，既要算好“眼前賬”，也要算好“長遠(yuǎn)賬”。三是處理好國有資本和民間資本的關(guān)系。推行PPP，既要吸引國有資本投入，也要吸引民營資本投入，要尊重市場(chǎng)規(guī)律，遵守市場(chǎng)規(guī)則和契約精神，對(duì)各類資本一視同仁，不厚此薄彼。四是處理好“傳統(tǒng)與創(chuàng)新”的關(guān)系。在公共領(lǐng)域引入公私合作模式，是政府投融資模式的創(chuàng)新，但這并不意味著對(duì)傳統(tǒng)的政府投資模式的全盤摒棄。尤其在現(xiàn)階段，公私合作模式的法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)的積累還需要一段時(shí)間，推廣PPP將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不能為了PPP而“PPP”。

四、結(jié)束語

PPP模式實(shí)際上就是政府和社會(huì)資本通過合作的方式來為社會(huì)提供更多的產(chǎn)品和服務(wù)，在對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置的同時(shí)，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營成本也能夠進(jìn)行更加合理的控制，從而緩解政府的財(cái)政壓力。為了能夠充分顯示出政府和社會(huì)資本合作模式的價(jià)值，必須要充分的結(jié)合實(shí)際情況，來明確當(dāng)前對(duì)于政府與社會(huì)資本合作模式進(jìn)行推進(jìn)所存在的問題，并有效的對(duì)其進(jìn)行解決或者規(guī)避，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]邵欣.政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)：應(yīng)用于中國的研究[D].華中科技大學(xué)，2017.

[2]施潤.政府與社會(huì)資本合作模式中的金融支持法律探究[J].湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（11）：110-113.

作者簡(jiǎn)介：

羅宗賢，湖北省信息中心（湖北省電子政務(wù)中心、湖北省信用信息中心）。