價值、利益與濱海濕地的生態(tài)文明建設(shè)
——肯·A·古爾德論美國濕地規(guī)劃與管理的啟示

王書明 董兆鑫

(中國海洋大學 國際事務(wù)與公共管理學院，山東 青島 266100)

濱海濕地是水文狀況的調(diào)節(jié)者，具有重大的經(jīng)濟、社會、文化、科學、休閑和審美等價值，一旦喪失，不可彌補。我國擁有多種類型的濱海濕地，如鹽沼濕地、潮間帶有林濕地、珊瑚礁等不同形態(tài),它們在海洋生態(tài)文明建設(shè)體系中發(fā)揮著不可替代的作用。美國濕地開發(fā)與保護的歷史經(jīng)驗值得我們參考。美國的濕地保護經(jīng)歷了從開發(fā)到保護的三個階段，即濕地開發(fā)期、政策轉(zhuǎn)型期和“零凈損失”期。濕地開發(fā)期是在殖民時期，聯(lián)邦政府支持農(nóng)民開墾濕地，并給予大量補貼，將濕地的水排出，改造為農(nóng)業(yè)用地。在政策轉(zhuǎn)型期，公眾重新認識和評估濕地的價值和作用，并促進政策改變：例如影響深遠的《清潔水法》第404節(jié)、《食品安全法》中的濕地保護條款等都是在這一時期出現(xiàn)的?！傲銉魮p失”期是通過補償性緩解方式維持總體的濕地面積。[1]肯尼斯·A·古爾德(Kenneth A. Gould)等人運用施耐伯格的“生產(chǎn)跑步機”(the treadmill of production)理論，分析了保護濕地公民運動的案例，呈現(xiàn)了美國濕地利用沖突的層次和解決方案。透過這些個案，可以發(fā)現(xiàn)濕地保護的沖突和解決體現(xiàn)著不同的價值觀之間的對抗和妥協(xié)，有限開放的參與有利于緩和或解決沖突，有利于縮減社會代價，有利于自然生態(tài)與人類社會的和諧共生，[2]形成充滿活力和可持續(xù)發(fā)展的生命共同體和社群命運共同體。

一、“生產(chǎn)跑步機”與濕地規(guī)劃沖突的抉擇

施耐伯格對起源于現(xiàn)代工業(yè)社會結(jié)構(gòu)內(nèi)的環(huán)境問題和政策做出了政治經(jīng)濟學的描述，發(fā)明了“生產(chǎn)跑步機”的概念，這個概念指的是經(jīng)濟體系的一種內(nèi)在需要，這種經(jīng)濟體系通過創(chuàng)造對于新產(chǎn)品的消費需求，持續(xù)追逐利潤，這樣做會把生態(tài)系統(tǒng)承受經(jīng)濟增長的能力擴展至超出其物理極限或者生態(tài)系統(tǒng)的承載能力。[3](P20)在不斷追求“進取”的工業(yè)社會中，存在兩種形式的價值沖突，即“使用價值”和“交換價值”的沖突。政府一方面要保護基于物種生存的自然環(huán)境的保護，另一方面要致力于社會的進步和發(fā)展，因此形成兩種矛盾的角色，這使之不得不在兩者之間尋求平衡，即在保持政府合法性的前提下盡可能地發(fā)展經(jīng)濟。在政府治理層面會形成政績跑步機循環(huán)，[4]“政績跑步機”的利益相關(guān)方包括政府、企業(yè)、NGO和普通民眾等多個行動主體?！芭懿綑C”的惡性循環(huán)運行不僅會耗盡自然資源、惡化生態(tài)環(huán)境，也會導致人類社會的崩解，因此破解這種惡性循環(huán)。施耐伯格從人類社會的政治經(jīng)濟體制角度出發(fā)研究、反思環(huán)境問題，有別于抽象功能沖突論環(huán)境社會學的思路。肯尼斯·A·古爾德等人在分析保護濕地公民運動的過程中繼承、運用了這一理論，發(fā)現(xiàn)利益相關(guān)者在開放的有限制的參與實踐中可以破解“跑步機”的惡性循環(huán)。

(一)使用價值與交換價值的沖突是辯證互動與整合的過程

馬爾薩斯曾提出抽象的人口增長規(guī)律，他認為食物的線性增長和人口的指數(shù)增長是貧窮和罪惡的原因，也可以說是人從自然中獲取資源的限制性。[5](P4-6)但是在工業(yè)革命后，這種限制性逐漸被科學技術(shù)和生產(chǎn)力發(fā)展不斷突破，人們基本層次的需求被科學技術(shù)和生產(chǎn)力的快速發(fā)展所滿足。肯尼斯·A·古爾德等人研究的案例是人們從充滿社會病的大城市搬到環(huán)境良好的郊區(qū)的逆城市化過程中，人們?yōu)榱吮Ｗo濕地給自己帶來的優(yōu)美環(huán)境而發(fā)起公民運動。在研究案例中，林恩等作為濕地的直接受益人，當他們得知自己花園后面的濕地將要被開發(fā)成公路時，他們開始通過各種渠道發(fā)表自己的反對意見。[6](P43-47)從個體行動到參與保護濕地組織發(fā)起行動開始，他們在村、縣、州各個行政機構(gòu)層次與開發(fā)商、村委會(village board)[注]village board，美國一些州存在的村級組織，定期召開會議，處理村民問題。例如得克薩斯州的新佰頓村(New Baden, Texas)等。村委員會和縣委員會。與中國的村委和縣委含義不同。village board，它通常和trustee連用，trustee值的就是某個board的成員被給予管理和控制財產(chǎn)的權(quán)力。county board 指的就是被選舉出來的行政機關(guān)。county雖然被翻譯成縣，但是在美國，好幾個city才構(gòu)成一個county。從范圍看，從小到大的順序大概是village-city-county-state。，縣立法機構(gòu)、聯(lián)邦環(huán)保署、陸軍工程兵團展開不同程度的聯(lián)合和對抗。在各種主體中，以林恩等為代表的濕地看守人，是從個體利益訴求出發(fā)而保護濕地的。因為濕地給居住在它附近的人們帶來了空氣的凈化、以及審美的享受。而村委會是從發(fā)展的角度出發(fā)，隨著郊區(qū)的城市化進程，基礎(chǔ)設(shè)施需要進一步完善，吸引更多消費和投資，許多人可以從這一過程中獲得經(jīng)濟利益和公共服務(wù)的便利。[6](P48-52)開發(fā)商希望將濕地開發(fā)成商業(yè)住宅區(qū)，以獲得巨額的利潤。除此之外，一些外來投機者，他們投資本地的地產(chǎn)本來就是期待它在未來能夠升值，以獲得經(jīng)濟利益。當然村民當中也并不是完全支持濕地保護的。濕地帶來的優(yōu)美環(huán)境并不能惠及這一村落的所有人，而且即使能夠從濕地保護中受益，他們還需要從濕地開發(fā)、修建城市交通獲得經(jīng)濟利益，以及緩解交通條件差所帶來的便利進行比較和權(quán)衡。[6](P54-58)總之，利益相關(guān)者都在計算開發(fā)與環(huán)境的使用價值與交換價值。

上述群體的利益沖突可以歸結(jié)為濕地利用的兩種價值的沖突，即使用價值和交換價值之間存在的對立統(tǒng)一關(guān)系。這種用法是施耐伯格吸收借鑒馬克思理論并在環(huán)境社會學中的體現(xiàn)。使用價值是濕地作為生態(tài)系統(tǒng)的重要部分，它能帶來環(huán)境優(yōu)化、生態(tài)多樣性以及給村民帶來主觀上愉悅的感受。交換價值是指濕地開發(fā)利用可以創(chuàng)造更多的利潤，活躍地方經(jīng)濟。肯尼斯·A·古爾德等人認為二者是辯證聯(lián)系的：一方面林恩等人本身居住的房屋就是由開發(fā)商開發(fā)的并由消費者購買的，是土地利用的一種形式，體現(xiàn)了交換價值。正是因為林恩等人從城市中來，看到這里臨近濕地，生態(tài)環(huán)境宜人，所以購買了這里的房子。因此，開發(fā)商對土地進行開發(fā)是這些城市居民能夠享受良好的生態(tài)環(huán)境的前提。另一方面，林恩等人這些從城市中搬出來的居民正是因為城市環(huán)境惡化、城市病等原因而搬到交通較為便利、環(huán)境良好的郊區(qū)的，也就是城市房屋的使用價值不能讓他們滿意，所以他們要搬離城市。這種辯證的沖突就體現(xiàn)在，交換價值和使用價值需要通過一定空間和形式表現(xiàn)出來，單純強調(diào)交換價值，使用價值就會在一定程度上減少；單純強調(diào)使用價值，交換價值在一定程度上減少。根據(jù)這些利益相關(guān)主體的利益訴求的差別，可以將這些群體劃分為兩部分。一部分是交換價值的支持者，為開發(fā)村落形成了商業(yè)領(lǐng)導者、政治利益群體、建筑工人和銀行的聯(lián)盟。一部分是使用價值的支持者，為了保護濕地生態(tài)系統(tǒng)的村民和濕地看守人團體，沖突就圍繞這兩個團體之間的利益展開。

無論是使用價值還是交換價值，歸根結(jié)底都是濕地價值，是環(huán)境的多元化價值。這里的環(huán)境價值一方面反映了環(huán)境對人的資源價值，例如開發(fā)商和村議會都試圖對濕地進行開發(fā)；另一方面反映了環(huán)境與人的共生關(guān)系，居民林恩等人認為保護濕地也就是保護他們家園的生態(tài)景觀。由此可見，環(huán)境價值可以是經(jīng)濟—自然連續(xù)體上的任何一點，既可以是偏向經(jīng)濟的，也可以是偏向自然的，也可以說由于社會的原子化，利益主體多元化，人們對經(jīng)濟和自然的不同組合的需求各不相同，并在經(jīng)濟——自然連續(xù)體上表現(xiàn)出來。

(二)治理沖突的傳統(tǒng)模式難以保持客觀和高效

在傳統(tǒng)治理模式下，沖突會演變?yōu)槔娴牟┺?，缺乏客觀的科學論證。在肯尼斯·A·古爾德研究的案例中，在村、縣行政機構(gòu)層面，城市規(guī)劃部門已經(jīng)在這條道路的修建上花費了25萬美元，并且為了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，堅定地支持修建道路。[6](P77)相比較而言，利益相關(guān)的村民試圖反對修建道路沒有足夠反對的理由，他們不能說為了自己家能夠享受到濕地帶來的優(yōu)美環(huán)境而反對有益于公共利益的道路建設(shè)。另一方面他們沒有足夠的資本，無論是在可調(diào)動的經(jīng)濟、政治和技術(shù)資本上，與村民和村委會、縣委會(county board)相比都有很大差距。這些村民通過加入濕地看守人這一團體，使得保護濕地從個人利益層面也上升到公眾利益的層面，從而可以在村社區(qū)這一層面與村委會相抗衡。由于村委會和開發(fā)商以及地產(chǎn)投機者在濕地具體利用方式不同，存在利益分歧，開發(fā)商轉(zhuǎn)向支持村民，給予村民在經(jīng)濟和技術(shù)上的支持。在村級層面，修建公路被推遲之后，開發(fā)商在縣委會申請開發(fā)濕地，只要等到陸軍工程兵團簽發(fā)許可證就可以了。但是村民知道開發(fā)商背叛了聯(lián)盟之后，又同環(huán)境組織一起反對商業(yè)開發(fā)，在聯(lián)邦環(huán)保署層面得到支持。[6](P50-54)這種沖突的多層次性背后體現(xiàn)了濕地開發(fā)管理機構(gòu)的多樣性及其權(quán)力之間的相互制約。

在美國，濕地的管理和處置權(quán)也是政出多門。美國濕地處置權(quán)由其所屬的不同主體，如州政府、市政府或私人等掌握，[7]但是濕地的使用權(quán)受到不同濕地管理聯(lián)邦機構(gòu)的約束，如環(huán)境保護局(EPA)、陸軍工程兵團(ACE)、自然資源保護局(NRCS)和環(huán)境質(zhì)量委員會(CEQ)等對濕地管理負有不同職責。[8]其中美國陸軍工程兵團和美國環(huán)保局是濕地利用審批和監(jiān)管的兩個主要行政機構(gòu)。美國憲法和《清潔水法》的相關(guān)條款，規(guī)定了聯(lián)邦政府掌握濕地疏浚、挖掘或填埋的許可權(quán)，濕地利用的主體必須在履行對濕地損害的補償責任之后才能拿到許可證，從而降低了土地開發(fā)造成的濕地生態(tài)功能的損失。[9]許可證制度是為了協(xié)調(diào)各方利益而設(shè)置的，對組織、團體和個人均有制約作用。美國陸軍工程兵團根據(jù)工程項目可能給公眾利益造成影響的大小，分別頒發(fā)個別許可證(Individual Permit)和一般許可證(General Permit)。法院對任何不經(jīng)許可而使用濕地的每項違法行動，將會處以每天2.5萬美元的罰款。[10]美國環(huán)保局的主要職能在于設(shè)置詳細的制度為陸軍工程兵團提供指導，并對其所審批的許可項目有監(jiān)察職責，可以對有異議的項目提出意見，甚至在更高層次通過法律授權(quán)進行否決。[7]因此這種沖突的多樣性是由于制度設(shè)置的邏輯而產(chǎn)生的。這種多層次的設(shè)計一方面體現(xiàn)了權(quán)力和責任的相互制衡和補充，另一方體現(xiàn)了將一種決定變?yōu)橐粋€程序化的過程，這個過程從審批到監(jiān)督執(zhí)行都有著完善的配套制度設(shè)施。但是多層次的設(shè)計也在一定程度上降低了審批的效率。

二、開放/有限的參與的程序設(shè)置

古爾德等人認為，管理這種稀缺資源的方式，以及在經(jīng)濟-環(huán)境連續(xù)體上確定分配的合理位置是要由政府決定的。[6](P62)一方面根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的“生產(chǎn)跑步機”理論，生產(chǎn)跑步機帶有自我強化的機制。由資本密集型經(jīng)濟增長帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞是通過政策的進一步鼓勵擴張、開放新的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)的。另一方面，政府在一定程度上干預這種開發(fā)，因為它需要在公眾面前維護其合法性。就濕地開發(fā)而言，形成了一種社會包容性的實踐。這種實踐給各個利益相關(guān)主體以機會，可以參加發(fā)表對相關(guān)問題的意見，各個利益相關(guān)群體可以充分表達自己的利益訴求，通過協(xié)商和辯論最終形成具有共識的決策或者進行有約束力的投票。

美國州政府采取了兩種包容性實踐的變體。在每個層次群體被給予評論實踐的機會，但是用一種被限制的方式。在本地，任何人都可以參加村委會會議，并對有關(guān)應(yīng)該制定什么樣的規(guī)劃發(fā)表意見。會議必須要遵守規(guī)則，當某個人發(fā)言時應(yīng)該有所限制，一個人可以說多長時間(公眾阻礙被禁止)，同時還有討論的論調(diào)(一些規(guī)則禁止過激的言論)，但是村委會仍然是一個開放的公眾論壇。在縣區(qū)域規(guī)劃委員會層面，公開的方式和程序有所不同。盡管在會議閉幕期間，人們?nèi)匀豢梢詫懺u論，這些評論會被記錄和納入委員會的討論范圍。同樣，委員會的成員是公開負責的。監(jiān)督也有相似的過程。陸軍工程兵團制定了一個意見發(fā)表期限，這給了任何利益相關(guān)團體評論許可申請的機會。這些評論會再次記錄并在制定決策的程序中予以考慮。在每個層次，實踐的發(fā)展不是民主的也不是專制的，而是開放的:允許多樣性的評論，但最終的決定是由專家團體做出的。[6](P65-68)這種包容性的實踐有兩個關(guān)鍵點，一是利益相關(guān)者，二是開放而有限的參與。因此，如果從技術(shù)層面看，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展對開放而有限的參與形式更加有利。

(一)以確定型利益相關(guān)者為核心

利益相關(guān)者的理論與思想主要從企業(yè)經(jīng)營管理的實踐中發(fā)展演變而來，但是這種理論和思想的啟發(fā)意義對區(qū)域公共事務(wù)的治理也很重要。把利益的含義從經(jīng)濟學上的意義擴展開來，將經(jīng)濟、社會、文化、政治上的收益都看作是利益，那么利益相關(guān)者的主體將擴展更多。在研究區(qū)域空間視角下的利益相關(guān)者時，徐延輝等認為城市社區(qū)利益相關(guān)者是指既能夠主動影響城市社區(qū)發(fā)展目標實現(xiàn)，又在目標實現(xiàn)的過程中被動受到影響到的任何個人和群體。根據(jù)社區(qū)空間區(qū)域、聯(lián)系的緊密性、是否參與的標準可以將利益相關(guān)者劃分成不同的類型。的利益相關(guān)者在以下三種屬性上有所區(qū)別。第一是合法性，它是指主體是否在法律、道義和社會價值層面上擁有對于企業(yè)的索取權(quán)；第二是權(quán)力性，它是指主體是否擁有地位、能力和手段對企業(yè)管理層施加影響；第三是緊急性，它是指主體的要求在多大程度上能夠立即得到企業(yè)管理層的關(guān)注和回應(yīng)。[11]同時具備以上三種屬性的主體是確定型利益相關(guān)者，在該案例中包括林恩等社區(qū)居民、村議會、濕地開發(fā)商及居民中的投機者。同時具備以上三種屬性中的任意兩種屬性的主體是預期利益相關(guān)者，在該案例中包括建筑工人、最初的城市規(guī)劃人、縣立法機構(gòu)、濕地看守人組織、美國陸軍工程兵團、美國環(huán)保署。具備以上三種屬性中的任意一種的主體是潛在的利益相關(guān)者，在本案例中包括技術(shù)人員。

利益沖突的核心主體是確定型利益相關(guān)者，這些主體的角色既有契合又有沖突。確定型利益相關(guān)者中，林恩和泰瑞等居民他們從起初維護自身享受濕地帶來的環(huán)境享受的權(quán)力，到加入濕地看守人群這一組織，并代表了公共的利益。從開發(fā)商處獲得了一定的資金和技術(shù)支持，同時自身也自學的濕地保護的知識以及政治參與的技巧。這一群體所扮演的角色既是濕地開發(fā)的主要反對者，又是濕地保護的支持者。村委會在主干道修建計劃設(shè)計的過程中投入了大量的資金，村委會這么做的目的也是為贏得居民支持，緩解交通壓力，為未來城市發(fā)展打好基礎(chǔ)，它是道路修建的堅定支持者。開發(fā)商著眼于經(jīng)濟利益，并提出開發(fā)土地的資本收益會惠及當?shù)鼐用瘛ｉ_發(fā)商是堅定的濕地開發(fā)者。保護濕地的居民在濕地開發(fā)與否這個最基本問題上和開發(fā)商、村委會都是沖突的。在如何開發(fā)濕地的問題上，開發(fā)商和村委會是有沖突的。如果按照可以調(diào)動的資本進行比較，當?shù)鼐用窨梢哉{(diào)動的資本之和應(yīng)該是小于開發(fā)商和村委會的。所以在基本問題上，開發(fā)商和村議會應(yīng)該勝出，并在如何開發(fā)的問題上進一步博弈。但事實上，居民和開發(fā)商合作使得在基本問題上，村委會修建公路的計劃被推遲。此時開發(fā)商對居民的經(jīng)濟和技術(shù)支持使得居民認為他們是關(guān)于保護濕地的盟友。然而開發(fā)商卻已經(jīng)向陸軍工程兵團提交濕地開發(fā)的計劃和申請。

在預期利益相關(guān)者中，建筑工人可以從開發(fā)商的選擇中獲益。最初的城市規(guī)劃者的規(guī)劃有一定失誤，但是為了保住工作，設(shè)計者不承認失誤，并認為應(yīng)該修建公路。縣立法機構(gòu)、美國陸軍工程兵團、美國環(huán)保署在濕地的開發(fā)利用的審批和保護上負有責任。作為行政機構(gòu)，他們的許可也存在被詬病的風險，尤其是當一個項目面臨環(huán)保支持者的反對時，他們的批準就有可能招致環(huán)保支持者的反對。濕地看守人組織幫助林恩、泰瑞保護這塊濕地有助于增加組織在當?shù)匾约捌渌貐^(qū)的聲譽和信用。出于各種利益的考量，各方預期利益相關(guān)者的利益訴求最終通過支持確定型利益相關(guān)者的任意一方而表現(xiàn)出來。但是就濕地開發(fā)本身而言，這些利益相關(guān)者在某種程度上已經(jīng)脫離了濕地開發(fā)矛盾的核心，這些利益不再是跟濕地開發(fā)直接相關(guān)，更多的是通過確定型利益相關(guān)者形成間接關(guān)系。潛在的利益相關(guān)者是技術(shù)人員，他們可以為其他主體提供技術(shù)支持、法律支持等，間接地促使了不同確定型利益相關(guān)者、預期利益相關(guān)者的博弈力量發(fā)生變化。

(二)主體的參與既開放又受限

由于不同利益相關(guān)者的利益存在根本的沖突，意見需要在限定的條件下進行表達。起初，林恩、泰瑞向縣立法機構(gòu)反對村委會修建鐵路時，采取寫信、打電話等形式，但他們沒有注意他們的表達使得政府的工作人員對他們產(chǎn)生反感。于是在反映信息時，工作人員往往會要求他們用科學的方式論證他們的說法，并提供材料，或在一個問題上糾纏很長時間不予回復，更多的時候不同機構(gòu)的工作人員相互“踢皮球”。當他們意識到自己表達方式的問題后，他們做好了充分的準備，了解了辦事的程序，保持良好的態(tài)度。這使得機構(gòu)工作人員對他們的看法有所改變，最終幫助他們反映意見，保護了濕地。當按照居民按照規(guī)定形式時，一方面他們在其他利益相關(guān)者面前的形象有所改變，他們從官員眼中浪費時間的人，不講理的人變?yōu)橛兄R、有規(guī)矩的人。因此兩者可以以對方更加容易接受的包容的方式開始交談，這有利于利益的協(xié)調(diào)。另一方面，按照一定的規(guī)則表達可以提高信息專遞的效率。

這種有限的開放式參與的特點既不是傳統(tǒng)意義上的民主，更不是專制，而是開放。傳統(tǒng)的地方自治上民主是平等而分散的，民眾可以直接參與地方公共事務(wù)，體現(xiàn)出“草根精神”，也即主權(quán)在民。[12]這種精神在現(xiàn)代的地方治理中延續(xù)下來，也造成了地方政治的碎片化。但關(guān)鍵在于這種傳統(tǒng)并沒有強調(diào)參與治理的有限性的理念。也就意味著民主產(chǎn)生的弊端會在解決問題的過程中體現(xiàn)，如果在濕地開發(fā)過程中，采用傳統(tǒng)的地方民主的形式，在村這一級進行投票就可以完全決定濕地的利用方式，那么確定型利益相關(guān)者的利益就會被掩蓋。根據(jù)確定型利益相關(guān)者的不同角色，他們在經(jīng)濟發(fā)展、資本運作、生態(tài)保護的各個維度上的利益投入是不相同的，民主投票的主體包括很多非確定型利益相關(guān)的群體，他們在濕地的開發(fā)、利用、保護上的投入和收益與濕地沒有直接的聯(lián)系，他們在濕地開發(fā)的各個維度上的知識和關(guān)切較確定型利益相關(guān)者也明顯不足。那么這些非確定型利益相關(guān)者和確定型利益相關(guān)者享有同樣的一票，結(jié)果就是部分確定型利益相關(guān)者的權(quán)益由非確定型利益相關(guān)者決定，這并不是公平合理，而是“群體的暴力”。曼瑟爾·奧爾森認為，個體與集體的利益沖突是行動悖論的原因。由于成本和收益在集體和個體之間的分布并不是均等的，出于個體利益最大化的考慮，個體可能會出現(xiàn)“搭便車”的行為，在互動中也面臨著“囚徒困境”等難題。但是在現(xiàn)實的群體沖突的案例中，沖突的烈度與個體的情感投入、參與投入密切相關(guān)。個體可以以自己的利益甚至生命為代價，來換取群體的利益。那么，是否存在其他因素介入個體私利與群體利益之間,并最終影響了群體沖突的發(fā)生？對于這一類的集體行動問題及其帶來的新的問題，奧爾森的理論并不能完全解釋。[13]群體性暴力是現(xiàn)代社會治理的重要指向，也是難點，需要多樣化的、長期的探索，以形成有效的治理體系和路徑。

這種限制方式并不是專制。從村、縣、州、再到聯(lián)邦政府下屬機構(gòu)，每個層面都被指定了發(fā)表意見的特定時間，任何利益相關(guān)者都可以將自己就上一層面討論結(jié)果的意見再次提出，意見可以在更高一級的行政機構(gòu)的層面進行討論，但最終的結(jié)果需要遵循專家的意見。然而這并不同于專制，簡單來說，專制的原則是令人畏懼。[14](P74-75)專家的意見是用科學的手段得出的結(jié)論，首先需要保證知識本身并不包含明確的利益傾向，其次專家本身也是無關(guān)利益者。在利益相關(guān)者意見上由專家得出的結(jié)論是權(quán)衡生態(tài)和經(jīng)濟兩種需求的結(jié)果，它既包含了利益群體的利益，又包含了生態(tài)環(huán)境的考量，這樣的結(jié)果可以說是一種有效的辦法。這種參與的核心觀念是開放，它超越了專制和民主各執(zhí)一端的傳統(tǒng)，體現(xiàn)了包容性。當然，專家意見的客觀性也是相對的，不可絕對化。費耶阿本德認為,民主判定高于專家意見,因為“科學的優(yōu)勢威脅了民主”,并且從事科學研究的專家既有限,也無知。[15]寬容性的民主讓更多相關(guān)利益的公民參與,有助于克服少數(shù)專家的局限性。

三、對我國濱海濕地生態(tài)文明建設(shè)的啟示

我國的環(huán)境治理已經(jīng)走出就事論事的碎片化治理的階段，開始從生態(tài)文明建設(shè)的整體性考量和治理各類環(huán)境問題。濱海濕地治理也必須從生態(tài)文明的高度和整體性加以研究和治理。從古爾德等人對于濕地人為變化及其治理研究的思路，可以看出，發(fā)達國家的環(huán)境治理也是在探索中前行，我國以生態(tài)文明建設(shè)為導向的濱海濕地合作治理既需要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，也需要積極探索自己的道路。

(一)從生態(tài)文明的高度加強對濱海濕地研究及其治理制度的建設(shè)

濱海濕地是地球表面最為活躍的自然區(qū)域,也人類發(fā)展最活躍的區(qū)域。圍填海和圍墾開發(fā)是沿海國家、地區(qū)緩和人地矛盾的重要方式。[16]濱海濕地是我國東部地區(qū)重要的生態(tài)屏障，它作為獨特的生態(tài)系統(tǒng),具有重要的生態(tài)經(jīng)濟和科學研究價值，維持了生物多樣性，為人類的生產(chǎn)生活提供了必不可少的服務(wù)。由于耕地保護政策、城市化、城鄉(xiāng)生活水平提升等原因，濱海濕地的開發(fā)強度不斷提升，我國沿海土地利用方式變化顯著。大量的天然濕地和人工濕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。隨著沿海各行政區(qū)的海洋功能區(qū)劃，濱海濕地還將會進一步減少。[17]相對于其他濕地類型而言，我國濱海濕地面積減損的速度較快，這對生物多樣性和海洋生態(tài)環(huán)境造成了嚴重的負面影響。所以應(yīng)該通過建立濱海濕地保護制度，扭轉(zhuǎn)濕地面積迅速減少的趨勢。[18]濕地保護目前還缺乏全面系統(tǒng)的土地管理法律依據(jù)。因此，積極推動濱海濕地保護立法，是濱海濕地生態(tài)文明建設(shè)的制度基礎(chǔ)。通過制定濕地保護法，明確管理部門職責，濕地開發(fā)利用活動能夠得到有效的監(jiān)管，更好地維護生態(tài)環(huán)境健康安全。應(yīng)該將濕地保護法與《海洋環(huán)境保護法》等法律法規(guī)銜接好，做好立法前期研究和準備，劃分清楚不同部門有關(guān)濕地保護的權(quán)責。改革開放四十年來，與濕地開發(fā)和圍填海實踐相比，我國的法律和制度建設(shè)是相對滯后的，因此應(yīng)該加快推進濕地保護的立法工作。[19]日本、韓國、荷蘭的濕地保護立法工作，值得學習和借鑒。海洋功能生態(tài)環(huán)境保護、圍填海問題治理，應(yīng)該堅持科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展理念，建立以此為指導的法律體系和具體法律法規(guī)。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中明確提出保護和擴大濕地等生態(tài)空間，《生態(tài)文明體制改革總體方案》也提出要將所有濕地納入保護范圍，劃定禁止征用的濕地類型，明確各類濕地功能，規(guī)范濕地的利用和保護，建立濕地的生態(tài)修復機制。[20]目前，我國的環(huán)境保護法、水法、水污染防治法、海洋環(huán)境保護法、土地管理法等多部法律分別從不同側(cè)面對濕地保護作出了規(guī)定。2013-2016年《濕地保護管理規(guī)定》、《濕地保護修復制度方案》先后出臺，提高了對濕地保護工作的要求，細化了濕地分級管理方案、明確了濕地保護目標、利用、監(jiān)管、修復、監(jiān)測與評價等內(nèi)容，具有可操作性，對與加強濕地保護和修復具有重大意義。[注]參見對十二屆全國人大五次會議第013、095、432號議案的答復意見[Z].環(huán)建函[2017]9號.這些規(guī)章制度和規(guī)劃為濕地立法做了很好的前期準備，加快推動立法是當務(wù)之急。

(二)濱海濕地治理制度建設(shè)必須面向利益相關(guān)者開放

社會的良性運行與發(fā)展,制度設(shè)計是社會運行規(guī)則的基本框架,積極而和諧的利益相關(guān)者格局能夠產(chǎn)生良性效果,從而推動社會的可持續(xù)發(fā)展。社會的良性運行是利益相關(guān)者多樣互動的過程與結(jié)果，即恩格斯所言，人類社會的發(fā)展是一個合力的過程。把集體無意識的合力行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X的合作行為，需要科學人道的制度設(shè)計，開放性的參與提供了良好的平臺。公正、合理與進步的結(jié)果不是也不應(yīng)該是某種單一力量主導的過程。美國關(guān)于濕地開發(fā)與保護的模式——有限性的開放式參與，為解決這一問題提供了新的思路。首先，這一方式是在原有的政治體制框架之下進行的，不同于另外設(shè)置新的機構(gòu)進行最終裁決，而是把每一層行政機構(gòu)都作為一個開放式平臺，為不同的意見提供表達的場所；同時在每一層級，這一問題都可能達成一致，形成解決方案，不會浪費更多的行政資源。其次，有限性的開放式參與遵循利益相關(guān)者的內(nèi)在邏輯。利益相關(guān)者的特點就是有表達的欲望、表達的資本和權(quán)力以及表達的正當性。表達的欲望來自于切身利益的考慮，利益相關(guān)者會維護自己的利益是正常的反應(yīng)。利益訴求的表達需要通過調(diào)動多種資源。例如林恩等代表的濕地看守人，他們?yōu)榱吮Ｗo村莊的濕地而不得不放棄工作，每天在家打電話，學習有關(guān)技術(shù)以回應(yīng)官員的提問，他們還從開發(fā)商處獲得了資金和技術(shù)的支持。這些都是為了表達利益訴求而投入的資本。利益相關(guān)者的利益訴求需要正當性的表達。表達的正當性就體現(xiàn)為參與形式的限制性。激烈的爭吵等對問題解決無關(guān)的行為表達是被禁止的，這有利于更加高效的解決問題，減少因沒有限制而造成的資源浪費。同時這種正當性還表現(xiàn)為內(nèi)容的正當性。利益相關(guān)者為了論證自己的方案的可行性，它們都必須滿足正當性。例如林恩等起初是為了自己能夠繼續(xù)享受到濕地環(huán)境而反對濕地開發(fā)的，而后加入濕地看守人群，他們關(guān)于濕地保護的呼吁就代表了人類對自然資源的關(guān)切。支持開發(fā)濕地的開發(fā)商能夠從濕地開發(fā)中獲益，因此他們認為濕地開發(fā)帶動了地方經(jīng)濟發(fā)展，增加了就業(yè)機會。同樣，村委會著眼于地方建設(shè)，緩解交通壓力，為城市發(fā)展打下基礎(chǔ)。無論最初他們的出發(fā)點是什么，但是最終他們的方案的論證代表更加廣泛的利益群體，使之含有正當性。最后，有限性的開放式參與體現(xiàn)決定的科學性?？紤]到利益相關(guān)者的能夠使用的資源狀況及其目的性，任何一種方案都要經(jīng)過技術(shù)人員的科學論證。這種方式所存在的不足在于利益相關(guān)者的資源不平衡造成的差距，尤其是在技術(shù)層面的差距是顯而易見的。因此開放式的有限性參與需要建立相應(yīng)的提供信息咨詢的平臺，促進利益相關(guān)者的更加平等的參與。我國在走向現(xiàn)代性社會的過程中，需要公共理性互動與整合的程序與規(guī)則理性，政府、公民與企業(yè)等利益相關(guān)者濫用“吵架”、“強權(quán)”和“暴力”等非理性工具，刺激產(chǎn)生了社會的戾氣，現(xiàn)代性的治理需要建立系統(tǒng)的公共理性規(guī)則，上述案例為我國生態(tài)文明建設(shè)以及現(xiàn)代化的治理體系提供了重要的借鑒。

(三)濱海濕地合作治理制度建設(shè)要遵從民本思想

濱海濕地生態(tài)文明制度建設(shè)需要合作政治。在工業(yè)社會所建構(gòu)起來的競爭政治,在近代幾百年的發(fā)展過程中,通過不斷調(diào)整,達到了非常完善的地步。然而，在全球化和后工業(yè)化的時代,特別是面對生態(tài)治理的高度復雜性和高度不確定性,競爭政治遭遇了難以為繼的困境。全球化和后工業(yè)化開啟了人類歷史的新階段,不可避免地導致競爭政治的終結(jié)，促進新型政治模式合作政治的建立。[21]合作政治需要以民為本。民本思想是中國傳統(tǒng)文化的精粹，以民為本有三個特點:一是認真傾聽公眾意見；二是以善為主,不輕信多數(shù)；三是經(jīng)過協(xié)商,照顧少數(shù)。[22]合作政治是協(xié)商治理的過程,在濕地治理實踐可以推進和豐富中國協(xié)商治理，實現(xiàn)公共利益、集體利益與個人利益的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)商民主制度,賦予利益相關(guān)者平等協(xié)商、討論的機會和權(quán)力,提高濱海濕地治理決策的合理性和科學性。

(致謝：感謝中國海洋大學孫凱教授和蒙特利爾大學張曦兮博士在關(guān)鍵詞匯、摘要英譯文方面的幫助。)