我國海洋體育旅游安全管理現狀與對策研究

紀曉曦 黃安民 金艷方 王麗霞

(華僑大學 旅游學院，福建 泉州 362021)

海洋體育旅游以海洋資源為中心，以綜合性體育設施為載體，滿足人們觀光、休閑、度假、娛樂、康體和運動等的需求。海洋體育旅游項目包括漂流、游泳、沖浪、游艇、帆船、水上快艇、潛水及觀賞體育賽事等。海洋的特殊地理條件，以及海洋體育娛樂項目的高風險性，使得海洋體育旅游與安全密切相關，因此加強安全管理對保障旅游者利益、海洋環境，促進社會和諧發展至關重要。我國海洋體育旅游的發展與西方國家相比相對較晚，雖然近年來注重提升和完善安全管理，但仍然在很多方面存在不足。本文旨在分析我國海洋體育旅游安全管理的現狀，指出問題所在，以期為安全管理提供理論參考、實踐指導和決策依據。

一、海洋體育旅游內涵及其研究綜述

(一)海洋旅游概念界定

海洋體育旅游是一種新興的旅游形式，目前國內對海洋體育旅游尚未有統一的定義。連桂紅等認為，體育旅游是指旅游者為了滿足各種體育需求，借助于體育組織或其他中介機構進行的旅游活動。[1]也有部分學者傾向于從廣義上理解體育旅游，認為其是指旅游者在旅游中所從事的各種體育娛樂、健身、競技、康復、探險和觀賞體育比賽等活動與旅游地、旅游企業及社會之間的關系總和。[2-3]黃玲認為，海洋體育旅游地是指旅游者停留并參加涉海體育運動的旅游目的地與旅游供給地域綜合體，海洋體育旅游具有生態性、互動性、挑戰性、刺激性和娛樂性。[4]

本文將海洋體育旅游界定為以海洋為載體，包括海島、濱海地區、遠洋，在海空、海面、海底進行的各種體育娛樂、健身、競技、康復、探險和觀賞體育比賽等活動與旅游地、旅游企業及社會之間的關系總和。

(二)國內海洋體育旅游安全管理研究綜述

目前國內研究海洋體育旅游安全研究管理研究方面的文獻不多。旅游安全管理的文章主要涉及旅游安全理論、[5](P10)安全事故發生的原因和對策探討、[6-7]目的地的安全管理、[8-10]旅游項目活動安全、[11-12]旅游食品安全等方面。[13]真正研究整體海洋體育旅游安全的文章更少。劉鳳香從開展體育旅游活動所涉及到的旅游行政組織、體育旅游行業組織、體育旅游企業、體育旅游者、目的地居民，以及體育、衛生、社會治安、消防等政府部門六個方面，分析了如何構建體育旅游安全體系，對體育安全體系的構建提出了建議；[14]曹春宇認為,濱海休閑體育旅游事故責任主體主要包括旅游景區、旅游者和旅游項目經營者；[15]曹春宇、李魯對濱海休閑體育旅游安全事故發生的自然環境、觀念、制度和器物四個層面的要素進行探討；[16]唐善茂、王志云等主要從旅游安全的界定、旅游保險、旅游安全預警和旅游安全管理四個方面對重大體育賽事旅游安全問題進行探討；[17]鄒煜、黎雙紅等在分析海南省旅游危機影響因素的基礎上提出了構建海南省海洋旅游危機管理體系的建議；[18]柴壽升等提出根據預防、準備、反應、恢復的“PPRR”模式構建安全有效的海洋旅游危機管理體系；[19]馮發金、郭學敏等對近九年來體育旅游事故的現狀進行了分析，并提出了對策。[20]

總體來說，國內的相關論文要么研究海洋旅游安全，要么研究體育旅游安全，將兩者結合研究的甚少，或者對現狀分析得不夠全面、內容分析得不夠深入。本文旨在分析我國海洋體育旅游的安全表現形態、安全管理現狀，指出安全管理的不完善之處，為相關管理者提供一定的決策指導和實踐依據。

二、我國海洋體育旅游的發展現狀與趨勢

(一)我國海洋體育旅游發展現狀

隨著經濟水平的提高和人們休閑旅游需求的增長，我國海洋旅游得到了顯著的發展，尤其是我國的濱海旅游。2017年濱海旅游業總量已到達14636億元，表1為2007年以來濱海旅游業的增長情況。

由于濱海旅游的許多項目和產品都可歸于濱海體育旅游，因而濱海旅游的發展狀況可以從一個側面反映出我國濱海體育旅游發展。郵輪旅游作為濱海旅游的一個重要項目，為其發展作出的貢獻越來越明顯(見圖1)，目前我國已有大連、天津、青島、上海、舟山、廈門、深圳、廣州、海口、三亞、溫州等11大郵輪港，《2016—2017中國郵輪發展報告》指出，2017年共接待郵輪1181艘次，同比增長16.93%，其中從我國沿海城市出發的母港艘次1098個，同比增長18.45%，訪問港艘次83個。

表1 2007—2017年濱海旅游業發展狀況

注：資料來源于中國海洋經濟信息網、中國海洋經濟統計年報。

圖1 2006—2017中國郵輪統計情況

(二)我國海洋體育旅游發展趨勢

隨著經濟水平的提高、需求的增大、設施設備的進步，多元、復合、立體的海洋旅游格局將會逐步形成。第一批開發利用無居民海島名錄的公布，為我國發展海島旅游提供了大好機遇，各地積極籌建郵輪母港，發展游艇游船，也將會帶動遠洋旅游的發展。海底、航空旅游的市場規模隨著需求的增大和裝備的提升，也會逐漸增大。海洋體育旅游作為海洋旅游的重要組成部分，憑借其生態性、互動性、挑戰性、刺激性和娛樂性的特征必將吸引更多的游客，有著良好的發展前景。

三、海洋體育旅游安全表現形態

從海洋體育旅游開展的具體項目來看，一般包括海空休閑項目，如海空滑翔機、熱氣球等；海岸休閑項目包括沙灘類，例如，沙灘排球、沙灘足球、沙灘摩托車；泥地類，例如，滑泥、泥地蹬獨木舟、泥地爬行等；海上休閑項目包括沖浪、帆板帆船、海釣、海泳、游艇、郵輪等；海底旅游項目包括潛水、海底探險等。其中大部分旅游項目屬于高危體育運動項目，與安全密切相關。目前我國海洋體育旅游呈現的安全形態主要有以下幾種。

(一)自然災害

海嘯、臺風、潮汐等引起的翻船、被海浪卷走、摔傷及引起的人身傷亡等。由于海洋體育旅游的特殊性，其對自然因素的依賴程度高。研究指出，臺風海嘯是海洋旅游活動最大的制約因素。

(二)交通事故

海洋體育旅游的交通事故以水上交通事故為主，主要表現為游輪、游艇或其他船只相撞、翻沉、起火、游客落水等方面。此外，由于許多島嶼交通條件差，公路轉彎多、坡度陡、轉彎角度不標準，濱海旅游中易發生島嶼公路交通事故等。

(三)生物侵害

海洋中生存著大量的海洋生物，其中有些兇猛且具有攻擊性，很可能給人身造成危害，如鯊魚、鯨魚、鱉魚、海蜇等；海洋中有毒的動物多達1000多種，有魚類、腔腸動物等。在一些海域進行旅游活動如游泳、潛水等都有可能遭到海洋生物的襲擊，如遼寧營口市鲅魚圈區熊岳金沙灘海濱浴場發生的海蜇傷人案例。[21]在海島上也有蛇蟲等，可能咬傷身體。

(四)娛樂項目安全事故

游泳、潛水、滑翔機、水上快艇、水上沖浪、帆船、游艇、沙灘車等的摔傷、砸傷、溺水等事故；潛水引發的芋螺刺傷或海鰻咬傷、肺泡破裂，以及空氣栓塞癥等事故；游泳等水上運動引起的手腳抽筋、心臟病等突發性疾病、溺水等；海釣引起的摔傷、刺傷、溺水等。

(五)治安犯罪

濱海地形復雜，旅游者分布分散，治安犯罪活動難于控制，因而易發生治安犯罪事件。表現為偷竊、欺詐、強奸、搶劫等。

(六)衛生安全問題

海洋旅游安全問題主要包括飲食安全問題和熱帶病。游客因品嘗海產品而過敏、胃腸不適，甚至中毒等事故并不少見。熱帶病是發生在熱帶地區寄生蟲病的統稱，而我國海洋體育旅游發展較好的省份海南省是熱帶病的多發地區。

四、海洋體育旅游安全管理現狀與存在問題

(一)安全管理機構現狀與存在問題

海洋體育旅游安全管理的涉及的機構多，有交通運輸廳、旅游局、海事部門、海洋局、旅游協會、船檢、航務、港務、執法部門等等。過去由于未明確各管理部門的責任，海洋體育旅游安全管理成為多頭管理或無人管理的真空地帶。近年來，由于安全事故的頻發，國家和地方政府逐步意識到實行有效安全管理的重要性，開始越來越注重責任的明確。2012年，北海市政府頒布了《北海市海上旅游活動管理暫行辦法》，此辦法明確了海上旅游活動安全管理機構的職責，促進了海洋體育旅游的安全管理，有利于維護海上旅游項目經營秩序，保護經營者和游客的合法權益。(見表2)

表2 北海市海上旅游活動安全管理機構及其職責

然而，目前我國海底、海空體育旅游項目，海空、海底旅游安全管理機構仍然不清晰。同時，仍無全國性的專門立法來指導海洋體育旅游安全管理。

(二)法律法規現狀與存在問題

海洋體育旅游安全涉及海洋、體育、旅游等多方面，涵蓋治安管理、突發事件處理、投訴管理、消防管理、氣象預警等等，如《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》(交通部，1990)、《游樂園(場)安全服務質量》(國家質量技術監督局，1997)、《舉辦體育活動安全保衛工作規定》(國家體育總局，1998)、《公共娛樂場所消防安全管理規定》(公安部，1999)、《漂流旅游安全管理暫行辦法》(國家旅游局，2008)、《旅行社責任保險管理辦法》(國家旅游局、中國保監會，2010)、《旅游投訴處理辦法》(國家旅游局，2010)、《動力傘運動管理辦法》(國家體育運動委員會，2010)、《游艇安全管理規定》(交通運輸部，2008)、《氣象災害防御條例》(國務院，2010)、《海(水)上搜救行動協調聯系規則》(交通運輸部，2010)、《旅館業治安管理辦法》(公安部，2011)，《旅游安全管理辦法》(國家旅游局，2016)，《中華人民共和國海上交通安全法》(2016修正)(全國人大常委會，2016)等等[注]資料來源于國家旅游局網站、國家海事局網站、國家體育總局網站及國家海洋局網站。。另外，2013年頒布的《中華人民共和國旅游法》對政府旅游安全職責，旅游目的地安全風險提示、監測、評估，突發事件應對，景區流量控制，旅游經營者的安全保障、安全警示、事故救助處理作出了相關的規定。然而尚無專門的海洋體育旅游安全管理法規，一些新興的旅游項目的安全管理，如蹦極、滑翔機、帆船、游輪、熱氣球等仍沒有得到法律保障。

(三)預警、應急及救援現狀與存在問題

1、預警系統現狀與存在問題

旅游安全預警可分為自然災害預警、治安預警、健康預警、容量預警、政治預警、軍事預警等不同類型。自然災害預警包括氣象災害預警、海洋災害預警、洪水預警、地震災害預警、農作物生物災害預警、森林生物災害預警等。不同類型的預警由不同的管轄部門發布。治安預警主要由公安廳發布；健康預警主要由衛生防疫局發布，嚴重時可能由衛生防疫局、旅游局及公安廳等部門聯合發布，如2003年的“非典”疫情。容量預警旨在提醒旅游者避免在人流過度集中的時間和空間旅游而對旅游地當地環境和旅游者造成損害。我國沿海地區如廈門鼓浪嶼景區就已設立了大型電子屏幕，實時顯示鼓浪嶼的在島人數，控制游客流量。

目前相關部門都能在災害發生時，及時有效地發布預警信息。每逢重大節假日，由45個單位構成的假日旅游領導小組都會啟動旅游安全預警系統。隨著技術的進步，我國旅游安全預警系統也逐步走向完善。與海洋體育旅游直接相關的，2012年，國家海洋環境預報中心聯系中央電視臺于2012年8月1日采取信息播報員的形式在中央電視臺開通了實時海洋災害預警信息的直播發布。[22]

2、應急系統現狀與存在問題

隨著2006年1月8日國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》出臺，我國應急預案框架體系初步形成。近幾年，部分省市出臺了《旅游突發公共事件應急預案》，提高旅游行業應急能力和整體防范水平。氣象災害應急方面，2008年國家海洋局《赤潮災害應急預案》和2009年的《風暴潮、海浪、海嘯和海冰災害應急預案》明確了各部門的職責和應急管理程序。突發安全事故方面，除國務院《國家突發公共事件總體應急預案》及《旅游突發公共事件應急預案》外，2006年《國家海上搜救應急預案》建立了由應急領導機構、運行管理機構、咨詢機構、應急指揮機構、現場指揮、應急救助力量等組成國家海上搜救應急組織指揮體系；同時農業部也頒發了《漁業船舶水上安全突發事件應急處置預案》《水產品質量安全事故應急預案》《水生動物疫病應急預案》等，這些都有利于海洋體育旅游應急的實施。然而，我國目前尚未有專門的海洋旅游方面的應急預案，且部分應急預案在實施層面上，其準確性、及時性和實效性仍亟待加強。

3、救援系統現狀與存在問題

旅游救援系統涉及的相關機構包括救援核心機構，包括醫院、公安機關、武警部隊、消防部門等，以及外圍機構，包括旅游景區、旅游企業、旅游管理部門等。海洋體育旅游項目的高風險性決定了其離不開完善的救援體系。目前國家安全生產應急救援指揮中心是我國唯一的全國性的應急救援指揮中心。我國的救援實施的主體主要分為三類：現有公共服務部門，如警察、消防、武警部隊等；國家專業救援機構；民間救援組織。在我國現有的專業救援組織機構中，國家的有8個(見表3)。[23]民間的救援組織也有所增加，然而絕大部分是處于內陸地區，針對登山戶外運動的，處于沿海的民間救援組織極少。國家專業救援機構人員和設備都比較齊全、完善，有嚴格的救援方法和程序，但任務繁重；而民間救援組織部分是民間自發成立的，缺乏資金和技術支持，規模小，救援能力有限，且許多得不到國家的認可和百姓的信任。

表3 官方專業救援機構及成立時間

(四)設施與項目管理現狀與存在問題

我國海洋體育旅游發展程度不盡相同，一些發展程度較低的景區缺乏必要的安全設施。如安全標識和危險警示牌，路燈和欄桿等。安全設施的維護工作也非常缺乏，許多安全設施存在老化和損壞現象。許多景區醫療救護設置也存在不足。

漂流、動力傘、游艇等部分旅游項目已經有了專門的管理條例。然而像帆船、滑翔艇、潛水、蹦極等海洋體育旅游項目仍然沒有科學、嚴格的規范和管理規章。

(五)安全認知現狀與存在問題

國家和政府加大旅游安全方面的宣傳包括安全事故預防知識、急救知識、安全保險知識等。政府和旅游企業開始加強旅游安全管理人員的培訓。景區不但加強節前的安全專項檢查，同時也注重景區安全日常檢查工作。近年來，海上救生演習也在沿海地區得以展開。[24]部分地方要求旅游事故發生后及時上報。[25]

然而許多管理者和游客還是對安全管理的嚴重性和緊迫性認識不足。有些海洋體育旅游場所未達到國家規定的技術標準，仍然被允許開發。如日照的許多私家浴場未經過嚴格的審批，沒有紡紗網和救衛隊，存在嚴重的安全隱患。[26]

(六)相關保險現狀與存在問題

我國旅游保險從1990年發展至今，基本上形成了具有旅行社旅客責任險、旅游意外保險、旅游人身意外傷害險、旅行社責任險、旅游救助保險等險種的多險種旅游保險體系。保險的項目也逐漸多元化和人性化，登山潛水也有公司愿意承保。[27]海南省設計出針對海南國際旅游島定位的與國際接軌的旅游風險險種——海南省專用的旅游意外綜合保險，具體包括游客人身意外險、旅行社責任險、旅游企業公眾責任險、旅游從業人員人身意外險及相關旅游延伸的保險產品。保障范圍將潛水、攀巖等高風險運動所造成的被保險人身故、殘疾納入賠償責任，其中每個被保險人的理賠給付累計最高為100萬元。[28]但總體來說，旅游安全保險依然不能適應市場需求，并且我國現行的旅游保險制度對散客沒有明確的投保規定。

五、海洋體育旅游安全管理發展對策

從以上我國海洋體育旅游安全管理的現狀分析中可以看出，我國海洋體育旅游安全管理正逐步完善，然而依然存在諸多不足。未來應在以下六方面有得以提升。

(一)加強國家頂層設計

增加國家頂層設計內容，例如國家應急管理部，形成國家、非政府組織、行業組織、商業機構、保險機構在內的多層次立體化的預警和救援體系。各級政府要在本層次的應急反應中發揮領導作用；私營部門和非政府組織要作為政府的合作伙伴，為應急反應提供積極的協助。

(二)建立健全新興項目旅游法規

我國政府應在旅游法的指導下，制定法律保障一些新興的海洋體育旅游項目的安全，如蹦極、滑翔機、帆船、游輪、熱氣球等。這方面，從1970年開始，美國國家海洋和大氣管理局(NOAA)就致力于推動美國政府對海岸帶自然資源開發與保護的立法和政策制定，加強對海洋資源及海岸帶的環境監督；在以色列，《海岸環境保護法》對海岸帶環境的損害進行了詳細規定，并明確要求除了《規劃和建設法》使用的特定許可步驟外，對于海岸帶環境的任何行為，只有在他們對海岸帶環境造成的損害實現最小化的情況下，主管當局才能頒發許可證。地方政府應對本地優勢的海洋體育旅游項目制定詳細的法規，明確旅游管理部門、旅游者、景區、旅行社、海洋體育旅游項目經營者等利益相關者的責任，以便于指導實施。

圖2 海南風險保障體系示意圖

(三)完善預警、應急、救援機制

首先，要健全海洋體育旅游安全預警、應急和救援制度的建立，明確各方義務和責任。2012年基本建成并開始投入試運行的海南省旅游風險保障體系融合了多方面防治風險服務，整合海南省信息中心，海南陽光島安全救援服務中心、中國人民人壽保險股份有限公司、理賠服務平臺、救援中心、12301旅游投訴中心等，可24小時為游客提供多語言的旅游資訊、旅游投訴、旅游救援、旅游安全警示等多方服務(見圖2)。這種對旅行社、旅游景點等的實時監控和管理，預防、減少旅游事故的發生，并在發生事故時能夠給予及時處理，協調解決矛盾糾紛的旅游安全保障體系是預警、應急和救援機制的典范。其次，要盡快組織全國性的應急救援指揮中心，扶持國內已有的救援機構，尤其要加大對民間救援機構的資金和技術支持，加強對其的規范和管理。同時，加強旅游突發事件信息共享機制的建設，對旅游安全事故的防范和救援至關重要。最后，海洋部門應該組建專門的救援機構。預警、應急和救援工作在實施層面上應更注重實效性。

(四)注重旅游設施設備的管理

很多旅游安全事故的發生都是設施設備故障或管理不善引起的。景區需完善海洋體育旅游的設施設備，加強設施設備的維護和管理，同時建設完善海洋體育旅游標識系統，并加強對旅游項目的規范管理。信息技術應用逐漸成熟，智慧旅游各種技術手段的進步對于景區客流量統計，游客對景區安全狀況的了解，在遇到安全事故時尋找避難所、安全點，安全信息的及時發布等方面的獨特優勢逐步顯露。應逐步引導信息化管理在海洋體育旅游項目管理上的應用，彰顯信息網絡在安全管理方面的優勢。運用物聯網、大數據、云計算等技術手段進行安全監測，結合旅游設施設備現狀，研發旅游安全服務云平臺。

(五)促使安全教育進一步普及

大眾性、全民的安全教育還有待加強。類似于“網民心中的平安景區”評選活動的全民性安全教育活動應提高開展頻率。由于海洋體育旅游安全項目有自身的特殊性，應該對危險性較高的項目的參與者重點進行針對性的安全教育。各相關部門應加強合作，使得安全教育對象大眾化、安全教育方式多樣化、安全教育頻率高頻化、安全教育內容細分化。

(六)開展人性化的安全保險業務

海洋體育旅游的許多項目都是高風險性的，而參與海洋體育旅游的游客很可能會一次性參與多種項目，因而購買綜合保險方便且人性化。保險公司應提高彈性保費，開展人性化、細分化的旅游保險業務。