新型城鎮(zhèn)化過程中加快農業(yè)人口轉移的建議

任 健

中共平涼市委黨校，甘肅 平涼 744000

一、新型城鎮(zhèn)化建設提出的背景

改革開放以來，在社會主義現代化建設過程中，我國積極探索具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，城鎮(zhèn)化建設取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化水平顯著提高，帶動經濟發(fā)展的作用日益增強。然而，城鎮(zhèn)化的快速推進過程中也出現了一系列問題，推進城鎮(zhèn)化健康、持續(xù)發(fā)展任重而道遠。隨著社會的不斷發(fā)展，在新的科學發(fā)展理念指導下，我黨又積極尋求具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，以推進我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。2007年5月提出“走新型城鎮(zhèn)化道路”，黨的十八屆三中全會明確要求，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。后來李克強總理又強調，“推進新型城鎮(zhèn)化，就是要以人為核心，以質量為關鍵，以改革為動力，使城鎮(zhèn)真正成為人們的安居之處、樂業(yè)之地。”2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中指出，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。2015年政府工作報告指出，要堅持以人為核心，以解決三個1億人問題為著力點，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化對現代化的支撐作用，推進新型城鎮(zhèn)化取得新突破。2015年中央經濟工作會議指出，推進城鎮(zhèn)化，要更加注重以人為核心。

二、新型城鎮(zhèn)化過程中農業(yè)人口轉移存在的問題

當前我國積極推進新型城鎮(zhèn)化，為了切實提高城鎮(zhèn)化質量，解決廣大農民最關心的切身利益，出臺了各項政策，建立健全了相關的農業(yè)人口轉移的體制機制。然而，目前在這過程中仍存在許多問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化

目前中國特色新型城鎮(zhèn)化建設過程中，普遍存在通過擴張用地帶動城鎮(zhèn)發(fā)展的現象，城鎮(zhèn)擴張占用土地的速度遠高于吸納人口的速度。只注重城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)模快速擴張，過度關注速度和規(guī)模，而忽視了質量和內涵，人口城鎮(zhèn)化率滯后于土地城鎮(zhèn)化率，忽視城鎮(zhèn)人口規(guī)模的集聚，表現為圈地拓城，“攤大餅式”外延擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場、新城新區(qū)等占地過多；土地財政成為城建財源的主要渠道。而且，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，農村人口是越來越少了，但是農村建設用地總量卻不但沒有減少反而不斷增加，這就說明土地城鎮(zhèn)化速度明顯超過人口城鎮(zhèn)化速度。有不少的城市由于大搞城市擴建，建設新城區(qū)，出現了有城無主的“空城”“鬼城”，大片的高樓林立，卻無人居住，夜間黑暗一片，燈火稀少。據統(tǒng)計，2000年至2010年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張64.45%，而城鎮(zhèn)人口僅增長45.9%，表明我國人口城鎮(zhèn)化率滯后于土地城鎮(zhèn)化率18.55個百分點，即土地城鎮(zhèn)化遠高于城鎮(zhèn)人口的增長速度。1990-2000年，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍；2000-2010年，這一指標上升到1.85倍。人均耕地面積由10多年前1.58畝減少到目前的1.38畝，僅為世界平均水平的一半。這就是說，進入21世紀以來，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了近50%，而人口城鎮(zhèn)化率只增加了16.38%。由此看出，土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化速度，這嚴重影響城鎮(zhèn)化質量的提升。

（二）城市內部新二元結構凸顯

目前中國城鎮(zhèn)化是一種典型的不完全城鎮(zhèn)化。這種不完全性主要體現在：大量農業(yè)轉移人口雖然常住在城鎮(zhèn)，形式上算是城鎮(zhèn)居民，但實際上，他們卻沒有享受到城鎮(zhèn)的各項基本公共服務和社會保障福利。因此，他們并沒有真正融入城市，仍然處于城市體制之外，處于非城非農的尷尬境地，其生活和消費方式仍保留著農民的習慣和特征，市民化程度很低。從外來農民工市民化情況來看，這些外出農民工主要在城鎮(zhèn)地區(qū)工作和居住，他們雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但在基本公共服務和社會保障，如就業(yè)、子女教育、住房等方面仍難以享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。就本地的農民，即各城市郊區(qū)就地轉化的農轉非居民以及城鎮(zhèn)擴區(qū)后存在的大量農民，其大部分都沒有實現市民化。特別是，行政區(qū)劃調整（大量的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤縣變區(qū)）、城鎮(zhèn)轄區(qū)面積擴大導致城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計“虛高”。

（三）農業(yè)轉移人口市民化的成本高昂

當前，我國城鎮(zhèn)化正處于快速推進階段，由于經濟快速發(fā)展導致對勞動力需求的增加，使得大量農村剩余勞動力轉移到了城市。此外，由于城市擴建使得大量城郊農民就地城鎮(zhèn)化，轉為城鎮(zhèn)人口。雖然這些農業(yè)人口轉移到了城鎮(zhèn)，但是他們沒有享受到和城鎮(zhèn)居民同等的待遇，還未成為真正的城鎮(zhèn)居民。要使他們成為真正的城鎮(zhèn)居民就必須使他們市民化。然而，要解決市民化問題，即為農業(yè)轉移人口提供各項福利待遇，均等化的公共服務，社會保障和基礎設施新、擴建，公用事業(yè)、住房等方面的新增需求，滿足和維持這些需求，需要投入大量的資金。因此，較高的市民化成本不僅給政府帶來一定的財政壓力，而且給大部分農業(yè)轉移人口帶來難以承受的經濟壓力，嚴重阻礙了市民化進程，中國特色新型城鎮(zhèn)化建設的順利推進舉步維艱。

（四）農業(yè)轉移人口缺乏穩(wěn)定的就業(yè)機會

目前我國在推進中國特色新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，大多數農業(yè)轉移人口雖然進入了城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)生活，但由于自身以及外界的原因，他們還沒有享受到城鎮(zhèn)公平、平等的就業(yè)機會。他們在城鎮(zhèn)生產、生活和消費，但是他們似乎還沒有融入到其所在的城鎮(zhèn)。因為在他們所生活的城鎮(zhèn)，各種人才資源都積聚在一起，他們隨時都有可能被淘汰，喪失其工作機會，這就使得他們沒有穩(wěn)定的就業(yè)機會。而且在快節(jié)奏的城鎮(zhèn)，競爭非常激烈，不可能很容易就能找到一份穩(wěn)定的工作，而這時候政府沒有保障他們就業(yè)的體制機制，也沒有良好的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境，就算有好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，也沒有資金條件，因為創(chuàng)業(yè)也需要一定的資本支撐。那么，在這種情況下，他們就無法養(yǎng)家糊口，在高生活成本的城鎮(zhèn)就根本無法生存下去。這就不但不可能有效的推進人的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質量，反而會大大阻礙城鎮(zhèn)化的進程，不利于我國城鎮(zhèn)化健康、持續(xù)發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化建設過程中加快農業(yè)人口轉移的路徑選擇

（一）深化推進戶籍制度改革，降低農業(yè)轉移人口市民化門檻

深化戶籍制度改革，首先，要建立全國統(tǒng)一的居住證制度。相關部門要盡快制定有關法律法規(guī)，建立健全居住證制度。逐步放開居住證申辦的各種限制，嚴禁設置其審辦的各種條件，如學歷、職稱等。對于本地的常住外來人口，各地方要一律統(tǒng)一發(fā)放居住證，不得加以限制，統(tǒng)一規(guī)定：只要有持有居住證，就能在基本公共服務與社會保障等基本保障方面享受與當地戶籍人口同等待遇，使公民的基本權益得到有效保障。除此之外，地方政府可以根據實際情況來確定其他如住房、社會救助等方面的基本公共服務與社會保障。相關部門詳細調查并統(tǒng)計登記持證人在當地的實際表現，依據一定的標準，建立積分落戶制度。如果持證人達到了規(guī)定的積分，就應給予落戶，但積分落戶門檻不能太高。其次，盡快剝離戶籍的福利分配功能。戶籍制度改革要有成效，就必須合理分配于戶籍制度背后所隱含的福利與權利。目前，許多福利和權利與戶籍制度掛鉤。因此，加快戶籍制度改革，必須盡快清理與戶籍聯(lián)系的各項政策，合理分配戶籍制度背后所隱含的各種權利和福利，根據本地常住人口來進行戶口登記，使基本公共服務全覆蓋所有常住人口，方便居民行使基本權利，從而平等地享受各項福利。

（二）推進公共服務制度和社會保障制度改革，提高城鎮(zhèn)化質量

推進新型城鎮(zhèn)化建設，加快農業(yè)人口轉移，必須加快建立健全基本公共服務制度和社會保障制度，努力實現其均等化。首先，完善基本公共服務供給管理制度。從基本公共服務政府供給、預算管理、轉移與接續(xù)等方面提高公共服務制度化水平。不斷提升公共服務的統(tǒng)籌層次，在國家層面實現普惠性公共服務的規(guī)范化化；其次，提高教育醫(yī)療資源的可獲得性。實現基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的均等化，關鍵是提高落后地區(qū)、農村地區(qū)人口對優(yōu)質的教育、醫(yī)療資源的可獲得性。在教育資源方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進，相對日益增加的城鎮(zhèn)人口子女，城鎮(zhèn)教育資源的稀缺性越來越突出，需要根據常住人口數量配置，提高城鎮(zhèn)基礎教育供給水平。在醫(yī)療資源方面，重點是推進城市醫(yī)療衛(wèi)生服務向農村延伸，并擴大農村合作醫(yī)療的適用范圍，降低農村居民、農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)獲取基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的成本。最后，提高社會保險的參保率。在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等各類社會保險制度設計上，充分考慮包括農業(yè)轉移人口在內的群體，提高農業(yè)轉移人口參保率；建立全國統(tǒng)一的賬戶管理系統(tǒng)，實現城鄉(xiāng)間、區(qū)域間社會保險的自由流轉與對接；政府財政通過無差別地給予所有低收入群體以相適應補貼，提高社會保險參保率，最終實現人人享有基本社會保障。

（三）深化勞動就業(yè)制度改革，建立健全農民工政治參與政策體系

一方面，深化勞動就業(yè)制度改革。第一，建立健全相關的政策體系，使勞動力能夠在城鄉(xiāng)之間自由的流動，根除對農民工的各種就業(yè)束縛，從根本上消除就業(yè)歧視，平等客觀地對待他們。第二，逐步建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)就業(yè)、失業(yè)登記制度，以便城鄉(xiāng)居民能夠平等、充分地就業(yè)，擴大就業(yè)、失業(yè)登記范圍，將農村剩余勞動力計算在內，統(tǒng)一發(fā)放“就業(yè)失業(yè)登記證”，對城鄉(xiāng)社會登記失業(yè)率要及時發(fā)布。第三，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。另一方面，建立健全農民工政治參與政策體系。首先，對于農民工政治參與權利的關鍵，國家和地方有關部門要把握好，在此基礎上，研究制定合理的全體農民工的參與政策體系，解除城鄉(xiāng)分割的政治參與體系，根據實際制定詳細的農民工政治參與內容，使其切實可行。其次，政府要鼓勵農民工建立表達自己合法權益的各種組織，使其政治參與規(guī)范化，切實保障他們的政治權利。例如在一些農民工比較多的社區(qū)，建立農民工自治組織，真正保障他們的合法權益。最后，實行社區(qū)民主治理。建立開放、民主的社區(qū)治理體制。對于社區(qū)內的公共管理事務，居民一律有權進行參與。努力發(fā)揮社會組織的作用，鼓勵其參與社區(qū)的管理，從而建立完善新型的社區(qū)公共治理模式。充分利用網絡媒介，加快社區(qū)管理網絡化，使得社區(qū)管理公開、透明化，進一步保障居民的權益。