精細化：網約車治理的路徑探索

祝小芳 魏琬昕

摘要：在政府傳統治理范式下，網約車的社會安全問題突出、監管缺失或無效、法律關系復雜，政府部門迫切需要引進新的理論開展治理路徑的探索和創新，精細化治理理論提供了一個有效的思考方向。精細化治理，不僅是政府治理理念的重要發展，也是社會治理的未來趨勢和未來走向。從“技術治理”和“服務治理”兩個方向著力，推動精細化網約車治理，不僅有利于解決網約車治理困境，更有利于推動國家治理現代化、提升國家治理能力現代化水平。

關鍵詞：精細化;治理;網約車

基金項目：江西科技學院人文社會科學項目：基于倡導聯盟框架的政策創新擴散策略探討——以網約車管理政策為例（編號：RW1811）的階段成果

一、網約車治理的困境與問題

網約車，不同于傳統出租車，其依托移動互聯網、云計算、大數據等技術、以移動端APP連接駕駛員與顧客、創造了新的出行服務形態的一種新型交通運輸方式。網約車的出現不僅在一定程度上滿足了公眾差異化的出行需求，提高了出行效率;而且有效整合了交通運輸的閑置資源，增加了公眾就業與再就業機會，提高了經濟效益和社會效益。據數據顯示，2018年我國網約車完成客用量每月200萬人次，網約車用戶在網民中的普及率達到了43.2%，網約車成為出行服務體系中的重要組成部分。與此同時，網約車引發的社會安全問題、監管困境和法律沖突等問題，引發了輿論的廣泛關注和公眾的強烈不滿，網約車的治理成為政府治理亟須解決的內容。

（一）網約車社會安全問題突出

由于網約車的出現繞過了政府審查層面而直接進入市場運營，因此進入市場的網約車運營標準不一，大量的“黑車”“馬甲車”頻繁出現，網約車司機的素質參差不齊;并且興起初期，各網約車平臺公司為了搶奪客戶資源、增加市場份額，開展“燒錢大戰”“高價補貼”，收納了很多不符合運營標準的車輛進入市場，造成非法客運車輛增多，形成了網約車粗放式發展和盲目擴張的局面。在此背景下，以鄭州空姐滴滴打車遇害事件為典型的網約車乘客人身安全受險事件頻發，除此之外資金財產安全、權責糾紛問題、傷亡交通事故、個人信息安全等網約車負面事件不斷增加。政府依靠頂層制度設計治理新興事物的傳統的粗放式管理方式在此情境下明顯無力，網約車治理迫切需要政府做出改變。

（二）網約車監管缺失、滯后或無效

各大網約車平臺企業通過“價格戰”與傳統的出租車行業搶奪客源，惡性競爭，兩者之間矛盾升級激化，出租車罷工停運、出租車司機與網約車司機的群體性糾紛時有發生，對出行市場秩序造成一定影響。但由于網約車興起初期，國家層面法律制度的制定出臺尚滯后于這些新生問題出現的速度，相關監管制度和懲戒措施缺失和不到位，交管部門、城管部門等政府部門只能依靠已有的法律規范對網約車及網約車行業進行有限的監管，監管效果甚微;另一方面，各地方政府出臺的網約車監管政策“嚴于制定、寬于執行”，使得網約車監管流于形式，給政府治理帶來一定困難。

（三）網約車服務法律關系復雜，治理難度大

網約車服務的法律關系主體復雜多元，具有高度不確定性的特點，給傳統政府治理范式帶來巨大挑戰。在網約車還未取得合法地位時，一些地方政府理不清、捋不順網約車企業、網約車駕駛員與傳統出租車、傳統出租車司機等法律主體之間的關系，面對法律主體的矛盾沖突“一刀切”的叫?；虼驂壕W約車服務，以期維持社會穩定;而至網約車被中央政府出文賦予了合法地位后，卻又因中央政府、地方政府、企業組織、社會團體和民眾等多元法律關系主體在網約車治理過程中各個或聯合發揮作用，且相互交叉、彼此影響，形成了復雜的網約車治理格局，各地方網約車政策細則無法有效執行，使得很多社會問題無法有效解決，從業人員、乘客的合法權益難以得到保障。

網約車興起帶來的這些問題，凸顯了政府傳統治理范式在新興社會問題面前的“手足無措”。因此，要實現網約車治理的新突破就需要進行新的嘗試和探索，創新政府治理方式。

二、理論基礎：精細化治理

“精細化”即精確、細致、標準，盛行于20世紀50年代追求產品精細度的日本制造業。伴隨著20世紀80年代新公共管理運動的深入，企業的精細化管理理念被學者引入到政府管理活動中，主張改變政府粗放式管理方式，引入市場競爭機制，追求規范、專業、細致的政府管理，實現政府管理精細化，提高政府績效。隨著我國經濟體制變革和政治體制改革的持續深入，學者們發現停留在管理工具表面的政府精細化管理已經不能解決高度復雜性和高度不確定性的社會環境下出現的各類社會問題了，進而提出了精細化治理理念，主張從“精細化管理”轉變至“精準化治理”。

精細化治理與精細化管理都以科學、精準、標準的手段主張追求政府績效，但不同之處在于精細化治理更傾向于以復雜的社會現實問題為導向，尊重和發揮多元主體的治理力量。精細化治理主要有兩大維度：“技術”與“服務”。一方面，精細化治理要求借助當前信息網絡技術，以專業化、程序化、信息化的治理手段科學設置政府機構、優化治理流程，轉變政府公共行政的思路和作為，實現社會治理的標準化、具體化、人性化，獲得最優的治理績效。另一方面，精細化治理突出政府公共服務的評價要以社會公眾的滿意度評價為標準，并將其作為政府治理的出發點，重視和回應社會多元主體訴求，要求增強多元主體的互動，以社會公眾的訴求和反饋提升政府公共治理的靈敏度和細致化程度。由此而言，社會治理精細化主要是以“技術治理”與“服務治理”兩者的統一實現政府治理創新，以有效解決社會治理的困境與問題。

三、推進網約車治理精細化的路徑探索

結合精細化治理理論的思想要點，針對網約車治理面臨的社會安全問題、監管缺失或無效、法律關系復雜等問題，本文從“技術治理”與“服務治理”兩大方向提出一些網約車治理的路徑思考。

（一）利用和開發網絡信息技術，推進網約車治理智能化、精準化