城市交通擁堵本源及解決途徑研究*
——以古城南京為例

石 飛 何 源

近年來，城市交通擁堵的字眼不斷見諸報端，市民對交通出行難和停車難多有詬病。媒體和專家對交通擁堵的解釋多見于：瓶頸路斷頭路多、路網結構不合理、公共交通系統不發達且車內擁擠、小汽車保有量迅猛增長、停車設施供給不足等[1]。可以看出，交通資源配置不合理似乎是產生交通擁堵的最主要原因，因此相關學科展開了一系列針對交通設施優化的研究與實踐。但問題真是這樣嗎？多年來的優化工作是否換來了暢通的城市交通環境？

世界各國多個城市均經歷了交通擁堵的階段，但也有一些城市脫穎而出，成為了堵車少的城市，他們在交通基礎設施建設方面也許并沒有太高明之處，但卻成功塑造了良好的交通出行環境，從而提高了城市競爭力，如庫里蒂巴、哥本哈根、斯德哥爾摩、新加坡、中國香港等等。他們中并沒有如北京、上海的高達四五百公里的軌道交通和上千條公交線路，但卻在公交與土地利用的整合中促進了城市與交通的可持續發展而因此成為公交都市（Transit Metropolis）的典范[2-3]。

通過對比，我們需要思考：城市交通擁堵的真正病因是什么？只有找到問題的實質和問題產生的根源才能有助于問題的解決，才能標本兼治，否則，類似交通資源配置優化的工作對治堵的效果將極為有限——事實也證明如此。結合我國城市發展實際，本文試從古城南京談起，探尋引發城市交通擁堵的本源。

1 古城南京的交通擁堵現象

南京是中國四大古都之一，作為江蘇省會、南京都市圈核心城市，南京城市交通是城市發展中的重要一環，但在其發展中不可避免地出現了交通擁堵問題，此類主題常見諸報端，以下簡要列出幾例。

1.1 古城南京的交通擁堵報道

1.1.1 上班擁堵

標題：小長假后上班首日，南京三大立交擁堵嚴重。"...家住江寧區的黃先生告訴記者，他家住江寧，工作在鼓樓，每天開車上下班都要路過雙橋門立交橋（筆者注：雙橋門立交是南京主城通往江寧、溧水和機場的最重要通道），只要是在高峰期從來就沒有順暢過..." （中國江蘇網2012年5月3日訊）

1.1.2 上學擁堵

標題：南京遇最嚴重開學交通擁堵，1300名警力上崗疏導。"...網民'知無不言'在論壇上說：早上南京全城大堵車，在途時間是平時的2倍還多。為什么一開學就大堵車？說明有很多車是送孩子的。孩子為什么要用車送？說明離家有點距離。為什么不在家門口上？因為擇校..." （新華日報2012年9月4日報導）

1.1.3 就醫擁堵

標題：十輛車搶一個車位，南京多家大醫院停車太難。"中山東路車流不暢、廣州路車流不暢、漢中路車流不暢、中山北路車流不暢…原來，這些路上分布著多家三甲大醫院。這些大醫院的門口，無論天氣是否惡劣，車輛擁堵是常有的事..."（現代快報2010年12月8日報導）

1.2 古城南京的交通擁堵數據

隨著公眾對交通問題的關注度日益提高，高德地圖發布了《中國主要城市交通分析報告》。據《2017中國主要城市交通分析報告》分析得出，2017年同比2016年有10個城市擁堵呈現向近郊擴散的趨勢，南京為其中之一。而南京的擁堵趨勢在2018年預計也是依然保持在持平狀態。

2018年7月，高德地圖聯合未來交通與城市計算聯合實驗室、清華大學-戴姆勒可持續交通研究中心等單位發布了《2018Q2中國主要城市交通分析報告》。相比一季度的12位，南京堵城排名降到31位，但在特大城市中，南京堵城排名仍居前列。在擁堵時空城市分布中，南京高峰擁堵延時指數（高峰出行時間與自由流狀態下出行時間的比值）與擁堵里程比例（各等級道路處于中度擁堵、嚴重擁堵等級的路段里程比例）綜合較高。南京城市高峰擁堵延時指數為1.770，即高峰出行時間是暢通狀態下的1.77倍，高峰速度為24.9km/h，相比第一季度擁堵現象有所緩解，但與2017年基本持平，交通擁堵現象仍然存在。

從2018年二季度擁堵報告來看，通勤日早高峰南京最堵的道路是龍蟠南路由南向北、應天大街高架（鳳臺南路東側）和浦口大道；晚高峰最堵的除了這幾條路之外，揚子江隧道也是擁堵點。其中應天大街高架（鳳臺南路東側）二季度有79天擁堵，是南京擁堵天數最多的一條路。不難看出，除老城區內擁堵道路外，過江通勤道路也是擁堵道路的重要組成部分。

通過觀察古城南京的交通擁堵現象，產生擁堵問題的原因初現端倪，下文中將進行深層次的剖析。

2 擁堵問題產生的本源

2.1 由交通的供需關系分析擁堵問題產生的本源

從交通的供給方面來看，相比小汽車進入家庭的速度，公交資源配置的時效性和線網優化的效率不高——這是公共交通系統從規劃設計到建設運營的固有特征，因而面對上班、上學和就醫等各類出行，當公交不能滿足其出行需求時，容易出現"公交需求得不到滿足-居民購車用車-道路擁堵-增加公交運力-道路進一步擁堵-公交服務水平下降"的惡性循環，這是上述新聞報道和現實交通環境的真實寫照，并導致各方怨聲載道。

因此，僅僅從供給途徑試圖去分析大城市交通問題極有可能陷入"無解"的境地，需要我們調換思路、轉變視角，以謀求有效的緩解上班擁堵、上學擁堵和就醫擁堵的解決方案。

而從交通的需求方面分析，交通源自出行需求，正是有了畸形的出行需求才導致了交通擁堵；另一方面，需求源自于土地利用（是一種派生需求），而正是不恰當的土地利用才導致了需求變異。因此，探求擁堵問題產生的本源不能脫離需求方，更不能脫離土地利用。

從方法論上，如果僅僅從技術上和供給途徑探尋交通擁堵的本源及尋找治堵的突破口，表明我們默認需求的合理性這一前提。而事實上，我們對產生這個前提的背景缺乏認知，也即過多的專注于交通工程建設和交通設施優化，而忽視了出行需求的背后——土地利用。因此，需要對需求的合理性和有效性展開質疑，并從土地利用層面分析交通擁堵的本源，探尋治堵良策。

2.2 土地利用與交通擁堵

有機疏散（Organic Decentralization）之父沙里寧（1986）認為根治城市病（尤其是交通擁堵）必須從改變城市的結構和形態入手；交通與土地利用的一體化是城市可持續發展的重要前提[4]；公共交通絕非僅僅只是一種交通系統，其內部還含有深刻的土地利用邏輯。那么，土地利用究竟如何影響交通出行，下文將從城市空間結構、居住就業空間分布、公共設施資源分布、舊城更新和居住區設計等5個方面探討土地利用對交通出行的影響。

2.2.1 城市無序擴張，空間結構混亂

當前我國正處于快速城鎮化進程中，大城市向周邊區域的極度蔓延導致生活就業范圍不斷擴大，機動化出行需求增長迅猛，那么，公共交通能否滿足需求？

需要指出的是，一個發達的、高品質的公共交通系統需同時具備客流集約性和空間有序性兩個前提。我國很多城市的人口密集，不難滿足第一個前提，但空間有序性嚴重不足，城市的無序擴張使得居住、就業和生活的空間分布紊亂不堪，有序性無從保障，其中就包括部分歷史文化名城，也因此，城市蔓延極不適應公交客流培育和公交系統成長，從而誘發大量小汽車出行并形成出行無序和高耗能的交通模式，這顯然不利于城市與交通的可持續發展[5-7]。當然，也就不難解釋為什么擁有上千條公交線路的北京等名城仍難以滿足居民的公交出行需求，并使得公交供給不足成為了居民購車用車的重要理由。

2.2.2 居住就業空間分布不平衡

在各種出行目的中，以上班為目的的通勤出行占比高達40-60%，以通勤為主體的早晚高峰出行量過于集中，加劇了城市交通系統的供需矛盾，如上文中古城南京市交通高峰數據所顯示。因此，解決好通勤出行問題對于緩解城市交通擁堵具有重要意義。決定城市通勤交通出行時空分布特征的正是城市居住就業空間分布。

以對歷史文化名城的分析為例，通過對上海高架線內部分街道的職住均衡分析顯示，當職住比率在1.05-1.2左右時，居民和就業者的平均通勤時耗最短，隨著職住比率（就業崗位與居民數量之比）的升高，就業者的通勤時耗逐漸增加， 就業崗位密集的地區，就業者的平均通勤時間比當地居民更長[8]。由此可看出，從土地利用層面來說，職住均衡可降低通勤時耗，縮短通勤長度，為交通擁堵提供良好基礎。

2.2.3 公共服務設施資源分布不均等

這里，我們探討的公共服務設施主要指政府及社會為個體提供的教育、文化及醫療等服務設施。公共服務設施存在的目的在于保護個人最基本的生存權和發展權，和為實現人的全面發展提供基本社會條件[9]。政府及社會為個體提供的公共服務應當是公平的、均等的，也因此提出了城市公共服務設施均等化要求。

公共服務均等化有兩大要素：質量和距離。從公共服務設施的功能和目的上看，均等化發展必然包含質量要素，其最終目的是獲得社會范圍內個人可行能力的平等，設施的服務質量及作用結果是對其均等化發展成果的直接反應。從公共服務設施的存在和作用形式上看，均等化發展必然包含距離要素，即居民與設施之間因各種障礙而造成的距離，這一距離既包含居民實際花費的出行時間和費用等顯性因素，也包括由于法律和制度等門檻性的隱性因素。距離要素直接影響居民享受公共服務權利的實現情況，以及居民為享受這些服務所需要付出的克服距離的代價。當質量均等和距離均等均得以實現，也即公共服務設施均等化了，質量與距離之間沒有明顯的矛盾，或者說服務半徑大小與服務質量高低沒有必然聯系。但當質量不均等或距離不均等，則矛盾顯現。

中國當前公共服務設施均等化過程中存在的質量與距離的矛盾是與當前的經濟社會發展及城鎮化階段緊密相關的。在公共服務設施建設和運營財政資源有限并有所偏好的影響下，設施的質量與規模有緊密的正相關關系。一定范圍內資源越集中，規模效應越大，服務質量相應越好，其服務范圍也就越大，于是產生設施的規模與可達性之間的矛盾。

簡單的說，教育、醫療等公共服務資源的分布不均，導致了居民對高質量辦學和就醫場所的趨之若鶩，當人們為享受更好服務質量而試圖去克服距離問題時，就會引發在這些場所周邊的局部交通擁堵。建城歷史悠久的城市通常都會存在此類問題，主城特別是老城區，居住、商業、教育、醫療等公共資源過度集中，加之副城新城基礎設施配套尚有不足，主城范圍依然集聚大量人流，帶來交通擁堵問題。如位于南京老城的省人民醫院、原南京軍區總院、省中醫院、鼓樓醫院、兒童醫院、市婦幼保健院、市第一人民醫院等三甲醫院的不約而同的集體擴建，90%的優質醫療、教育資源均集中在中心城內，導致周邊道路演變成其停車場并加劇老城擁堵的嚴重不良后果。

2.2.4 舊城更新模式不合理

舊城更新或城市更新（Urban Renewal）是一項社會影響極大、持續性較強的復雜的系統工程，包含人口疏散、公共設施更新、環境改善、交通疏導、建筑形體及空間的再創造，以及人文環境的保護、塑造和延伸等。把握新舊轉換的主題、保護區內蘊含的城市文脈、同時又能發揮其獨立于城市其它區域的個性特色，是舊城更新工作的最主要目標。

然而，在歷史文化名城中，當前的很多舊城更新早已突破更新的范疇，大多是破舊立新的大變樣，其中不乏以"保護舊城、維護歷史文脈"的由頭搞商業開發，如南京老城南明清時期老街巷格局盡失的南捕廳、老門東等；或者通過土地置換目的在于獲取土地增值和高溢價，如與原控規相比，將原有工業用地大部分置換為高容積率居住用地的位于南京老城的所謂"中航科技城"；再或是以一種宏大政治氣魄和歷史使命為由主張在舊城區打造一個強大的市中心和CBD，如以打造"中華第一商圈"為由在南京舊城中心的新街口規劃建設幾倍于現有體量的商業辦公建筑，及以打造江蘇第一高樓為由在南京舊城中心的鼓樓建設與上海金茂大廈體量相當的紫峰大廈，更令人費解的是位于浦東新區的金茂大廈僅配建了800個車位，而位于南京老城核心區位的紫峰大廈卻配建了1200個，這不得不令人堪憂。

因此，當前的舊城更新更注重經濟效益和景觀效果，人口疏散的同時未能做到就業崗位的同步同區位疏散（有機疏散理論在此演變成為"人口向郊區疏散、崗位向主城集中"的引導高度職住分離的空間分布模式），且忽視了出行環境、生態環境和人的生存環境這些重要的環境要素，城市發展帶有某種沖動性。如此這般的舊城更新，其后果是：舊城的就業崗位進一步集中、舊城的房價被抬高、級差地租更趨顯著、大量被拆遷居民無奈遷居至郊區新城，且不論可能產生的一系列社會問題。接下來，因為居住就業空間的深度不匹配，每日往返郊區與舊城的通勤交通量猛增，城市交通不堪重負，如上文中提到的南京交通擁堵狀況，南京老城與江寧開發區、南京老城與河西片區間的交通通道常年處于高峰期超飽和狀態。

2.2.5 大型居住區不利于公共交通出行

我們常常講TOD和提倡公交優先、公交導向。而塑造公共交通導向的土地利用模式需要從宏觀（城市空間形態）和微觀（社區及居住區）兩個層面同時入手，但對公共交通導向的土地利用實踐和研究大多未深入到微觀設計層面[10]。在我國，從城市結構、土地利用、道路體系、開放空間、街區模式、社區結構等等無不是基于居住小區的。因此，交通問題的出現和愈演愈烈，某種程度上應歸咎于居住小區的規劃模式。并且，居住區是市民做出是否采用步行+公共交通決定的最主要場所，因此也就不難理解公共交通與社區、居住區規劃設計的進一步協調是促進公共交通使用、減輕小汽車依賴的重要內容。

經典的鄰里單元（Neighborhood Unit）、美國Radburn社區以及前蘇聯引用鄰里單元發展而成卻被現今中國大量翻版的居住小區規劃布局都不是公交導向的，因為公交線路難以深入慢行交通的出行領域。這為我們敲響了警鐘，動輒十幾、幾十公頃的居住區會因街區過大而拉長步行至公交站點的距離，從而不利于公交出行[6]。大街坊、大街區的后果是助長了小汽車使用，垂直便利的到達地下車庫則進一步使居民偏愛小汽車，造成交通擁堵。

3 交通擁堵問題的解決之道

3.1 合理規劃城市空間結構

城市空間形態很大程度上決定了一座城市公共交通發展的可持續度和道路擁堵概率，尤其是對擁有高密度人口的中國城市來說，因此，合理規劃城市空間結構對于歷史文化名城整體空間與交通體系尤為重要。事實上，在城市形態和空間結構問題上，國外1990年代涌現出的新城市主義（New Urbanism）、緊湊城市（Compact City）、精明增長（Smart Growth）等早已指出城市空間形態應能適應公共交通及其換乘，而不是相反[8]，也因此，我們可以大膽的提出"公交導向的城市規劃"、"公交引導城市轉型"、甚至"公交引領城市建設"。

相應的，應徹底拋棄”攤大餅”的規劃手法，在歷史文化名城發展中提出科學的空間規劃策略和交通組織方式——規劃并嚴格執行城市空間增長邊界（Urban Growth Boundary）政策，走以大容量公共交通為導向的走廊式發展模式之路，才能促使空間組織和交通組織的“雙重有序”的形成。

3.2 推動職住平衡的多中心格局發展

從城市空間結構與交通關系理論與實踐發展歷程來看，霍華德的田園城市（Garden City）、衛星城（Satellite Town）及有機疏散等均可視為城市多中心布局的理論基礎，其出發點正是通過居住就業的就地平衡縮短通勤距離和時間，以緩解大城市交通問題[11]。國內，建國后第一個提出多中心布局（包括舊城、行政中心區和商業中心區）以促使居住就業空間分布均衡以緩解交通壓力的則是著名的《梁陳方案》。

因此，多中心的城市布局結構為治堵提供了良方。但城市規劃的這一理想布局正遭遇到實證研究的挑戰，多中心城市空間結構能否緩解單中心的交通擁擠以及多大程度上影響交通出行，正日益成為國內外學者爭論的焦點[12]。而事實上，近些年，多中心在中國的實施效果并不顯著，職住分離現象日益嚴重，如北京、上海、南京等歷史文化名城[12-14]。2010年古城蘇州工業園區通勤調查的結果表明：雖然該區域是按照職住平衡進行規劃的，但現狀區域內職住分離現象卻非常明顯；區內現狀居住人口為19.8萬，就業崗位11萬個，如按帶眷系數來計算，就業人口與就業崗位基本均衡；但事實上，區內居民的區外出行占主導，占總出行的比例高達60%，其中區外工作出行的比例更是高達80%，接近50%的出行采用小汽車；區外就學的比例也達30%[15]。

多中心布局的規劃套路在中國的水土不服可以解釋為其并不適應當前的住房商品化制度和高企的房價。在多數歷史文化名城中，城市的快速發展推動了新城建設，然而土地財政和超前的房地產開發使得副城和新城的住宅建設先行，就業崗位設置和配套設施建設嚴重滯后，副城和新城成為"臥城"，職住難以平衡，大量人流涌入老城區，交通潮汐現象嚴重，與當初的規劃設想相去甚遠。

為緩解職住分離帶來的交通問題，應推動多中心格局發展。對于歷史文化名城而言，應形成包括老城區在內的多中心的城市結構，疏散老城區人口，同時配備就業崗位。理論上，能夠促成職住平衡（Jobs-housing Balance）的多中心城市格局需要在政策和開發時序上獲得支持。要將老城區外遷工業企業和人口與衛星城發展結合起來，根據外遷企業性質和布局要求，遷到相關的衛星城中去——這既可增強衛星城經濟實力，也可避免郊區工業分布過于分散。從通勤時間的剛性約束角度，46個城市的實證分析發現，人們花在上班出行的時間趨于常數，通常不超過30分鐘[16]，因此單中心城市斷裂成多中心布局的前提之一是在主城與副城間布設寬度在20-30分鐘車程距離的綠帶，如倫敦母城與衛星城間寬約16km的綠帶環[17]。

3.3 推動公共服務設施均衡化設置

在城市多中心結構中，應加強新區公共服務設施建設，縮小設施分布不平衡。推進新區的教育、醫療、文化、體育等服務設施建設，建設高等級公共服務設施，形成新區的引力極，吸引舊城區人流。同時注重公共服務設施的“質”，在用地功能布局上要考慮不同層次、不同類型人群需求的滿足，以及設施數量、質量均衡對應配置問題；要鼓勵舊城區的高層次、高品質公共服務設施單位到新區發展，開辦分支機構[18]。努力實現質量均等與距離均等，借此縮短交通出行距離，緩解交通擁堵。

3.4 優化舊城更新模式

合理的舊城更新，其內部不應是大拆大建模式（雅各布斯在其1961年的著作中就已指出美國根據現代城市理論建造城市的弊端，并對大規模改建進行了尖銳的批評；兩院院士吳良鏞先生早在1980年代即指出，北京舊城面臨的最大問題是過分擁擠，北京應盡快停止舊城內的大規模建設，集中力量在舊城外建設CBD）[19]，而應是"蒸小籠"式的精細化操作，應尊重歷史現狀，先保護再開發，土地置換應注重社會效益而非經濟效益，在舊城多規劃綠地等開敞空間、養老用地和步行道等慢行系統，并注重以人為本、循序漸進—這樣的更新模式恰恰是符合可持續發展思路的，也是有生命力和充滿活力的[20]；對于舊城的外部空間關系，空間結構上不應繼續以歷史城區作為城市總體的幾何中心（典型的如北京、蘇州的古城），而應將其作為環繞或依賴于新城市中心的一翼或多核中的一核，快速路從歷史城區的外圍指向新城市中心和其他副中心，而不必貫穿歷史城區[21]。另一方面，傳統城市規劃強調從空間設計、城市經濟、產業結構、社會學等視角探討舊城更新，而就用地更新帶來的對交通需求的影響認識不足，因此，應加強對這種復雜影響特征及其規律的研究。

3.5 采用公交引導的居住區模式

為避免大型居住街區對公共交通的排他性，協調居住與交通的相互關系，需采用公交引導的住宅開發模式，即打造公交社區（Transit Village），落實城市交通規劃與土地利用規劃對接、公共交通建設與住宅區建設對接、公交站點設置與居民出行需求對接，應將社會住宅—包括商品房和保障住房的管理及其建設發展整合到機動性規劃中[17,22]。我們需要考慮如何將公共交通整合到社區以及提高公共交通的服務質量，而非單一、分離的公共交通系統優化和居住區規劃設計[23]。

對于私密性要求較高的低密度高檔住宅，我們除了從住區規模上控制外，似乎很難找到更高明的辦法。而對于中低檔住宅（包括政府大力推進的保障性住房）和高密度高檔住宅，則可嘗試借鑒香港海怡半島的模式建設住宅樓、步行道和公共交通系統，并巧妙設計居住區內部住宅與外部的城市公共設施（最重要的即公共交通設施）的"接口"，以促進步行和公交出行，減輕地面交通壓力[22，24]。

更加"絕妙"的辦法在于對機動車配建停車位的重新認識：既然開發商需配建小汽車停車位，那么從理論上講，自然也應配建公共交通停車場和發車位。在香港，約40%的公交首末站為依附于建筑第一層的非獨立占地式的公交配建首末站，它一方面解決了當前公交場站用地匱乏的矛盾，同時為居民提供了最為便利的乘車和候車環境，從而完成了土地開發與公共交通的高效整合。

4 結語

根據以上分析再回溯前文發現，如果就交通談交通，將陷入死胡同，問題變得無解。但當轉換視角，大城市交通擁堵之原罪立顯——土地利用不合理，如攤大餅式城市空間增長模式、職住空間分異、公共服務資源分布失衡、舊城大拆大建和居住區設計的封閉排它（"它"特指公共交通）等，而解決方案同時也趨于明晰。

面對舊城更新不更新、有機疏散不有機、郊區化呈現蔓延化住宅化、公共資源集中化而非均等化、居住區與公共交通不兼容等等問題，在城市仍不斷擴張、人口進一步膨脹的趨勢下，我們的確很難看到大城市交通的可持續之時——即便是在交通基礎設施建設和交通科學管理方面已經做出的和正在做的許多努力。而上述問題中哪怕有一條的建設與發展更具前瞻性和科學性，交通擁堵也能有較為實質性的改觀。當有"車輪上的國家"之稱的美國都在逐步實施去汽車化政策時，我們真的到了不得不去坦然面對問題的本源并尋求標本兼治重在治本的時候了。

本質上，交通問題是一種衍生的城市問題，交通規劃作為非法定規劃依然要服從于城市用地規劃。另一方面，現實中，交通人士在緩解交通擁堵問題上的捉襟見肘則如環保人士在治理環境問題上的無奈，苦澀而沉重。

為營造更好的城市與交通環境，交通界則應跳出學科的限制，以包容、共贏的心態，與社會經濟、城鎮化、用地規劃等更加主流的城市發展要素展開更為直接、平等和廣泛的交流合作，爭取更多的話語權，為歷史文化名城的發展以及發展可持續的城市交通、可持續的城市未來貢獻力量。