土地利用條件改變補地價評估的思考

張亦佳

摘要： 補地價揭示了土地利用條件改變前后用地之間的價值差異，對不同情況下土地用途調整在評估中的差異性進行探討，發現在目前的土地估價實踐中，改變土地利用條件補繳地價款的評估方法及應用仍存在一些問題，亟待進一步研究與規范。因此，研究土地投資改良與社會經濟發展共同作用影響導致土地價值變動形成的補地價問題具有重要意義。在現有研究成果的基礎上，本文試圖分析補繳地價政策，根據改變用途、容積率等土地利用條件調整現狀，探索出有效補繳地價款評估技術思路。

關鍵詞： 用途改變? 容積率? 補地價

根據“關于嚴格落實房地產用地政策促進市場健康發展的通知”的相關要求，對改變土地用途的房地產開發項目、調整容積率的指標進行清理，同時，經依法批準調整容積率的有關部門應當按照批準調整時的土地市場樓面地價核定應補繳的土地出讓價款。2013年，在“出讓地價評估技術規范（試行）”中提出要求，對已出讓的房地產用地調整容積率及用途等相關規劃條件的，按“地價擇高”的原則征繳應補地價。目的主要是通過運用經濟手段，盡量減少因企業謀求高利潤而調規，從而保證出讓行為的公平。

土地用途、容積率的改變導致開發商與政府兩者之間土地收益分配的變化，成為兩者博弈的焦點和談判的杠桿。對該類宗地進行評估時，不可避免受到人為因素的干擾，這導致相同位置、條件的宗地經評估后進行補繳的土地出讓價款存在一定的差異，執行補繳工作困難，并且需要針對每一個宗地進行單獨的評估，這將浪費大量的人力物力。因此，制定合理有效的國有出讓土地改變土地用途、容積率等條件補繳土地出讓價款標準，成為了大多數地區國土資源部門亟待解決的問題。

補地價是對已經出讓的國有土地使用權，在符合土地利用總體規劃、城市規劃的背景下，土地使用權人經過申請并經有審批權的行政機關依法批準改變土地用途、年限、規劃建設條件等而需要向國家補繳的土地使用權差價。目前需要進行補地價的主要有3種情形：一是土地使用者延長了土地使用期限;二是土地使用者改變土地容積率、用途等城市規劃的限制條件;三是土地使用者出租、轉讓及抵押劃撥土地使用權的房地產。

一、 原出讓土地改變用途補地價評估的評估時點

經批準后依法利用原有劃撥土地進行經營性開發建設及對于原出讓土地改變用途等土地使用條件的補地價項目，經規劃部門批準，應補繳的土地出讓金額為批準改變時的新土地使用條件下土地使用權市場價格減去原土地使用條件下剩余年限土地使用權市場價格。這里涉及一個評估時點的認定問題，即以規劃部門批準為準，還是以簽訂補充出讓合同為準。本文認為按照土地最高最佳利用原則，補充合同既然是在當前調整簽訂，應該按照當前時點，也就是出讓合同調整的時間作為評估時點為宜。

二、 調整容積率的補地價

對于改變規劃限制條件、建筑高度、容積率等，進行補地價時的數額，在理論上，補地價=改變后的地價-改變前的地價。其中，對僅在提高容積率補地價的情況中，若將提高后的容積率作為現容積率，提高前的容積率為原容積率，則補地價的數額為：補地價的單價等于現樓面地價*現容積率減去原樓面地價*原容積率，補地價的總價等于補地價的單價*土地總面積。

案例分析：某地區一塊土地，面積為10萬平方米，2010年1月土地出讓時，用地條件是居住用地，容積率為1.0。2016年1月，用地條件改變，容積率增加到1.5，土地用途仍為居住。

在案例中，該塊宗地建筑面積可增加：100000*（1.5-1）=50000m2，土地使用權人就由于容積率增加而增加的可建筑的建筑面積需要向政府補繳土地出讓金額。在2016年1月的時點，對該居住用地分別在容積率1和1.5的條件下進行評估。當容積率為1時，該宗地最高最佳用途為開發聯排別墅。2016年1月依據不同的樓盤情況，確定市場售價為12000-14000元/平方米。通過對評估對象和可比案例的區域因素、個別因素進行比較分析，確定售價12000元/平方米，運用剩余法、市場比較法，評估土地樓面地價4000元/平方米，在容積率1.0的情況下，土地總價為100000*1*4000=4億元。當容積率為1.5時，該宗地最高最佳用途為開發小高層公寓。采用相同的方法確定其市場售價為8000-9000元/平方米。通過比較分析，最終確定售價9000元/平方米，并運用適當評估方法，評估土地樓面地價3000元/平方米，在容積率1.5的情況下，土地總價為100000*1.5*3000=4.5億元。補繳土地出讓金額4.5-4=0.5億元。

綜上對容積率進行調整的，補繳地價款=樓面地價*新增建筑面積，樓面地價則按新容積率當前的估價期日的樓面地價來進行確定。需要補地價的金額為新增建筑面積土地價值中扣除原用地條件下樓面地價減損金額，才能得到一個合理的補地價金額。

三、調整用途商業公建等配套設施的補地價

經過程序批準改變其協議出讓土地用途的，應當根據變更時的土地市場價格，分別計算變更前后土地用途的土地使用權出讓金數額，再算其差額部分得出。

由于歷史原因，過去簽訂的住宅用地出讓合同中沒有明確約定住宅用地中配建的商業、公建用房面積，土地用途只寫明住宅。但在實際建設中，往往會配置一定量的商業或公建設施。在規劃上，允許在居住區配建一定比例的商業設施，但在辦理房地產登記時，則會因用途發生變化碰到需補地價的問題。

目前一些商品住宅建設項目，在確保其他公建設施的前提下，繼續按照不高于15%的比例建設商業服務設施，這一部分的商業面積出讓金應按照商品住宅的標準統一計算，土地用途仍是住宅用地，土地使用年限為70年。這一規定解決了在原出讓合同中僅約定了住宅用途，而未明確商業用地及配套設施用地的情況時，可以將不高于總建筑量15%的商業服務設施視作住宅的必需部分，不用再辦理補交地價手續。

在實際操作中，土地出讓合同中明確了用途為住宅用地，同時也明確了建筑總面積及配套建設的商業、公建等用房的面積，在實際建造中，配套建設的商業、公建面積超出了合同約定，但未超過15%，這就需要在面積測繪時明確商業、物業、居住等分項的面積，從而與出讓合同一一比對，對商業部分超出了合同約定但未超過總建筑面積15%的部分，本著依照出讓合同從嚴管理的原則，該超出部分的建筑面積應該按照市場價進行評估并補交地價。

如果變更用途符合城市規劃，要按市場價格補交差價的基本原則，但在現實中，對這一原則的理解程度以及政策執行方式因地而異。調整國有土地使用權出讓金額應按批準改變用途等土地使用條件時的土地市場價格水平，此時，應補繳的土地出讓金額為批準改變時的新土地使用條件下土地使用權市場價格減去原土地使用條件下剩余年限土地使用權市場價格。

當土地用途已發生改變時，土地價格在新的規劃用途下可能存在升值的潛力，此時土地評估重點是預測土地的未來收益性，應以新的規劃用途結合相應的市場資料來測算。對于調整用途的，補繳地價款為新舊用途樓面地價之差*建筑面積。用地結構調整的，應分別核算各用途建筑面積變化前后帶來的地價增減額，再合并計算需支付的補繳地價款。

四、多項條件同時調整的補地價

當一宗地土地用途、建筑容積率等多項用地條件進行調整時，應分別計算該宗地各項條件調整之前與調整之后的地價，算出其帶來的地價增減額，最終合并各項調整金額再計算得出應補繳地價款。

當用途與容積率同時調整時，補繳地價款=新用途樓面地價*新增建筑面積+新、舊用途樓面地價之差*原建筑總面積。需要注意，在征收應補繳的土地出讓金差價過程中，應嚴格遵循地價評估和相關決策程序，原出讓方批準改變時作為評估日期，參考市場價格水平，并運用合適的評估方法。調整其他土地利用條件需補繳地價款的，都可以參考其調整前與調整后的價格差異來進行評估，在最終核定需支付的補繳地價款時，注意不能以土地出讓金、增值收益或純收益等來代替。

綜上所述，目前中國在土地估價實踐中，在土地利用條件改變估價方法應用思路等方面存在一些問題，亟待研究和規范。對此，本文認為在進行土地用途、容積率等改變補繳地價評估時需要考慮以下幾點：一是由于容積率水平與樓面地價應該是對應的關系，不同容積率調整需補繳的土地出讓價款在理論上也是不相同的，因此，補繳土地出讓價款的計算公式，應根據不同情況來做進一步調整，需根據實施辦法中有關改變容積率后重新簽訂出讓合同或簽訂補充協議時出讓年限是否改變最終確定其測算公式;二是分析判斷案例宗地的未建設情況，看其是否存在被認定為閑置土地或低效利用的可能性;三是受市場化程度、估價技術和土地價格管理政策等因素的多重制約與影響，土地在定價過程中將不可避免地面臨一系列問題，如對估價方法的選擇、估價結果是否平衡等。四是對于地價影響因素應從宗地所處區域的環境、基礎設施建設及周邊土地利用狀況的改變等多角度，對其用途變更前后地價的影響程度進行深入分析;五是應注重對宗地改變用途前外部經濟（宗地改變前對周邊土地利用產生的負面影響）與改變用途后宗地的外部經濟（宗地用途改變后對周邊土地帶來的正面影響）的對比分析，進一步說明評估的補繳地價結果的可行性和評估結果的科學性;六是由于各地改變土地用途補繳地價款工作差異較大，補地價問題的復雜性，存在多項條件同時調整或某類特殊情況出現時，可能需要運用多種定價技術加以分析，如土地用途高效益用途向低效益用途變更等，以確保結果的可靠性。

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（作者單位：首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院）