民主集中制在城市社區治理中的運用研究

向前1

（四川民族學院，四川 康定 626001）

改革開放以來，我國城市社區治理基本確立了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”[1]的街居治理的新格局，在理論上，初步形成了政府依法行政管理與社區依法自治的有機銜接和良性互動的治理理念。然而，在實踐中，卻存在著較為突出的“社會協同不足、公眾參與無序”的民主參與失衡、黨政主導過度的問題，其在城市社區治理中的問題表現是：一方面城市社區治理存在著“城市街道、社區不堪重負，社區人才嚴重匱乏”的“供應不足”問題，另一方面又出現了“社會組織在社區治理中的應有作用尚未得到有效發揮”的“供應浪費”的矛盾局面。[2]為此，筆者試圖在城市社區治理中引入民主集中制原則，以解決在當下城市社區治理中出現的“民主與集中”的是分離問題。

民主集中制原則是我國《憲法》（第三條）確立的科學的組織制度和領導制度，是完善組織結構，優化權力配置，推進民主管理的根本性指導原則，其在我國政治生活中發揮著舉足輕重的現實作用。

一、民主集中制的內涵分析

黨章指出：“民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。”[3]從定義上分析，民主集中制的落實包含兩個過程、五個要素。

（一）對民主集中制“兩個過程”的分析

第一個過程是“民主基礎上的集中”。強調通過“廣泛的、科學的、合理的民主參與”以形成“正確的集中結論”，重在強調決策過程的民主參與和決策結果。

第二過程是“集中指導下的民主”。強調結合實際情況，運用“正確的集中結論”指導下級或地方，以實現“集中結論”的“民主化、個性化及特色化”的具體落實，重在強調民主決策的具體落實。

兩個過程的內在關系是：第一過程是第二過程存在的前提與基礎，第二過程是對第一過程所得“結果”的具體落實。其中，第二過程中，“集中”得以指導“民主”的關鍵是，“集中”是建立在廣泛民主基礎上的“集中”，它是“眾意”和“共識”的代表，從而獲得了普遍的、正當性權威。

（二）對民主集中制“五個要素”的分析

而民主集中制的“五個要素”分別是“民主”（前一個）、“集中”、“指導”、“民主”（后一個）以及“相結合”。那這四個要素的基本內涵包括那些呢？

首先，從民主集中制的第一個過程來看，前一個“民主”顯然指的是人們享有的“民主權利”，包括知情權、參與權、選舉權、被選舉權以及監督權，這是人民參與民主集中制第一個過程的權利依據。

第二，所謂“集中”是指人們通過參加一定民主形式，積極行使民主權利，并根據“少數服從多數”的民主原則所形成的各種決策結果。常見的通過民主程序形成“集中”決策結果有“重大決策”、“規章制度”以及“干部任免”等。

第三，所謂“指導”則是指有權機關、組織或個人應規范性的落實依據民主程序所形成的、各種權威性“決策結果”。并由于“集中結果”的民主權威性，必須嚴格服從和執行，而不允許個別人在言論上或行為上有公然對抗；即使有不同觀點，也只能保留意見，而沒有公然對抗的權利；除非再次通過適當的民主方式，形成“新的民主基礎上的集中結果”，才能取代“舊的”民主基礎上的集中“結論”。

第四，而第二個“民主”則是指在具體落實權威的“集中”決策結果時，各個地方在不違反權威“集中結果”的原則上，可以根據實際情況以適當的方式落實“集中結果”的內容。

第五，所謂“相結合”則是指民主集中制的兩個過程相互依存，而非孤立存在，兩者間存在內在的密切聯系，必須使兩個過程相互銜接，無限循環往復，不斷地深化發展，才能實現民主與集中的完美結合。

二、民主集中制在城市社區治理中適用的可行性分析

分析我國當前在城市社區治理中所形成的治理理念，即“政府依法行政管理與社區依法自治的有機銜接和良性互動”，我們不僅能發現“民主”和“集中”的充分，還能看到“兩者相互結合”的影子；其中，社區“自治”即可視為民主因素，而政府“依法”行政管理和社區“依法”自治中的“法治”則更多體現了“集中”成分，同時，還強調了兩者間的“有機銜接和良性互動”，則帶有明顯的“民主與集中相結合”的影子。

同時，黨的十七大報告也提出：“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”。[4]

由此可見，在形式上，我國城市社區治理理念與民主集中制原則存在著極大的相似性。同時，經過對上述民主集中制定義的細致分析，不難看出民主集中制作為我國政治生活的重要組織原則，其以辯證性的思維描繪了我國當下社會主義政治生活的本質特征，即民主與集中的歷史性辯證結合。

為此，筆者認為，城市社區治理作為我國當下“社會主義政治生活”的重要一環，完全可以用“民主集中制原則”來指導當下城市社區治理理念中的正確落實。

三、對城市社區治理中“民主與集中”分離的現象分析

如上所述，城市社區治理中出現了“政府治理資源供應不足”和“社會治理資源閑置不用”矛盾并存的尷尬，究其問題的根源在于，社會民主參與的不足，導致政府“集中”決策科學性的欠缺，即在民主集中制實踐的過程中，出現了“民主與集中”分離的現象，未能實現密切的結合。下面筆者將就城市社區治理中，“民主與集中”分離的現象進行如下類型化的分析。

（一）“非理性博弈”民主

作為城市社區治理主體的居民委員會、業主委員會和物業管理委員，因為不同的利益追求，各自從不同的角度提出了不同的治理思路，但因為缺乏科學有效的將“民意”匯總的“集中性”制度規范，使得相互間陷入非理性博弈的困境，嚴重損害了社區治理的整體效能。

（二）“無能型”民主

在城市社區治理中，部分治理工作存在一定的專業性，而社區居民大部分缺乏這方面的知識，無法、也無能力表達科學、合理的意見；或者由于議題時間緊，不能充分收集資料，導致沒有意見發表。這樣自然就難以形成有效的“集中”結果。

（三）“代言型”形式民主

政府在城市社區治理中，往往利用“專家論證”的名義，將某些集團的利益觀點或某人的一家之言作為廣大社區居民的利益，借助所謂的民主形式以達到維護某些主體的利益。由此，在網絡社區經常可以看到“又被代表了”的新聞。這是典型的缺乏“民主基礎的集中”，屬于被利益綁架的民主。

（四）“程序性”民主

在城市社區治理中，政府在某些事項的處理上，往往一味的就程序而程序。[2]表面上看，該走的民主程序都走了，也允許大家在討論問題時“暢所欲言，各抒己見”，但最后形成的“集中結論”卻與民主參與沒有必然關系，也就是民主參與并沒有對“集中”結果產生重要影響，從而造成了“民主與集中”間形式上的“相結合”，但實質上的“相分離”。

四、預防城市社區治理中民主集中制變異的路徑分析

綜合分析城市社區治理中“民主集中制”的各種變異現象所引發的“民主與集中”分離問題，引發變異的主要根源在于，民主集中制沒有成為嚴格的制度，缺乏一套切實可行的運作規范。為此，要治理“民主集中制”變異現象，更好的推動城市社區治理工作，關鍵是進一步完善民主集中制的制度建設。

建立多樣化的民主形式選擇制度。通過科學分類民主事項，根據民主事項分類建立與之相適應的民主形式，如分別為直接民主、間接民主、協商民主、參與式民主以及票選制民主等民主形式確立具體的適用條件和適用范圍。

建立公開透明的民主程序議事規則。根據民主形式的不同，建立與之匹配的民主程序議事規則，并對違法程序的行為加強責任監督制度建設，以制約和規范國家權力的運行，以確保民主參與能夠對結果產生重要的影響。

建立健全民主權利行使和保障制度，并追究侵權行為的法律責任。完善信息公開制度，保障居民的知情權；建立多元化的民主參與途徑，降低民主參與成本，保障居民的參與權；健全完善候選人提名方式，保障居民的選舉權和被選舉權；建立多渠道的、開放透明的監督制約機制，以保障居民的監督權。

建立健全集中結果落實、保障及監督制度。維護民主集中結果的權威性，依法嚴厲打擊公然對抗、藐視民主集中結果的言行；建立“集中結果”民主推行落實程序，實現“集中對民主的指導”功能，以確保落實方式的科學性，監督“集中結果”具體落實的預期效果。通過“兩個過程”的循環往復，實現民主與集中的完美結合。