構建新時代“親清”新型政商關系的路徑選擇

駱平 周巧生

摘 要：構建新時代“親清”新型政商關系是從嚴治黨和凈化政治生態、促進政府職能轉變和促進“兩個健康”發展的現實需要。純潔政治生態、重塑政商關系，關鍵在治“政”。新時代構建“親清”新型政商關系要以制度創新為基礎，理順“政”與“商”關系;以建設服務型政府為出發點，厘清“政府——市場”的關系;以增強民企獲得感為落腳點，夯實思想基礎以及以構建大統戰工作格局為著力點，形成強大合力。

關鍵詞：新時代;新型政商關系;雙向評價機制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.05.003

[中圖分類號]D630;F279.27 ?[文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2019）05-0015-06

一、問題的提出與簡要文獻述評

政府與市場的關系向來都是經濟學研究的核心問題。政商關系是發展社會主義市場經濟重要的一環。進入新時代，尤需構建一個健康、清廉、透明和公開的政商關系。2016年3月4日，習近平在參加全國政協十二屆四次會議民建、工商聯委員聯組會時指出，要構建“親”“清”新型政商關系。他強調，對領導干部而言，所謂“親”，就是要坦蕩真誠同民營企業接觸交往，特別是在民營企業遇到困難和問題情況下更要積極作為、靠前服務，對非公有制經濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難。所謂“清”，就是同民營企業家的關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易。對民營企業家而言，所謂“親”，就是積極主動同各級黨委和政府及部門多溝通多交流，講真話，說實情，建諍言，滿腔熱情支持地方發展。所謂“清”，就是要潔身自好、走正道，做到遵紀守法辦企業、光明正大搞經營[1]。黨的十九大報告也深刻指出，要“構建親清新型政商關系，促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長”[2]。這說明以習近平同志為核心的黨中央高度重視構建新型政商關系，為正確處理政府和企業關系、建立廉潔政治、激勵企業家創新、支持企業發展提供了根本思想遵循和行動指南。

通常而言，政商關系可分為三個層次，即宏觀層面的政治與經濟、中觀層面的政府與企業以及微觀層面的政府官員與企業家，其折射出的是政府與市場、權力和資本的相互關系。政商關系嵌套在中國政治發展進程中，一方面政商關系的演進促進了改革的加快，正常的、良好的政商關系既有利于政治權力在其邊界范圍內按照黨的要求和人民的期待正確使用，又有利于企業按經濟規律健康經營，能夠促進經濟社會發展。另一方面，在政商關系發展偏離軌道之后，則反過來阻礙改革的發展和國家治理現代化的實現，損害黨和人民的事業。健康的政商關系，實質就是在中國特色社會主義的大環境下，政府與市場、官員與商人在國家治理現代化的進程中，探求各自權限的邊界以及在國家治理現代化的前提下尋求實現各方利益的最佳路徑[3]。學界對我國政商關系已有了相當數量和深度的研究，尤其在黨的十八大以后進入到一個新的發展階段。有學者在研究政府與企業的關系時，提出要考慮政治道德、生態壞境的影響。此外企業的社會責任也是政商關系的考慮因素。他們通過對比中西方對政府、企業和公共社會三者之間關系的不同觀點和態度，從中整理歸納出三者關系的發展趨勢，使之能夠更好地為我國政商關系發展提供借鑒[4]。有學者通過對全國大量非公有制企業的各項數據進行整合分析后認為，地域性是影響我國非公有制企業發展的一個重要因素，且這種地域影響在最近十年內有進一步擴張的趨勢。地域影響集中體現在地方政府制定的地方政策與地方制度的差異[5]。也有學者指出，建立良好的政商關系，對促進當前我國企業以至社會的健康發展具有極其重要的意義。在新的時代背景下，只有以規范、制約和監督政府權力相結合的綜合治理手段，從合理界定好政府與市場、政府與社會治理邊界入手，才能建立起健康的政商關系，并同時解決好效率和社會公平正義的問題，真正推動中華民族的偉大復興和長治久安[6]。總的來看，這些研究對構建新型政商關系的必要性、著力點及構建新型政商關系的保障機制等進行了深入研究和探討，但研究偏重理論架構，對于“新型政商關系”構建的現實性考察不夠充分，數據和案例支撐稍顯不足。本文擬在現有研究基礎上，從國家、政府、企業關系理論出發，結合本地實踐經驗，探究在新時代構建“親清”新型政商關系的路徑與方法。

二、構建新型政商關系的內在意蘊

健康政商關系，是一個國家經濟活力的潤滑劑，也是經濟社會平穩發展之必須，構建新型政商關系的意義在于它著眼于新時代中國特色社會主義建設，服務于社會主義市場經濟建設，落腳于理順權力與市場、權力與企業、官員與商人的關系，同時又具有如下意蘊。

（一）構建“親清”新型政商關系，是新時代從嚴治黨和凈化政治生態的題中之義

近年來，中央和各地方出臺了一系列促進非公有制經濟發展的政策措施，非公有制經濟發展面臨前所未有的良好政策環境和社會氛圍，取得了明顯成效。但從查處腐敗案件和群眾反映情況看，政商關系中官商勾結、權錢交易、行賄受賄等親而不清和為官不為、懶政怠政、拒商遠商等清而不親問題比較突出，政商交往中的腐敗問題仍然嚴重，這種異化的政商關系損害了國家利益，擾亂了市場經濟秩序，阻礙了法治建設，影響了黨風政風，侵蝕了黨的執政基礎。因此，構建親清新型政商關系可以凈化從政環境，助力營造健康向上的政治生態。

（二）構建“親清”新型政商關系，是政府職能轉變的必然選擇

習近平指出，黨的十八大以來，黨和國家出臺了一系列關于促進非公有制經濟發展的政策措施，形成了鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的政策體系，非公有制經濟面臨前所未有的良好政策環境和社會氛圍[7]。但是，受長期計劃經濟體制和思維慣性影響，在不少地方和部門，政府對微觀經濟活動的干預較多，有效宏觀調節較少;運用行政手段直接調控較多，利用經濟手段、法律手段的間接調節較少;各項職能大包大攬的多，轉移外包出去的少[8]。對非公有制經濟發展而言，在政策執行中各種影響公平準入和公平競爭的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”依然大量存在;一些政府部門為民營企業辦事效率有待提高;“臉難看、門難進、事難辦”的現象在一些地方還屢見不鮮。轉變政府職能是全面深化改革的核心議題之一，也對各級政府全面提升行政效能提出了新的更高層次的要求，通過構建新型政商關系，政府部門將不斷落實、細化政策，改進行政管理方式，主動減少行政審批和行政許可項目，強化政府服務職能，營造公平競爭的市場環境，使民營企業對黨和政府的向心力進一步增強。

（三）構建“親清”新型政商關系，是新時代形成良好經濟生態和促進“兩個健康”發展的必由之路

任何國家的經濟都不可能保持長期不變的高速增長。我國經濟步入新常態，經濟增長從高速轉為中高速，從粗放增長轉向集約增長，從要素投資驅動轉向創新驅動，這是我國經濟社會發展的必經階段和新的挑戰。對非公有制經濟發展的挑戰主要體現在：市場需求不振，企業生產經營困難加劇;科技、管理、人才不強，企業轉型升級步伐緩慢;金融市場結構失衡，企業融資渠道受限;用工、資金等要素成本上升，企業負擔不斷加重。對非公有制經濟人士成長的挑戰主要體現在：有的非公有制經濟人士因循守舊，對傳統要素驅動的路徑過度依賴;有的誠信意識淡薄，熱衷官商勾結;有的片面追求經濟效益，忽視社會責任;有的信心不足、動力不夠，對國家基本經濟制度和政治制度認識模糊，甚至于外遷財富、移居海外。簡言之，在新常態的大背景下，經濟下行壓力的加大與非公有制企業經營困難的增多，一些非公有制經濟人士思想多元、信心下降等問題重疊交叉，增大了解決問題的難度。構建“親清”新型政商關系對于堅持社會主義市場經濟改革方向、形成良好市場秩序、推動經濟可持續健康發展、促進非公有制經濟健康發展和非公有制經濟人士健康成長等意義重大。

三、個案研究：構建新型政商關系的積極探索——重慶市南岸區“雙向評價”機制

黨的十八大以來，全國各地政府創新體制機制，對“構建新型政商關系”作了卓有成效的探索，比較代表性的有廣東順德模式、浙江義烏模式、上海浦東模式等，為新型政商關系的形成進行了有益的嘗試。重慶市南岸區構建的“雙向評價”機制正是在這種背景下探索形成的。2012年9月，重慶市南岸區委、區政府制定了《關于在民營企業和有關單位建立“雙向評價制度”的實施辦法》（以下簡稱“《實施辦法》”），在全市創新建立了“民營企業評價政府部門”和“政府部門評價民營企業”制度。《實施辦法》實行近6年，“雙向評價”制度不斷完善發展，從一年一評到半年一評再到即時評價;雙向互動平臺系統的上線，實現從書面打分到網上評價的升級;“三評價兩制度”的構建，將簡單的評價機制轉變為一系列解決實際問題的工作制度。實踐表明，“雙向評價”制度的實施，對于優化政務環境、解決非公有制經濟發展難題、提升民營企業履行社會責任自覺性等具有積極意義。

（一）“雙向評價”制度的主要做法

1.建立高位協調的組織機構。凡是涉及服務民營經濟發展的政府部門都是“雙向評價”的對象，因而建立一個能夠在不同部門、主體間高階領導、統籌協調的組織機構尤顯必要。在領導層面，南岸區成立了“雙向評價制度”工作領導小組，由區委副書記任組長，包括區委統戰部部長在內的相關區委常委任副組長，負責“雙向評價制度”整個工作的組織領導，確保權威性;在組織層面，把區委辦公室、區政府辦公室、區紀委監察局、區委統戰部、區考核辦公室、區總工會、區工商聯等部門納入小組成員，定期召開聯席會議，確保全面性;在執行層面，在領導小組下設辦公室，由區委統戰部副部長、工商聯黨組書記兼任辦公室主任，負責“雙向評價制度”日常工作的開展，確保專業性。

2. 設立科學評價指標。評價指標包括指標作用的對象（范圍）和項目（內容），在綜合借鑒國內外先進評價體系標準和兼顧地方發展特色和承受度的基礎上，南岸區委統戰部建立了一套科學合理的 “雙向評價”指標體系。一是民營企業評價政府部門。從對象上看，受評的政府部門范圍共分6大部分，即區級職能部門、經濟板塊（管委會）、鎮和街道、經開區部門、市級部門駐區部門以及能源保障部門，涵蓋所有為民營經濟發展服務的政府機構。從項目上看，民營企業評價政府部門主要從辦事效率、服務態度、依法辦事、工作業績和政策落實等5個方面13個子項進行，采取百分制，逐步分層加權計算并匯總結果。二是政府部門評價民營企業。從對象上看，主要從全區規模以上工業企業、商貿企業，資質以上開發、建筑民營企業以及被區委統戰部確定的民營經濟代表人士所在企業等重點骨干民營企業中確定200家民營企業作為考核對象;從項目上看，政府部門從政治表現、誠信經營、企業發展和社會責任等4個方面16個子項對民營企業進行評價，采取百分制，逐步分層加權計算并匯總結果。

3. 著力構建“三評價兩制度”體系。南岸區委統戰部創新考評方式，運用信息技術系統，依托“雙向評價”網評平臺，著力構建“三評價兩制度”體系。“三評價”是指“即時評價”“半年評價”和“年度評價”。民營企業在辦理日常事務時，對職能部門的服務質量可在網評系統即時評價;每半年由民營企業對政府職能部門進行一次綜合評價;年底由職能部門與民營企業進行一次相互評價。三次評價結果分別以10%、35%、35%計入全年得分，政府評價民營企業以年底綜合評價得分計入總分。同時，區委、區政府出臺文件配套建立“兩個制度”，保證企業反映的問題及時解決。一是建立行業季度座談會議制度，現場辦公解決“個案”問題。對“三評價”反映突出的個案問題，由區工商聯按照建筑開發、工業、商貿流通三個行業分類匯總，每個季度分別召開座談會議，由職能部門負責人現場答復解決，企業隨后對職能部門評分。二是建立民營經濟發展聯席會議制度，系統研究解決共性問題。對帶有共性、單一部門難以解決的問題，由區委建立聯席會議制度研究提出解決方案，區委、區政府督查室對落實情況跟蹤督查，并納入效能監察。

4. 強化評價結果運用。南岸區委統戰部充分運用“雙向評價”制度成果，強化評價制度的正激勵作用，有力保障了“雙向評價”制度的開展。一是將對政府部門的評議結果納入年度目標考核，具有“一票否決”的效力。二是將政府部門按分值高低分別評為“年度服務民營企業優秀單位”“年度服務民營企業滿意單位”“年度服務民營企業不滿意單位”。其中，在年度服務民營企業滿意及以上單位中按分值選出10家評為“年度民營企業之友”，由區委、區政府公開表彰，而“年度服務民營企業不滿意”的單位領導班子須向區委、區政府寫出書面檢討，并限期整改。截止到2016年，全區共有80個“優秀民營企業之友”獲得表彰，組織、紀檢部門共約談8個職能部門，作出組織處理5人次、行政警告2人次。三是在受評民營企業中按分數高低評出20家“年度優秀民營企業”，由區委、區政府予以表彰，其結果將作為非公有制經濟代表人士綜合評價、政治安排的重要考量。2014年，區非公有制經濟代表人士在重慶市、區兩級人大代表、政協委員中的人數較往屆增加17人。同時，參政議政的活力進一步被激發，質量顯著提高。僅2017年，南岸區民營企業家政協委員和大人代表就提交了個人提案議案和集體提案200余篇[9]。

（二）“雙向評價”制度的主要成效

1. 創新行政管理方式，促進政府職能轉變。創新行政管理方式、提供優質公共服務既是政府職能轉變的結果，也是構建服務型政府的必由之路。“雙向評價”制度變“軟約束”為“硬指標”，讓南岸區各職能部門在努力改善服務質量、提高辦事效率等方面有了充足的動力，“臉難看、門難進、事難辦”現象明顯減少。區統計局在2012、2013年連續兩年在“雙向評價”中位列第一，與其實施企業一套表網上直報系統、減輕企業統計人員負擔、主動提供各項經濟和發展數據、積極為企業爭取發展資金等“優化服務”舉措密切相關。區商委主動為電商企業牽線搭橋，積極與重慶國際電子商務產業園對接，促成29家企業入駐園區，“靠前服務”贏得先機;區建委在項目審批環節主動與規劃、國土部門協調，在“協同服務”上創造新成績。不僅如此，通過“雙向評價”結果的通報，各部門之間可以非常直觀地查找差距、相互促進。2013年，在參評的70個職能部門中有31個相比上年排名上升，有12個部門排名上升20位以上，有2個部門上升40位以上。2014年，區南山街道辦事處主動與其他部門溝通、吸取經驗，增強靠前服務意識，積極為民企提供資源和信息共享、促進企業新發展，其排名從連續兩年墊底到躍升為第12名，2015年又升至10名。

2. 破解民企發展難題，優化民企發展環境。“雙向評價”制度施行以來，南岸區各部門積極思考、努力作為，主動破解民企發展難題，優化民企發展環境。一是權力下放、簡政便民，解“效率低下”之難。區各審批部門堅持在辦事窗口推行“公開承諾制”“首接首問制”“一次性告知制”和“限時辦結制”等工作制度，減少辦事環節，提高辦事效率。南岸區27個審批職能部門取消審批項目11個、減少審批環節237個，壓縮審批時限1 761個工作日，提速34.1%。2012年至2017年，通過雙向評價共收集解決企業反映的意見建議850余件，辦理滿意度達92%。二是多方聯動、主動出擊，解“融資不暢”之難。由區金融辦牽頭，區工商聯、區經信委、區工商分局參與，積極推進與金融機構的合作與聯系，爭取資金扶持中小企業;區政府每年劃撥5億元作為扶持民營經濟發展的專項資金，重點用于企業創新技術、引進先進設備、扶持上市企業重組、鼓勵類產業投資貸款貼息等;2013年共減免102家民營企業民工工資保證金5 200萬元，極大減輕民企負擔。環境優化讓民營企業對南岸區發展充滿信心，2011年全區民營經濟完成增加值204億元，而到2013年這一數值增長到417億元，規模以上企業數、從業人員人數、占全區GDP比重等都有了非常大的提升。

3. 督促民企守法誠信，積極履行社會責任。通過“政府部門評價民營企業”這一途徑，企業對自身發展的優劣勢有了更為清晰的認知和了解，對督促民企守法誠信、積極履行社會責任有著巨大的推動作用。一是誠信之風進一步得到提倡。2014年南岸區20家企業出資330萬元發起成立“道德風尚基金”，在全區企業中鼓勵誠信經營、樹南岸企業形象。二是互助之風進一步得到彰顯。在南岸區工商聯的倡導下，全區各企業踴躍參與“三帶動”活動，即大中企業帶動小微企業、商會帶動小微企業、企業和商會帶動大學生創業就業。通過這種以大帶小的方式，積極實現大企業、小微企業共同發展。到2015年6月，南岸區已有60余家大中型企業與220家小微企業簽訂了幫扶協議，全區各商會也與280余家小微企業結成“幫扶對子”。三是積極回饋社會，在脫貧攻堅戰中主動作為。2017年，南岸區委統戰部、工商聯在塘坎村建立“青年企業家聯合會實踐基地”，青年企業家主動深入村中走訪調研，對困難戶開展精準扶貧，通過產業鏈幫扶發展村種植業、養殖業，促進農民就業，穩步增收，增強了青年企業家富而思源、富而思進的信心和決心[9]。

四、構建新時代“親清”新型政商關系的路徑選擇——“雙向評價”機制帶來的啟示

（一）構建新型政商關系，要以制度創新為基礎，理順“政”與“商”關系

新時代構建新型政商關系，一方面需要非公有制企業加快轉型升級，建立現代企業制度，增強科技創新能力;另一方面政府部門也要加快公共服務體系建設，當好非公有制企業的“服務員”和“娘家人”，同時督促非公有制企業積極承擔社會責任，引導非公有制經濟人士健康成長。所以，解決問題的關鍵在于構建一種既能推動政府為非公有制企業發展營造寬松的政策環境、優質的服務環境和良好的社會環境又能有效促使非公有制企業正視自身問題、擔負社會責任的制度。“雙向評價”將“民考官”和“官評民”有機結合，既是公共治理評價精神在基層政府職能轉變中的體現，也是構建新型政商關系的需要。從“清”的要求看，“雙向評價”制度通過硬性制度安排、制度操作性強的規章和嚴格督查將政府和企業的行為納入法制軌道，這種“自上而下”的設計強化了法規制度建設，廓清政府與市場的活動邊界，糾正政府行為的“越位”“錯位”和“虛位”，壓縮其“權力尋租”空間，促成政府依法行政、企業守法經營的良好局面。從“親”的要求看，“雙向評價”又耦合政府要為企業發展創造良好環境、企業要富而思源、回饋社會等要求，從而推動政府與企業的良性互動，企業家行為逐漸從過去“找權力”轉向“找市場”，將心思從“如何與官員溝通”轉向“如何創新技術、改善管理等市場競爭和回報社會的本源上來”。“雙向評價”制度是構建新型政商關系的積極探索，更為促進“兩個健康”發展提供制度保障。

（二）構建新型政商關系，要以建設服務型政府為出發點，厘清“政府——市場”的關系

構建新型政商關系，首先必須處理好“政府——市場”的關系。政府與市場不是“此消彼長”而是“共生互補”的關系，即既要讓市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發揮政府作用。尤其是作為“政”的一方，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革。通過“雙向評價”制度，政府部門主動清理精簡涉及民營企業投資管理的行政審批事項和企業收費，規范中介組織行為，降低企業經營成本;主動加強事中事后監管和線上線下一體化監管，營造公平競爭市場環境;主動強化政企聯動和健全完善金融體系，破解民營企業發展融資難、融資貴問題，盤活存量資金，拓寬融資渠道。從這個意義上說，“雙向評價”制度優化政府科學管理能力，創新行政管理方式，為南岸區建設服務型政府打下了良好的基礎。同時，服務型政府必須以公開和透明為原則。“雙向評價”制度強調公平、公開、公正，無論從評價指標的設立、評價體系的構建，還是評議過程、評議結果都通過報紙、電視和網絡等媒體向公眾公開，增強政府公信力和執行力，促進做與不做一個樣、做多做少一個樣、做好做壞一個樣、以文件落實文件、以會議落實會議等問題的解決。在廣大非公有制企業逐漸認同這個制度的同時，服務型政府建設的目標也就更近了一步。

（三）構建新型政商關系，要以增強民企獲得感為落腳點，夯實思想基礎

獲得感、成就感是民營企業增強經濟發展信心的重要來源。“雙向評價”制度為民企增強獲得感構筑堅實平臺，它既為企業與政府之間搭建了政企溝通、信息反饋與交流的平臺，也為企業開辟了表達愿望和訴求的渠道，激發了非公有制經濟人士參政議政的熱情。如2017年，南岸區民營企業家政協委員和大人代表就提交了個人提案議案和集體提案200余篇，向市工商聯提交集體提案1份，參政議政的質量顯著提高。同時，政府部門不斷落實、細化政策，改進行政管理方式，強化政府服務職能，營造公平競爭的市場環境，使民營企業對黨和政府的向心力進一步增強。在這一過程中，民營企業不斷創新發展、做強做大，并主動回饋社會，在創造經濟效益的同時也創造社會效益;廣大非公有制經濟人士積極踐行“愛國、敬業、創新、守法、誠信、奉獻”價值觀，爭做優秀中國特色社會主義事業建設者，最終形成政府、企業、社會多贏局面。

（四）構建新型政商關系，要以構建大統戰工作格局為著力點，形成強大合力

一些地方政府部門在服務非公有制經濟的過程中，“九龍治水、多頭管理”的現象仍在一定程度存在，致使行政管理力量分散，難以形成合力。“雙向評價”制度堅持黨總攬全局、協調各方的原則，形成黨委統一領導、統戰部牽頭協調、各有關部門各負其責的機制，是南岸區嘗試構建大統戰工作格局的一次積極實踐，促成“黨委重視、政府支持、非公有制企業廣泛參與”的良好局面，有力促進了新型政商關系的建構，也必將在其他領域產生深刻影響。

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責任編輯：朱 ? 列