試論行政檢察監督的功能定位

徐偉 朱珠

關鍵詞行政檢察監督 檢察權 行政權 監督

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或是不行使職權的行為，應該督促其糾正”，昭示著檢察權對行政權運行的監督將進入新的歷史時期，為此，增強理論研究，構建完善的行政檢察監督制度顯得尤為重要。

一、行政檢察監督的功能定位

（一）平衡權力配比，實現權力制約

不同于“三權分立”的設定模式，我國將立法權置于其他權力之上，通過平衡立法權之下其他權力之間的力量對比，實現彼此之間的相互配合，相互制約。行政權過于強大，且更容易侵犯權利或公共利益，所以應對其設置行之有效的制度制約。在我國，法院主要通過行政訴訟對政府進行制約，檢察院主要通過對行政訴訟過程的監督，間接實現對政府的監督。而從檢察院的監督方式來看，實際效果卻是八分監督法院，兩分監督政府。檢察權對行政權的制約，應該更為直接，更為主動。

（二）完善行政權監督體系

宏觀上，我國已經建立起對行政權運行的監督體系，但現行體系在運行過程中暴露出一定的問題。權力機關的監督流于形式，司法機關的監督嚴重滯后，社會輿論監督疲軟乏力，行政機關的內部監督缺乏獨立性。檢察機關是憲法確定的法律監督機關，具有監督行政權運行的正當性，與其他監督方式相比，檢察監督具有常設性、主動性、專門性、外部性等特點，具有天然的監督優勢。應通過法律將權能的細化，真正實現檢察機關對行政權運行的有效監督。

（三）優化檢察權配置，回歸法律監督權憲法定位

在我國，法律監督權的范圍已經由憲法所確定，是“由法定的機關對于遵守和執行法律情況實行的國家監督”，檢察機關恢復重建以后的運行慣例使得法律監督權的范圍被大大限縮，縮減后的權力內涵無法實現法律監督權的憲法需求。所以需要通過對法律監督權內涵進行更深入的剖析，以及對檢察機關內部職能劃分的重新明確，實現檢察機關憲法定位的回歸。強化行政檢察監督無疑是實現這一目標的重要基石。

二、行政檢察監督功能發揮的實踐困境

（一）監督依據不足導致監督可操作性不強

檢察機關行使行政檢察監督權的依據分布很廣，層級參差不齊，憲法的規定是概括性的授權規定，黨的政策主要是指明權力運行的方向，法律、法規中存在的依據更是對憲法的簡單回應，這些都不涉及到行政檢察監督的具體操作層面。各地在行政權運行監督方面有著積極的探索，制定了一系列比較具體的規定，但這些規定效力層級較低，地域性較強，不具有普遍適用性。權力運行的依據不足，使得監督的形式、內容、效力不確定，權力行使缺乏可操作性。

（二）檢察機關缺少行政監督實踐

一直以來，檢察機關將監督重心置于刑事領域，行政檢察監督是邊緣性的職權。長期以來的權力運行狀況既影響著檢察機關的監督觀念，也影響著行政機關“被監督”的意愿。一方面，檢察機關監督觀念不強。行政檢察監督在全國范圍內尚處于探索階段，使得檢察機關會選擇性的、嘗試性的監督，隨意性較大。另一方面，行政機關接受監督的意愿不強。檢察權與行政權的權力對比關系、地位對比關系沒有發生根本性的變化，會導致被監督部門存在抵觸情緒，影響監督效果。

（三）監督運行機制保障不足

1.專業人才儲備不足。一方面，行政檢察職能對外知曉度較低，大部分行政法專業的畢業生不會優先選擇入職檢察院，這導致檢察機關缺失了重要的行政法學專業人才來源。另一方面，單位在內部人員調配上，也傾向于將刑事監督部門配強，人才流動方向單一，也導致人才儲備不足。

2.監督信息不暢，影響監督精準度。當事人對具體行政行為不滿，必須窮盡救濟途徑后方可向檢察機關申請監督，由于民眾對行政檢察監督的知曉度低，該類案源少之又少。在人員配備不足及相關信息共享機制尚未建立的情況下，檢察機關的主動出擊難以有的放矢，甚至可能引起被監督機關對檢察機關專業性的質疑，降低檢察機關的權威。

三、行政檢察監督功能實現的路徑優化

（一）立法層面落實抽象行政行為提請審查權

一直以來，行政訴訟法只賦予司法機關、法律監督機關對具體行政行為的審查權。2014年修改后的行政訴訟法雖然對可提起行政訴訟的范圍由具體行政行為變為行政行為，但對于抽象行政行為，仍然只能通過具體行政行為而作附帶審查。實踐中，抽象行政行為因為缺乏監督，或是監督失靈，幾乎處于不受制約的狀態。這種權力制約的真空地帶應當由檢察機關予以規制。

《立法法》第90條規定，最高人民檢察院認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會提出進行審查的要求，由常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查，提出意見。筆者認為，法律明確賦予檢察機關具有對抽象行政行為的提請審查權，但這種授權進一步延伸，即各級檢察機關在行使行政監督權的過程中，發現抽象行政行為違法的，有權向作出抽象行政行為的同級人大常委會提出審查的要求。以此擴大對抽象行政行為的審查范圍，實現對行政權監督的全面性。

（二）原則層面找準權力行使方向

1.依法獨立監督原則。檢察權與行政權互相制衡的過程中，檢察機關要理順幾對關系。一是理順檢察機關獨立行使職權與接受黨的領導之間的關系。要明確黨的領導不具有支配被領導事物的效力，相反，黨的領導是檢察權獨立運行的保證。“黨的政治領導、思想領導、組織領導要通過政治原則、政治方向、重大決策的領導和思想政治工作等來實現。”二是平衡檢察機關與行政機關之間監督與協作的關系。要明確檢察機關與行政機關的協作的目的是為了監督，協作是工作方式，不可因協作關系的存在而使得監督權脫離依法獨立行使的軌道。

2.有限監督原則。其一，以合法性審查為宜。行政合理性原則基于自由裁量權產生和存在的，只要裁量尺度在合法的范圍內，檢察監督的權力便沒有必要介入，否則容易造成以檢察機關的裁量權代替行政機關裁量權的后果。其二，以事后監督為主。檢察機關應當充分尊重行政行為的公定力、先定力原則，不能代行行政職責，要保證對行政決定的充分尊重，確保行政行為的連續性和穩定性及行政管理的效率，以免造成對行政的不當干預。

（三）機制層面為職權有效行使提供保障

1.充實專業力量。應適當招錄具有行政法學知識背景的人員進入檢察系統，提升整體人員素質;強化行政法律知識的專業培訓，提升基礎業務素質;針對行政檢察監督力度持續增大的趨勢，可適當增加行政監督部門人員配備，強化監督力量。

2.拓展案源渠道。檢察機關應增強發現行政違法行為的主動性，積極行使監督職能。加大線索排摸力度，通過搭建信息共享平臺，主動出擊尋找案源，實現對行政機關的依法監督。

3.推動部門單設。目前，我國大部分地區的檢察機關都將民事檢察與行政檢察合署設置。將兩塊職能集中在一個部門履行，不利于行政檢察工作的發展。為此，應推動各級檢察機關單獨設立行政檢察部門，增強行政檢察工作的專門性與影響力。